完善领导干部选拔任用制度的若干思考*

程 波 辉　　　彭 向 刚



【党建热点】

完善领导干部选拔任用制度的若干思考*

程 波 辉彭 向 刚

摘要：完善领导干部选拔任用制度，不仅是抵御党的执政风险、完成改革发展使命的迫切需要，而且是实现公平正义的社会价值目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要。针对当前我国领导干部选拔任用制度存在的权威性不足、干部选任考察制度滞后、干部选拔竞争机制不完善、干部选任责任追究制度缺失等问题，需要进一步提升干部选任制度的权威性，进一步改进干部选任考察方式，进一步完善干部选拔竞争机制，进一步健全干部选任责任追究制度。

关键词：领导干部；选拔任用；用人腐败；制度改革

领导干部选拔任用制度，是关于领导干部的选拔、选举、任职和使用等方面的制度安排，是如何公正、公平、公开、科学地选拔任用干部的体制、机制、程序等的总称。①近些年来，学界在关于干部选拔任用制度研究方面虽然取得了比较丰富的研究成果，但主要聚焦于干部选拔任用的民主化、党管干部、干部选任机制、干部选任制度模式、干部选拔标准、干部选任方式等方面，如何进一步完善我国领导干部选拔任用制度方面的研究还相对比较薄弱。②本文试图就当前我国领导干部选拔任用制度中存在的问题作些归纳梳理，并提出相应的对策，以期深化领导干部选拔任用制度的研究。

一、完善领导干部选拔任用制度的紧迫性

1.抵御执政风险的迫切需要

“正确的选才标准、科学的选才原则和合理的选才制度，是有效选拔人才的重要保证。”③当前，无论从中国面临的国际国内形势来看，还是从中国共产党自身建设面临的问题来看，用人风险越来越成为中国共产党执政面临的最大风险。为规避执政风险，就要有效理顺社会关系，化解社会矛盾，控制社会冲突，凝聚社会力量，保持社会稳定。所有这些都涉及选人用人问题。“干部的作风，关系到党风政风，干部的思想意识和道德品质，影响着民众的行为准则和社会风尚的变化。用好一个人就能带动一方面，用失一个人就会影响一大片。”④因此，要巩固党的执政地位，必须着力推进干部选拔任用的规范化、程序化、制度化，严格把好干部选任关口。

2.完成改革发展使命的迫切需要

全面深化改革既面临难得的机遇又面临严峻的挑战。“现在改革进入攻坚期和深水区，需要改的多是重大问题和敏感问题，不少触及深层次社会矛盾，涉及利益关系调整。”⑤这就需要一大批敢于攻坚克难的担当者，需要一支强有力的、高水平的干部队伍。也就是说，全面深化改革目标的实现，急需强有力的组织保证和人才支撑，急需改革和创新干部人事制度，急需构建科学合理、有效管用、简便易行的领导干部选拔任用体制和机制。

彭向刚，男，对外经济贸易大学公共管理学院教授，博士生导师(北京100029)。

3.实现公平正义的社会价值目标的迫切需要

为了更好地实现社会公平正义的价值目标，迫切需要改革和完善领导干部选拔任用制度，确保将那些政治信仰坚定、领导作风正派、有能力实现和维护社会公平正义的领导干部配备到重要岗位。换言之，作为公共利益平衡机制和公共权力产生机制，领导干部选拔任用制度的改革取向，关系到社会公平正义价值目标的实现。

4.实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要

实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须推动科学发展，实现经济和社会发展的新常态。因此，必须把干部人事制度的改革聚焦到谋求和实现科学发展、和谐发展、持续发展上来。要根据全面深化改革的战略部署，按照提高国家治理能力和完善国家治理体系的新要求，把选人和用人工作落到实处。

二、我国领导干部选拔任用制度存在的问题

1.干部选任制度的权威性不足

在我国领导干部选拔任用工作中，还存在有的环节制度缺失、有的环节有制度却还不健全、有的制度虽然健全但操作性不强、有的制度虽然可行但不成体系、有的制度权威性还不足等问题。这不仅给选人用人带来隐患，而且是产生“用人腐败”行为的深层次原因。委任制中存在的“任人唯亲”“脱离群众”等现象，选任制中存在的“陪选”现象，考任制中的干部“高分低能”现象，表明当前我国领导干部选任制度的公信力和权威性还存在不足。当然，造成干部选任制度权威性不足的原因是多方面的，既有传统官本位文化的深刻影响，也有干部自身基于“经济理性”“个人理性”等方面的行为选择。此外，还有一个原因就是领导干部选任制度本身存在缺陷，不能更好地适应和满足领导干部选拔任用工作的现实诉求。

