生态文明建设：国际比较与启示

2016-01-15张永亮张洁清夏应显

环境与可持续发展 2015年5期

关键词：国际比较生态文明建设启示

张永亮　俞　海　张洁清　夏应显　张　燕

(1.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京　100029；2.环境保护部国际合作司，100035)

生态文明建设：国际比较与启示

张永亮1俞海1张洁清2夏应显2张燕1

(1.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029；2.环境保护部国际合作司，100035)

[摘要]我国生态文明建设的探索已经取得初步成效，但仍然需要进一步总结和借鉴外部经验，加快推动生态文明建设。国际相关实践对我国生态文明建设的启示包括：一是研究制定生态文明建设中长期规划；二是建立生态文明建设的领导机构和咨询机构；三是将绿色经济或绿色增长明确为实现生态文明的重要工具和路径；四是完善生态文明建设的政策工具；五是建立企业、公众和媒体广泛参与、监督和宣传的长效机制。

[关键词]生态文明建设；国际比较；启示

中图分类号：X21

文献标识码：码：A

文章编号：号：1673-288X(2015)05-0015-05

Abstract：The exploration of ecological civilization construction in China has achieved initial success，but it still needs to sum up and draw lessons from external experience，and accelerate the construction process.The enlightenments of international practice on the ecological civilization include：the first is to formulate the long-term planning of the construction of ecological civilization；the second is to establish the leading and advisory bodies for ecological civilization；the third is to position green economy or green growth as the important tool for realizing ecological civilization；the fourth is to perfect the policy tools of ecological civilization；and the fifth is to establish a long-term mechanism for the participation of public，enterprises，and medias.

Keywords：Ecological Civilization Construction；International Comparison and Implication

作者简介：韦正峥，助理研究员，博士，主要研究方向为环境健康政策、环境健康风险评估等

通讯作者：王建生，研究员，博士，主要研究方向为环境健康政策、环境健康风险评估、环境流行病学等

2015年4月，党中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》[1]明确指出，要以全球视野加快推进生态文明建设，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。当前，世界许多国家和地区都在探索和寻求适合自身国情的可持续发展道路，如欧盟的可持续发展战略、韩国的绿色增长战略、蒙古国的绿色发展战略、玻利维亚的“地球母亲”战略等。比较国际社会与生态文明建设相类似的理念和战略，借鉴相关经验和实践，对于加快推进我国生态文明建设，推动生态文明建设顶层设计与地方实践具有重要意义。

1欧盟可持续发展战略

自1997年以来，可持续发展一直是《欧洲联盟条约》共同规定和欧盟政策目标的一部分(TEU3.3)。欧盟首个有关可持续发展的战略于2001年制定，并于2005年修订，2009年审查。目前其可持续发展战略的主要目标是环境保护、社会平等和团结、经济繁荣和履行国际责任。该战略包含侧重于下列主题的七大关键挑战和总体目标[2]：

1.1　气候变化和清洁能源

气候变化和清洁能源的挑战在于限制气候变化及其成本和对社会和环境的负面影响。具体目标为：相比于1990年的水平，将温室气体排放量减少8%；温度最高增加2℃；能源政策与供应安全、竞争力和环境可持续发展目标一致；整合欧盟所有政策中适用于和缓解气候变化的政策；在能源消耗中，可再生能源的比例达到12%，电力消耗中，可再生能源的比例达到21%；在运输燃料中，生物燃料的比例达到5.75%；最终能源消费节约9%。

1.2　可持续交通

可持续交通的挑战在于确保运输系统能够满足社会经济、社会和环境要求，同时尽可能减少其对经济、社会和环境的不良影响。具体目标为：分离经济增长和对运输的需求，以减少对环境的影响；实现可持续的运输能源利用并减少运输的温室气体排放量；减少运输的污染物排放，以最大限度地减少对人类健康和/或环境的影响；实现向环境友好运输方式的平衡转变，以便带来可持续的运输和移动系统；减少源头的运输噪音并通过缓解措施，确保最大限度地减少对健康的整体影响；建立现代欧盟公共客运服务的框架，以便到2010年实现更高的效率和性能；按照欧盟对轻型车辆CO2排放的战略，新车的平均CO2排放量应达到140g/km(2008/09年)和120g/km(2012年)；到2010年，道路运输死亡人数比2000年减少一半。

