城镇化进程中城市区域板块协调发展战略研究*——以郑州市为例

河南省社会科学院课题组

一、城市区域板块协调发展是新型城镇化的题中应有之义

城镇化是伴随着工业化发展而呈现的一种自然历史过程，其突出标志是非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中，因而体现的是经济社会分工演进的长期过程。具体到特定区域或城市而言，由于地理区位、资源禀赋、历史文化、发展阶段等方面的诸多不同，各区域板块间在发展功能上往往存在相当大的差异。因此，作为以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化，内在地要求各区域板块的功能优化和完善，进而实现协调发展。

第一，坚持以人为本的必然要求。当前，随着人们收入和生活水平的提高，对生活质量的要求也随之提高，尤其是对空气、环境、健康、养生等愈加重视。在雾霾等恶劣天气及“城市病”日益引起广泛关注的背景下，能否适应这一趋势，是对新型城镇化质量尤其是城市发展质量和水平的重大考验。

第二，坚持绿色发展的必然要求。党的十八届五中全会指出，要加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，并强调要坚持绿色发展，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设。推进新型城镇化，必须把生态文明理念全面融入城镇化进程，规划和保护好城市的“绿肺”，尤其是在城市规模不断扩张的背景下，必须坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，最大化减少对自然的干扰和损害。

第三，坚持文化传承的必然要求。历史文化是城市的灵魂，新型城镇化要保持形态多样性、防止千城一面，城市建设要有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点等，必须根据不同区域板块的自然历史文化禀赋，体现出区域差异，保护好文化遗产和传统风貌，增强历史文化魅力，全面提升城市内在品质。

总之，新型城镇化要求城市发展的各区域板块在整体上功能完善，而不能出现功能缺失尤其是对资源环境、文化传承功能上的漠视乃至无视。

二、郑州市区域板块协调发展的现状及思路

作为河南省和中原经济区的核心城市，郑州市近年来着力强化多点支撑，注重均衡发展，打好各区域板块的群体战，但随着郑东新区、航空港经济综合实验区、郑上新区的规划和建设，从目前郑州全域发展的各区域板块看，郑州市东、南、西三个板块定位清晰、优势凸显，以中心城区为核心，郑东新区已具规模、南部航空港快速崛起、西部郑上新区已经启动。比较而言，郑北板块发展思路还不甚明晰，独特优势尚未充分彰显，郑州市在区域空间布局上存在“北部缺失”问题。

1.郑北板块的发展基础

郑北板块东起中牟县雁鸣湖景区，西至巩义市河洛景区，南达连霍高速，北抵黄河中心行政区界，总面积1164.16平方公里，占全市总面积的15.6％。该板块生态文化旅游资源丰富，境内有国家级风景名胜区、国家4A级旅游区——郑州黄河风景名胜区（郑州黄河生态旅游风景区），面积108平方公里，其中核心区41.81平方公里。经过多年来的开发建设，郑北板块获得了快速发展，取得了显著成效，生态优势不断彰显，文化积淀逐步挖掘，景区开发加速推进，社会影响显著提升，呈现出持续快速发展的新局面。

第一，生态优势进一步彰显。近年来，为改善郑北板块的生态环境质量，增强生态涵养功能和生态屏障作用，在河南省委省政府和郑州市委市政府的大力推动下，巩义市、荥阳市、惠济区、金水区、中牟县以及黄河生态旅游风景区管委会等沿线县（市、区）和部门不断加大生态环境建设力度，积极实施了一批生态环境建设重大工程和重点项目，郑北板块生态环境质量显著改善，生态涵养功能不断增强，生态优势进一步彰显。特别是核心景区——黄河生态旅游风景区，基本实现了从单一的绿化栽植向综合的园林工程转变，初步形成了绿树成荫、花团锦簇的生态环境建设新局面，环境质量大幅提升，生态优势日益凸显。据统计，仅黄河生态旅游风景区自1970年建设至今，已完成景区荒山绿化近3万余亩，森林覆盖率达到85％以上。

