我国农村土地使用权流转状况的探析

杨静林

摘 要：我国农业的土地集中和规模经营成为现代化的必然趋势，土地规模经营必然带来土地承包经营权的流转。近年来，新型工业化、城镇化的大力推进和产业集聚区的快速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，使土地流转速度逐步加快。因此，加强土地流转中的农民权益保护，成为贯彻落实党的十八届三中和四中全会精神、保障人民安居乐业的重要职责。

关键词：我国；农村土地；使用权；流转状况；探析

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）12-0109-02

一、土地流转中存在的主要问题及其原因

从调查的情况看，目前我市农村土地经营权的流转基本处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营起了积极作用，但也存在一些应引起注意与防范的问题。

1.土地流转意识有待于进一步增强。一是农民自觉流转意识不强，一些农民对国家土地承包和流转政策理解不够，怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低保障，宁愿土地荒芜也不流转。二是有些业主担心政策不稳，怕投入无回报而不敢经营流转土地。三是乡镇政府没有把推进农村土地流转放到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识。对土地流转政策的宣传不够深入，工作不力，情况不清，工作缺乏积极性和主动性，造成土地流转行为不规范，矛盾纠纷隐患多。

2.土地流转市场机制、管理机制不健全。当前土地流转大都是群众的自发性行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。一些乡镇和村组没有认识到土地流转的重要性，在工作中还存在不作为的现象，从调查中了解到，如果租金适当，有相当一部分农户还是愿意把土地拿出来流转的，而且各地也有一些种植大户想扩大规模，但是到目前为止，县乡二级还没有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法，更没有一个土地流出、流入的信息平台和市场环境。主要原因是一些基层干部及有关部门对土地流转的意义认识不足，对流转的范围、程序、补偿标准、配套政策、管理措施研究不够，对流转中存在的苗头性问题没有引起重视，工作缺乏主动性和超前性。

3.土地流转的程序不很规范。主要表现：个别农户之间只有口头约定，未依据法定程序办理规范手续，订立必要的流转合同，以至于在流转过程中产生较多矛盾。一是交易自由化。目前农村土地流转，特别是农户之间的转包转让，多数情况是私下协商交易，一方将多余的或不愿种的土地让给另一方耕种，双方确定转包转让期限、应承担的义务或补偿标准，很少通过村组干部出面协调，也不签订转包或转让手续。农民之所以这样做，是认为这种做法灵活、方便、简捷，怕依法履行手续后不易更改，因而农户自发流转积极，依法流转被动。二是流向不合理。由于集体缺乏管理与规范，土地流转出现流向不合理的倾向，没有向规模化、效益化、产业化流转。三是流转权属与用途不清晰。土地经营权的每一次流转，都是对土地使用权的重新界定，这种界定必须以明确权属为前提，以法律为依据。但在调查中发现一些业主借土地流转改变了土地所有权的性质（借土地流转变为自己长期所有）和土地的农业用途（如租用农田改鱼塘、种果树等），致使合同不合法。从而形成农民与承包户间的矛盾，严重的甚至会造成新的社会矛盾，阻碍土地流转进程，影响农村稳定。四是不在期限内流转。一些承包者借农民不了解“土地管理法”和“农村土地承包法”，违法违规签订一些“官司”合同。

4.土地集中流转难成片。当年土地联产承包分地时，大部分地方都是把全村、组土地按好、中、差分等级后平分到各家各户的，导致每家每户的土地分散，单位面积内土地户头多。这种现状对土地的规模流转产生较大影响，有的连片租用10亩地就要跟十几户人打交道，一户、两户谈不好就影响整片土地的流转，这种土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间的矛盾制约了规模经济的发展。如新城镇想引进甜叶菊、黑玉米等几个农业项目都是因为租不下连片土地而放弃的。另外，地块分散也是制约农机推广的主要因素。

5.流转土地“非粮”比例日益加重。由于种粮经济效益低，因此土地流入方基于经济利益诱惑，驱使他们在流转到手的耕地上从事“非粮”活动，有的甚至改变耕地的用途，从事非农业生产活动，完全背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查结果看，由于各地监管的缺乏和引导不力以及对粮食生产的重视程度不够，农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有个别地方耕地流转给大户后几乎没有一个是用来种粮的，这种情况在一些地区都实实在在地存在着。如果以2013年河南省农村土地流转比例33%计算，那么目前全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。如果任由这种现象继续发展下去，那么未来河南粮食产量必将受到严重影响，甚至危及到国家粮食安全，所以必须引起高度重视并加以引导。

二、促进农村土地依法依规有序流转，保障农民土地权益的建议

1.完善土地流转的相关法律体系，切实保障农民权益。政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定相关法律，对农村土地流轉的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，切实保障农民利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途、保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行合法有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户、家庭农场、农民合作社。依据法律尽快规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法规范的合同样本，结合当地实际条件，政府引导鼓励农民互利互换，以解决承包地不集中、不易实行规模化经营的问题。同时要有效禁止土地流转过程中的强迫行为，以保护农民权益不受损，保证土地用途不变，确保农业的综合生产能力不断提高。

2.加强引导，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制问题。正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。为此，要进一步建立健全土地流转的管理机制、服务机制，促进土地流转的健康快速发展。先进地区的经验表明，组建土地流转服务中心，用市场化手段规范土地流转，是促进土地规模流转，提高土地经营效益的重要途径。鉴于目前土地流转尚处在起步阶段，市场发育还不成熟，建议土地流转服务中心暂定位为政府领办的非营利事业性中介机构，暂时与乡镇农服中心合署办公，免费为农民提供土地流转服务，待土地流转市场发育逐渐成熟，再逐步推向市场，与政府脱钩，成为纯社会性中介服务组织。

3.强化监督，严格规范土地流转的程序。各级人大要进一步加大监督力度，督促政府和行政主管部门依法规范农村土地流转的管理和服务工作，把土地流转和农民权益保护的各项规定和要求落到实处。各级土地流转服务组织，尤其是乡、村级服务组织，要充分发挥服务职能，规定无论是整村、整组或农户如果要将土地流转出去，应先在乡或村级流转部门登记备案，然后由流转部门根据耕地实际情况评估出大致的土地流转价格供流入和流出双方参考，在流转双方达成一致意见后，再组织双方签订规范的流转合同一式3份，除流转双方各执一份外，服务组织再存档一份。同时要对规模流转土地业主的资质、资信进行认真审查和风险评估，促其建立风险保障基金。

4.科学规划统筹安排，切实解决好土地流转的规模问题。现代经济越来越朝着规模经济的方向发展。没有规模，就没有效益，也就没有市场竞争力。加快土地流转速度，突出规模效益的关键是要解决好土地难以集中成片，不易形成规模的问题。解决土地流转规模问题，首先，乡村两级要按照本地农业结构调整的要求，围绕培育适宜本地的主导产业和优势项目，精心制定土地生产经营规模的规划。其次，要做好“四荒”土地的调查和统计，在此基础上超前规划，合理安排，要在耕地的深度开发、非耕地的广度开发上下功夫。

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（责任编辑 姜黎梅）