1.3　可持续消费和生产

可持续消费和生产的挑战在于促进可持续消费和生产模式。具体目标包括：通过在生态系统承载能力下解决社会和经济发展并分离经济增长与环境退化，促进可持续消费和生产；改善产品和工艺的环境和社会绩效并鼓励企业和消费者接纳它们；到2010年，实现欧盟的绿色政府采购(GPP)平均水平相当于目前成员国中的最佳水平；设法提高其在环境技术和生态创新领域的全球市场份额。

1.4　自然资源的保护和管理

自然资源保护管理的挑战在于避免过度开发自然资源，保持生态系统价值。具体目标包括：提高能源利用率，以减少不可再生自然资源的整体使用以及与原材料使用有关的环境影响，从而使可再生自然资源的使用速率不超过其再生能力；通过提高资源的效率，尤其是促进高效生态创新，获得并保持竞争优势；改善管理并避免过度开发可再生自然资源，如渔业、生物多样性、水、空气、土壤和大气，按照约翰内斯堡计划(2002年)，到2015年恢复退化的海洋生态系统，包括到2015年实现最高渔业产量；制止生物多样性的丧失，到2010年，显著降低全球生物多样性丧失的速度；有效促进到2015年实现联合国有关森林的四个全球目标；通过使用生命周期思考的概念并促进再利用和循环利用，避免废物的产生并提供自然资源使用的效率。

1.5　公共卫生

公共卫生的挑战在于在平等的条件下，促进良好的公共卫生并提高对健康威胁的防护。具体目标包括：进一步完善食品和饲料法规，包括食品标签的审查；继续推动欧盟和国际高水平的动物健康和福利标准：制止与生活方式有关慢性病的增加，尤其是社会经济地位处于弱势的群体和地区。通过解决更广泛的健康决定因素并采用适当的健康促进和疾病防护策略，减少成员国内和成员国之间的健康不平等。考虑在各种国际合作机制，如WHO、欧洲委员会、OECD和UNESCO上应采取的行动；确保到2020年，以不对人类健康和环境构成显著威胁的方式，生产、处理和使用化学品，包括杀虫剂。在这种情况下，快速采用化学品注册、评估、授权和限制法规(REACH)将成为里程碑，其旨在通过适合的替代物质或技术，最终取代受到高度关注的物质；完善有关环境污染和不利健康影响的信息；改善心理健康并应对自杀风险。

1.6　社会融合和人口迁移

社会融合和人口迁移的挑战在于创造具有包容性的社会，并以持久个人福祉为前提，确保和提高市民的生活质量。具体目标包括：追求欧盟目标，采取措施到2010年大幅减少处于贫困风险的人数并降低社会排斥，尤其关注减少儿童贫困的需要；在欧盟层面和各成员国中确保高度的社会和领土凝聚力；尊重文化多样性；根据人口变化，支持成员国实现社会保护的现代化；根据设定的目标，到2010年，显著增加妇女和老年工人的劳动力市场参与度，并增加移民的就业；持续制定欧盟移民政策，通过政策加强移民及其家庭的融合，同时考虑移民的经济状况；减少全球化对工人及其家庭的负面影响。

1.7　全球贫困和可持续发展

全球贫困和可持续发展的挑战在于确保欧盟内部和外部政策与全球可持续发展以及欧盟的国际承诺一致。具体目标包括：取得重大进展，以满足欧盟有关国际商定目标和具体目标的承诺，尤其是在2002年约翰内斯堡持续发展世界高峰会上提出的千年宣言和承诺，以及相关的流程，如发展筹资蒙特雷共识、多哈发展议程和巴黎援助协调宣言；帮助完善国际环境治理(IEG)，尤其是2005年世界峰会成果的背景下，加强多边环境的协商(MEAs)；到2015年，将援助占国民总收入的比例提高到0.7%，2010年这一比例为0.56%；在WTO谈判背景下，根据马拉喀什协定的序言促进可持续发展，在该序言中，WTO将可持续发展作为其主要目标之一；在2005年到2010年期间，提高欧盟及其成员国援助政策的有效性、一致性和质量；在所有欧盟外部政策中考虑可持续发展的问题，包括共同外交和安全政策，尤其是多边和双边发展合作目标。