2.干部选任考察制度滞后

“买官卖官”“拉票贿选”“当官不作为”等现象之所以屡禁不止，根源之一就在于对干部的考察失真现象严重存在，致使一些素质低下、品德恶劣的官员混进“官场”。在查处“买官卖官”问题上，还存在“首恶查究，从者不问”的现象，干部选任考察的彻底性和精准度较低。大多情况下，对“买官卖官”案件的查处往往是在其劣迹败露后才提上议事日程，错失了查处的最佳时机。有时，这种查处还存在“无法可依”问题。如《中华人民共和国刑法》对“受贿卖官”者有明确的处罚规定，但对“行贿买官”者则无专门条款惩办，尤其是对靠精神贿赂“买官卖官”的还没有专门性的法律条款。⑥

3.干部选拔竞争机制不完善

“拉票贿选”现象久治不愈，或者愈后复发，俨然成为一颗“民主的毒瘤”⑦，这不单是查处力度不够的问题，更主要的原因恐怕还同干部选拔竞争机制存在问题有关。大多数人将“拉票贿选”理解为：在领导干部选拔任用过程中，通过非组织的拉票活动，请求他人给予自己关照的行为，以及贿赂代表和参与或者帮助他人拉票贿选的行为。⑧很显然，这是将“拉票”和“贿选”等同于一回事，没有将“拉票”与“贿选”这两个不同的概念区分开来。纯粹的“拉票”，是指在投票推荐、表决或选举候选人的活动中，通过各种途径对拥有投票权和表决权的选举人施加影响，以谋求选票数量达到支持当选的行为。而“贿选”则是指候选人使用金钱、财物或其他利益收买选民(代表)、选举人和其他候选人等违法违纪手段，以谋求当选的行为。不难看出，“拉票”与“贿选”之间存在着明显区别。演讲、答辩等公开竞争方式，不仅可以让选民了解参选者的基本情况和工作实绩，而且可以通过这种方式展现其工作能力和工作思路，所以应该积极鼓励，而不应一概否定。在民主选举中之所以会出现“拉票贿选”现象，除个别干部自身难以抵制权力诱惑等个人因素外，还与干部选拔竞争机制本身存在的不科学、不健全等问题有关。

4.干部选任责任追究制度缺失

干部选任责任追究缺失，主要是指干部选拔任用中提名、推荐、考察、任用等责任，同推荐者、任用者等责任主体缺乏连带关系，权责脱节。“用权必有责，失责必追究。”在一定期限内，从事选拔任用的人要对被任用者的从政行为负责。凡是被推荐提拔任用对象，一经考察之后被任用，其选拔任用者的责任风险并没有立即消失。改革开放以来，党和国家对干部的选拔、任用和管理虽然制定了一系列法规，但仍不够完善。面对个别干部的“带病提拔”，如何追究有关推荐人和考察者的责任，在制度层面还没有做出明确的处罚规定。2010年3月中共中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》，对于抑制“带病提拔”“用其所庸”“用非所长”“违章选人”等用人腐败现象虽然提出了一些处置办法，但在实施过程中仍存在以下问题：一是责任主体缺乏责任意识。主要表现为不必追究、不易追究、不能追究、不敢追究等四种认知倾向。二是责任追究难寻切入点。主要包括责任主体的相关责任划分不明确、程序性选人的过程掩盖个人责任、集体决策充当个人决定的“保护伞”。三是责任追究制缺乏权威性，主要包括责任认定和责任追究等方面的制度缺乏权威性。四是责任追究机构缺乏职能界定。领导干部选拔任用工作责任追究缺乏具体职能的要求，特别是缺少怎样实施责任追究以及责任追究不力时如何追究相关部门和人员责任的规定。⑨五是责任追究工作缺少保障，如在干部选任工作责任追究中，有时会面对如何避免责任追究工作存在的“逆行运作”⑩等突出问题。