第二，文化积淀进一步挖掘。郑北板块文化资源丰富，遗址遗迹众多，文化积淀厚重，黄河文化、河图洛书、炎黄结盟、北宋皇陵、黄河中下游分界碑等文化资源，是中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识。近年来，沿线各县（市、区）积极实施历史文化资源开发保护工程，文化积淀进一步挖掘，文化品位进一步提升。郑州黄河生态旅游风景区近年来围绕黄河文化、文化名人、历史典籍等资源，开发建设了炎黄二帝巨塑、黄河母亲哺育像等一批重点项目和工程，景区文化内涵和文化品位大幅提升。巩义市、荥阳市、惠济区、金水区和中牟县等县（市、区），也依托厚重的历史文化资源，积极谋划实施了一批重大工程和项目，建成了虎牢关旅游区、官渡古战场风景区、飞龙顶旅游区、汉霸二王城风景区等旅游区，谋划实施了西山遗址、荥阳古城、寿圣寺双塔、杜甫故里、潘安故里等遗址遗迹的开发保护工程，积极推进了巩义庙会、荥阳象棋等非物质文化遗产传承与创新工作，取得了显著成效。

第三，景区开发进一步加速。近年来，郑北板块旅游资源开发加快推进，景点景区加速建设，旅游配套设施不断完善，生态文化旅游品牌的影响力、辐射力不断增强，沿线景点景区的美誉度大幅提升。尤其是黄河生态旅游风景区近年来积极推进硬件提升、园林绿化提升、喷雾造景和灯光造景等重点工程，切实加快了景区道路、电信、餐饮、住宿等旅游配套设施建设，景区形象和品质得到较大提升，呈现出全新的发展面貌。巩义市、荥阳市、惠济区、金水区、中牟县等县（市、区）景点景区建设加速推进，康百万庄园、北宋皇陵、纪信庙等景区功能不断完善，杜甫故里、孤柏渡风景区、中牟国家农业公园等旅游区正式投产运营，河洛汇流文化旅游区、飞龙顶旅游区、虎牢关旅游区、雁鸣湖风景区等加速建设。

第四，社会影响进一步提升。经过多年来的开发和建设，郑北板块生态文化旅游业快速发展，生态文化旅游品牌影响力大幅提升，社会影响进一步提高，已成为郑州乃至全省旅游业发展的名片和王牌。郑州黄河生态旅游风景区历经45年的开发建设，景区配套设施不断完善，区域影响力和辐射力大幅提升，已成为河南旅游业发展的精品景区和国内外知名的旅游景区，2002年被国家旅游局评为国家4A级旅游区，2005年被国土资源部批准成为国家地质公园，2009年被国务院批准晋升为国家级风景名胜区，2010年被国家水利部批准为国家水利风景区，2014年入选“影响世界的中国文化旅游名景”和中国旅游总评榜“年度最具品牌力旅游目的地”。据统计，45年来，景区累计接待参观游览人数2000多万人次，目前景区年接待游客80万人次，年旅游综合收入近3000万元。

2.郑北板块发展面临的主要问题

第一，资源环境面临被侵蚀的危机。郑北板块相对优越的生态宜居环境、巨大的生态文化旅游开发价值，以及“生居苏杭、死葬北邙”的世俗传说，使得这一区域广受关注和重视。一些地方政府和开发商违规建设，占用资源开发房地产项目；一些企业集团和个人通过“以租代征”的方式，到处“跑马圈地”，私搭乱建、违法经营。据统计，目前私人“圈地”约占整个邙岭的80％，而一些村民将土地变墓地，“私下交易”出售赚取利益，目前邙岭地区坟头数量达2万多个，黄河滩涂等土地私自占用现象屡禁不绝。如果对这种现象不加控制，郑北板块将面临遗址遗迹被侵蚀、资源环境被破坏、生态系统被打破的潜在危机，从而造成无法挽回的巨大损失。