为了实现上述目标，欧盟可持续发展战略制定了一系列的跨部门措施[2]：一是加强知识能力建设。主要包括开展相关能力的教育培训如能源效率提升、可持续消费和生产等，以及促进可持续发展关键技术的研发等。二是加强金融和经济手段的实施。促进市场价格充分反映产品和服务的经济社会成本，欧盟各成员国需要向资源和能源消费征税，并减少或取消不良补贴。三是加强相关者的沟通。欧盟要求各成员国加强沟通，促进商界领袖和其他利益相关者参加决策，并引导企业履行社会责任。

欧盟可持续发展战略还列出了一些措施加强战略实施的监督和监测。欧盟委员会发布了双年度进展报告，包括成员国实施的分析以及未来的重点、准则和活动。委员会使用一套全面的可持续发展指标，双年度监督报告将以欧盟统计局制定的这些指标以及最新的研究成果为基础。这些措施还具体包括：①可持续发展指标将由委员会联合成员国一起定期评估和审查；②所有成员国都需要制定有关可持续发展的国家战略。这些战略还将进行同行审查。同行审查包括其他成员国以及国家议会的官员和利益相关者，如有必要，还要包括国际观察员；③欧洲理事会(由各国政府首脑组成)将每年两次评估可持续发展进展并制定可持续开发的指导方针、战略和工具；④邀请欧洲议会参与对话，以便与各国议会联络并促进可持续发展。同样，欧洲经济和社会委员会将提供有关进展报告的意见。欧盟机构负责改善相关部门之间的政策协调；⑤成员国将使用欧洲可持续发展网络交流经验和想法；⑥成员国将成立有关可持续发展的国家级多方利益相关者咨询委员会，以协助国家战略和欧盟进展审查。

2韩国绿色增长战略

2008年爆发的金融危机对韩国也造成了巨大的影响。为应对危机，一向重视科技战略的韩国仍一如既往地将科技战略作为振兴国家经济的重要手段，提出了“绿色增长战略”。2008年8月15日，韩国总统李明博在纪念韩国光复63周年和韩国建国60周年的大会讲演中提出了“低碳绿色增长”的经济振兴战略，提出要依靠发展绿色环保技术和新再生能源，以实现节能减排、增加就业、创造经济发展新动力三大目标。

2009年7月，韩国政府公布了《绿色增长国家战略及五年计划》[3]，明确指出要通过发展绿色产业、应对气候变化和能源自立等战略，使韩国在2020年底跻身全球七大“绿色大国”，并在2050年成为全球五大“绿色强国”之一。此外，韩国还公布了《新增长动力规划及发展战略》和《绿色能源技术开发战略路线图》。

根据绿色增长战略，韩国在发展绿色经济方面的累积投资额在5年内将达到107万亿韩元，目标是到2013年，创造156—181万就业岗位。此外，韩国政府还计划到2030年，将新再生能源普及率由2007年的2.1%提高到11%；将新再生能源在世界市场的占有率由2007年的0.7%提高到15%；新再生能源产值由2007年的5亿美元提高到1300亿美元，使韩国跻身世界能源强国之列。

为了进一步推动与落实绿色增长战略，韩国推出了诸多具体举措，包括制定绿色战略规划与路线图，确定战略的发展路径与推进的重点领域；鼓励和吸引民间资本参与，推动产业结构调整与企业转型；促进财税、金融等领域的支持与创新，加大对绿色产业的投入；实施标识警告制度，规制能耗产品的使用与排放；聚焦重点领域和产品，推动绿色战略的落地与实施；出台国家温室气体减排规划，明确绿色战略的目标与抓手等。

韩国的绿色增长战略有一些经验值得借鉴，例如，规划具有系统性，有利于技术水平的全面提升；注重长、短期结合，使技术推进更具可操作性；采用民间主导方式选定方向，有助于优化战略；注重联合中小企业等民营企业，可开拓市场和提高就业率等[4]。