三、完善领导干部选拔任用制度的对策思考

1.进一步提升干部选任制度的权威性

一要增强制度的科学性。制度设计与安排要经过反复论证，使出台的制度符合客观规律，反映客观事实。二要注重制度的规范性。即制度要严谨，不易产生歧义，自由裁量权不能太大。三要提高制度的合理性。制度要合乎情理和事理，不能违反常识和人性的普遍性。制度不合理，必然带来诸如制度成本剧增、制度风险放大、制度遵从受阻等问题。四要保证制度的稳定性。即所创设的领导干部选拔任用制度不能频繁地变化。五要注重制度的统一性。领导干部选拔任用制度内部以及各项制度之间，要相互协调、相互匹配，不产生矛盾和冲突。六要增强制度的透明性。领导干部选拔任用的过程和结果要及时公开。或者说，各领域、各部门所创设的领导干部选拔任用方面的规章制度不经过发布，不能够作为实施的依据。七要坚持制度的公正性。领导干部选拔任用制度所涉及的权利和义务要对等，不能存在权责脱节或明显歧视；制度要适应环境的变化作相应的调整而不能僵化。由部门制定或规定的有关领导干部选拔任用制度一定要有可行性，不能与宪法、法律相冲突，不能脱离实际，要便于实施和操作。九要增强制度的权威性。制定出的领导干部选拔任用制度一定要得到有效执行，对违反制度或不按制度执行的人要加大惩处的力度，着力体现制度应有的权威。

2.进一步改进干部选任考察方式

3.进一步完善干部选拔竞争机制

4.进一步健全干部选任责任追究制度

一要坚持责任认定的科学性和公平性。按照权责一致的原则，对集体责任和个人责任、主要责任和次要责任给予科学界定和严格区分，切实体现干部选任责任追究的基本要求。二要实行选任全程纪实。责任追究必须有真凭实据。实行干部选任全程纪实，可以为准确界定干部选任工作中的责任和实施责任追究及时提供事实依据。三要着力提高“追责”效果。凡是参与了干部选拔任用工作的人，都应当承担相应的选任责任，并成为潜在的“追责”对象。唯有如此，干部选任责任追究工作才能落实，追责制度才能落地，责任追究、问责才能产生应有的威慑力量。四要增强“追责”部门间的协作。多个问责主体存在的情况下，有必要建立既明确分工又协调配合的工作机制，从而提高干部选任责任追究工作的整体水平和效果。五要建立健全“追责”监督体系。在党内监督层面，要完善干部选任工作年度报告评议制度，推动形成党委(党组)选人用人向全体委员扩大会议报告并接受其评议的工作机制。在上级部门监督层面，要完善干部选任工作检查评议制度，坚持定期检查与不定期抽查相结合的方式；上级党组织要派人列席下级党委(党组)研究干部会议。总之，要加强对干部选任工作的全程监督。在群众监督层面，要落实群众在干部工作中的“四权”(知情权、参与权、表达权和监督权)，尤其是要真正落实好知情权，让群众及时知情、全面知情，掌握选任工作的实情。六要加强“追责”文化建设。具体要求为：强化教育培训，把《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等法规纳入组织培训中，促使各级领导干部知条规、明责任、严遵守；加大追责典型宣传，提高责任追究的公信力；夯实基础，提高全民的责任意识，进而增强干部选任追责的文化氛围。

注释

责任编辑：浩淼南武

新常态下农村改革与现代农业发展研讨会在宿州召开

2015年11月28—29日，由安徽大学农村改革与经济社会发展研究院、浙江大学中国农村发展研究院和宿州市三农研究会举办的新常态下农村改革与现代农业发展研讨会在安徽省苏州市召开。来自安徽大学、浙江大学、南京农业大学、安徽农业大学、西北农林科技大学、华中科技大学、农业部、国务院发展研究中心、河南省社会科学院等诸多高校和研究机构的专家学者60余人参加了会议。

宿州市委副书记张孝成、浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉、安徽大学党委书记李仁群分别致辞。宿州市李朝辉副市长、浙江大学黄祖辉教授、浙江大学钱文荣教授、西农经管学院李录堂教授分别作了主题报告。其他专家学者以“加大改革创新力度加快农业现代化建设”为主题，主要围绕“农村土地产权制度改革”“农村金融制度建设”“现代农业经营体系完善”“新型农业经营主体培育”“粮食安全区域补偿机制”等农村改革和现代农业发展议题作了专题发言。此次会议对推动我国农村改革，促进现代农业发展具有重要意义。

中州学刊杂志社郭小燕副研究员应邀参加了会议。

(澍文)

作者简介：程波辉，男，对外经济贸易大学公共管理学院讲师，管理学博士(北京100029)。

*基金项目：教育部人文社会科学规划项目“公共领导力与执行力建设研究”(13YJA630067)；对外经济贸易大学第三批重点培育学科建设项目。

收稿日期：2015-09-28

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)12-0020-04