此外，韩国政府还设立了相关机构推动绿色增长，例如，专门成立了推进和落实绿色增长战略的组织机构，即直属于总统的绿色增长委员会，由其统率相关事项。该委员会由总理和一位杰出专家共同领导，现由14位部长和36位来自私营部门的利益相关者组成。绿色增长委员会牵头制订了《绿色增长国家战略及5年计划》，并不定期召开“绿色增长委员会会议”，在会上发布相关报告；2010年4月《低碳绿色增长基本法》生效后，韩国环境部新设了“温室气体综合信息中心”，由其负责推行在2012年前将能源消耗量平均每年减少1%—6%的有关计划；绿色增长委员会还组建了科学家、IT企业、金融机构和消费者等专门的咨询团体和地方绿色增长理事会；所有公共机构都将设立“绿色增长首席执行官”，负责促进公共政策的绿色进程[5]。

3蒙古国的绿色发展战略

在2013年举行的世界环境日大会上，蒙古国正式成为联合国环境规划署7个“绿色经济行动伙伴”之一，在之后七年，蒙古国将在发展绿色经济方面得到联合国环境规划署的帮助。2014年6月，蒙古国出台了《2014-2030年绿色发展战略》(Green Development Strategy，以下简称“战略”)[6]，该战略首先对绿色发展的相关概念进行了定义，其中，将“绿色发展”定义为能源利用有效、低污染物和碳排放、具有社会包容性、能够增加生态系统服务并减少贫困的发展模式；将“绿色经济”定义为环境友好与社会包容的经济；将“绿色增长”定义为能够保证环境可持续、促进社会包容性并减少温室气体排放的增长模式。

在明确定义的基础上，战略识别了蒙古面临的高贫困率、收入不均、经济结构失衡、资源利用效率低下、气候变化问题加剧等风险和挑战，提出了绿色发展的目标，即通过基于绿色发展理念的经济增长和公民的积极参与，保持环境可持续性，逐步成为一个能够为下一代可持续发展创造充分条件的先进国家。同时，制定了具体的六项战略目标：一是促进资源集约利用，降低碳排放，减少生产与消费的污染物排放；二是通过环境保护保持生态平衡并减少环境退化；三是促进环境保护投资、人类发展和清洁技术，充分利用税收，信贷和其他激励机制发展绿色经济；四是促进绿色就业，减少贫困，推行绿色生活方式；五是促进环境理念融入绿色发展的教育、科学、技术和创新领域(这一目标与生态文明建设融入其他建设领域的“五位一体”表述类似)；六是进一步规划和改善人居环境以适应气候变化和自然资源承载能力。针对每一项目标，战略均提出了具体措施，共49项。

战略将分两个阶段实施。第一阶段(2014-2020年)是绿色发展的基础阶段，根据不同地区的具体情况，在所有经济社会部门建立绿色发展的模式与标准；形成绿色发展的制度环境；基础设施建设和开发活动将转向可持续的长期目标；蒙古国将达到千年发展目标；具备区域竞争力的生产与服务部门和知识经济将具雏形；单位GDP的温室气体排放不断降低；环境友好、高效的绿色基础设施，可再生能源生产和绿色生产技术将通过绿色投资和财政机制得到普及。第二阶段(2020-2030年)是绿色发展的转型阶段，环境可持续性将得到保证；公众将享受到良好的生态系统服务；气候变化适应、高效的绿色经济和社会包容性的框架将被建立；基于高科技和创新科技的生产将主导经济结构，实现向绿色经济的彻底转变。

为了推动上述两个阶段的实施计划，战略还提出了到2020和2030年的中远期指标和目标，例如，到2030年，通过提高能源效率降低20%的碳排放，到2020和2030年可再生能源占能源消费比重分别达到20%和30%；对60%的水域进行保护和修复，到2020和2030年特殊保护区域分别达到25%和30%等。具体目标指标见表1。

表1　蒙古国绿色发展战略的中长期目标指标(以2013年为基准)

4玻利维亚的“地球母亲”

多年来，玻利维亚承受了源自开采锡、银、金矿等资源对环境造成的破坏。这些自然资源为国家带来了数亿元的收入，但即便如此，他们仍希望做出改变。土生土长的玻利维亚居民相信，正是凭借良好的价值观，他们才能有效地解决当前的能源、气候、食物和金融危机。近年来，玻利维亚主张“将大自然作为一个鲜活的人来对待”，保护自然资源，避免破坏生态系统，与地球母亲和谐、平衡地相处。并且提出了土著社区的“Living Well”发展模式。该模式可以从三个维度理解：一是道德价值观念，每个个体应当追求集体的、人性化的、团结的、以社区为基础的的生活和思维方式，并致力于根除物质、社会和精神等任何形式的贫困；二是人类与地球母亲之间的平衡。无论是每个个体，还是任何一个社区都需要与地球母亲和谐共处；三是政治，Living Well是资本主义和现代化的替代模式[7]。

玻利维亚认为，Living Well不应仅仅适用于土著居民，也具备成为世界普遍发展模式的潜力。实际上，Living Well 所提出的与地球母亲平衡和谐相处期望建立一个基于现代社会的整体的、多中心的、非商业化的地球。在大多数发展中社会，人类与地球目前之间的平衡和共存从未被打破。根据玻利维亚的做法，不仅需要对自然进行负责任的管理，还要通过Living Well减少资本投入和市场对自然界的影响。在这种背景下，财富的创造应当考虑地球母亲的承载能力并且不应成为社会发展的中心目标，而应成为人类和地球母亲的一种补充。

因此，Living Well意味着创造一个新的人与自然的全球关系，主要包括以下行动：一是扩大地球母亲的权利。地球母亲的环境功能必须要收到保护；二是扩大人民的权利。土著居民和其他居民的基本权利如公民、政治、社会、经济和文化权利等需要被尊重和实现；三是设定国家、社会和个人对于保护地球母亲的责任；四是认可人民对于Living Well的知识和实践。

上述方面构成了Living Well的基础和原则，并且成为玻利维亚制定具体政策行动的准则。为此，玻利维亚将其国名由“玻利维亚共和国”修改为“多民族国家玻利维亚”，表征其36个土著民族为该国社会政治结构的组成部分，并将相关的经济、法律、文化和政治愿景写入了2009年的新宪法。同时，玻利维亚通过制定两部法律明确了Living Well 和地球母亲的法律地位。一部是“地球母亲权利法”(2010年12月)，另一部是“为了Living Well的地球母亲和整体发展法”(2012年10月)。

在“地球母亲权利法”中，玻利维亚为大自然确立 11 项新的权利，其中包括：维持生命的完整和自然过程的权利；不改变细胞结构或转基因的权利；延续生命和进程自由的权利；清洁水的权利；清洁空气的权利；在均衡状态下平衡的权利；不受毒品和放射性污染的权利；生态环境平衡和当地区民社区生活不受大型基础设施和发展项目的影响的权利。

在“为了Living Well的地球母亲和整体发展法”中，玻利维亚明确必须保障四个群体的权利。一是地球母亲作为公共利益的权利；二是根据国际劳工组织第169号公约和联合国土著人民权利宣言，土著居民和其他居民的权利；三是人民的基本权利，包括公民、政治、社会、经济和文化权利；四是人民生活在一个公正、公平和包容的社会的权利，以及根除物质、社会和精神等一切形式的贫困的权利。

5对推动生态文明建设的启示和建议

我国生态文明建设的探索已经取得初步成效，但仍然需要进一步总结和借鉴外部经验，推动生态文明建设战略的深入实施，不仅为解决我国生态资源环境约束问题、实现全面小康社会作出贡献，还要为推动全球可持续发展作出更大贡献。国际相关实践对我国生态文明建设的启示包括以下几点：

一是研究制定生态文明建设中长期规划。推动研究制定生态文明建设的中长期规划，整合生态文明涉及的不同领域和内容，建立充分考虑2015后可持续发展目标指标以及中国国情的生态文明建设指标体系，指标的选取既要考虑本土化，又要考虑可进行国际比较，易于被国际理解和接受。规划的议题选取不仅要考虑国内突出的资源环境问题，还要充分考虑生态多样性、气候变化、跨界污染物传输、减少贫困等国际可持续发展问题和挑战。

二是建立生态文明建设的领导机构和咨询机构。建立生态文明建设的领导机构，负责制定生态文明建设的重大方针、政策和措施，统筹协调经济、政治、文化、社会各领域的生态文明建设制度，协调解决生态文明建设重大问题，指导、推动和督促各地区、各部门开展生态文明建设，形成生态文明国际宣传的统一口径。借鉴德国等国家成立可持续发展委员会的经验，成立国家生态文明建设高级咨询委员会，统筹生态文明的理论和科学研究，以及生态文明建设中的战略性、全局性及重大问题调查研究，对生态文明建设的中长期规划进行评估，对相关重大方针、政策和措施等提出咨询意见和建议，在此基础上推动国际沟通和交流。

三是将绿色经济或绿色增长明确为实现生态文明的重要工具和路径。里约+20峰会明确将绿色经济作为实现可持续发展的重要工具。国际社会目前正在积极探索绿色经济在不同国家和地区的实施模式。中国政府应明确发出发展绿色经济、推动绿色增长的政策信号，将绿色经济明确为实现生态文明的重要工具和路径，与可持续发展保持一致。这不仅有利于中国加快推动经济的绿色转型，还有利于获得国际社会的认可和在政治立场、人力资源、技术能力等方面的支持。一方面，制定未来10-20年的绿色转型路线图，包括大气、水、土壤等环境质量改善的路线图和时间表，确保2030年左右或更早实现二氧化碳排放达到峰值，尽早迎来环境质量全面改善的转折点。另一方面，借鉴欧盟制定可持续发展战略和绿色增长战略的经验，制定超越五年计划的绿色经济或绿色增长中长期发展规划。将分散在各个领域的规划内容统一到一项规划之中，明确经济发展、资源节约、能源效率、生态环境质量等各个领域的长期目标，明确保障规划实施的各项举措，促进不同领域政策的融合。引导不同地区根据自身特点制定区域性规划与目标。

四是完善生态文明建设的政策工具。完善生态文明建设的政策工具，尤其要减少传统行政手段的运用，重视新兴市场化手段的应用。由此寻求与其他国家相关工具的共通性，便于以国际化的语言进行宣传。例如，改革资源环境产品价格政策，对于资源性产品定价要反映资源稀缺性和环境成本，在重污染高耗能行业实施阶梯电价和惩罚性电价；建立促进生态文明建设的财税政策，运用财政补助、奖励、贴息等政策，支持更多的民间资本进入生态文明建设领域，鼓励绿色投资。根据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立环境税税目，逐步推进环境税的实施。建立以环境容量为基础的区域、企业消耗和排放指标核定体系，以及相应的节能量、排污权、水权等交易市场等。

五是建立企业、公众和媒体广泛参与、监督和宣传的长效机制。在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证、公益诉讼度等。明确政府、企业和公众等在生态文明建设中的主体责任，界定其行动范围，规范其合理行为，建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决的机制。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体，加强舆论监督，巩固生态文明舆论宣传阵地，激发社会正能量。发挥民间组织在环境社会管理中的积极作用，鼓励和引导环保公益组织参与生态文明建设。通过引导不同利益相关方的积极参与，形成自下而上推动和宣传生态文明的社会氛围和舆论环境。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/8198/371536/index.html.

[2]欧盟委员会.欧盟可持续发展战略[R].2006.

[3]韩国政府.绿色增长国家战略及五年计划[R].2009.

[4]汪逸风，党倩娜.韩国绿色增长战略的解读与启示 [EB/OL].http：//www.istis.sh.cn/list/list.aspx id=6928.

[5]庄贵阳，朱守先.韩国的低碳绿色增长战略[J].中国党政干部论坛，2013(2)：92-93.

[6]蒙古国政府.2014-2030年绿色发展战略[R].2014.

[7]UNEP.South-South cooperation：Sharing national pathways towards inclusive green economies[R].2014.

Ecological Civilization Construction：An International

Comparison and Implication

ZHANG Yongliang1YU Hai1ZHANG Jieqing2XIA Yingxian2ZHANG Yan1

(1.Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，100029；