第二，生态保护存在巨大安全隐患。一是这一区域生态环境比较脆弱，植被比较单一，生态系统极不稳定，如果遭到破坏，极易引发水土流失，造成重大生态安全事故。二是这一区域森林覆盖率高、植被茂盛，同时是郑州市陵园和墓地建设的集中区，如不能进行有效管理，导致无序烧香祭祖，极易引发山林大火。三是这一区域黄河河床普遍高于大堤，形成“悬河”景观，属典型的游荡性河段和洪水多发性地段，若管理失当，容易造成重大安全隐患。四是这一区域也是郑州市城市供水的水源地，如果水体受到污染和破坏，居民用水将会受到很大影响。五是这一区域景点景区相对密集，如不能有效采取安全预防措施，将给游客生命安全带来很大隐患。

第三，景区景点开发呈现破碎格局。一是由于区域生态文化资源分布散乱，且缺乏统一发展决策、规划设计、资源配置、扶持政策、项目安排和对外宣传，导致一些景区景点开发盲目无序，布局十分随意，分布较为混乱。二是现有旅游开发能量激活不足，多数景点尚处于待开发状态，目前区域76项生态文化旅游资源中，处于正在开发和尚未开发的旅游资源共计41项，占全部资源总量的53.9％。三是在景区景点开发建设过程中，大多数景点开发处于中低端水平，配套服务设施建设滞后，区域间交通联系不畅，尚未形成区域整体开发效果和精品旅游品牌效应，且较少考量时代特征、区域背景与文化因子，低水平重复建设、同质化竞争较为严重。

第四，区域管理主体多元、相互掣肘。郑北板块涉及中牟县、金水区、惠济区、荥阳市、巩义市5个行政区的13个镇、2个管委会、2个办事处和273个行政村。由于管理主体多、层级多和管理交叉等体制性问题，导致行政缺位、错位、越位和政出多门、各自为政、相互扯皮、相互掣肘等现象与问题比较突出。仅就郑州黄河生态旅游风景区来说，在7平方公里范围内，就涉及黄河水利委员会、郑州铁路局、黄河桥工段、武警部队、郑州市水务局等多家单位，以及惠济区的多个行政村、自然村。由于黄河生态旅游风景区管委会缺乏有效的执法管理权，对于区域内一些村民和企业乱搭乱建，建设景区景点和有关设施，甚至毁树坏林、破山开荒、乱倒垃圾等问题无法进行有效管理，严重影响了景区资源的保护和开发利用。这种各自为政、相互掣肘的体制状况，使得郑北板块的发展受到极大制约。

3.郑北板块的区域特质

第一，功能定位的特殊性。郑北板块是郑州乃至全省重要的自然、文化遗产资源富集区，也是重要的生态涵养空间和生态绿肺，这一区域特殊的功能特征决定了其独特定位及区域开发利用的特殊要求。因此，对于郑北板块的开发利用，要依据资源的重要性、敏感性和适宜性，突出生态、文化、经济等综合功能，在确保生态环境资源不被破坏、文化遗址遗迹有效保护的基础上，合理确定区域开发的路径。为此，必须按照生态文明建设的有关精神和国家级风景名胜区管理工作的要求，坚持保护与传承并重、开发与利用并举的原则，着力顶层设计，加强统筹谋划，合理开发思路，明确功能定位，以避免区域开发建设造成生态文化资源破坏。

第二，产业选择的特殊性。鉴于区域生态文化旅游资源的珍贵性和脆弱性，郑北板块在产业发展中必须有战略眼光和全局观念，特别是要有“生态传承文化、开发让步生态”的意识，坚守生态红线，妥善处理区域开发与各方的利益关系，产业发展要符合国家产业政策导向，符合风景区保护要求，防止生态被资本侵蚀、文化被利益裹挟。要突出分区管理，根据生态文化资源分布和区域发展特征，合理划分生态保护区、农业发展区、旅游建设区等功能分区，并采取差异化的产业政策，进行分区调控。同时，鉴于目前黄河风景区的管理机构以及旅游观赏、游客咨询、餐饮娱乐等功能都在风景区内，导致景区过于拥挤和杂乱，亟须将相关功能疏散至风景区外围，以减轻国家级风景名胜区的资源负荷。

第三，开发时序的特殊性。郑北板块生态文化旅游资源丰富但十分脆弱，一旦遭到破坏，往往是不可逆的，即便能够修复也需要很长时间。因此，推进郑北板块发展，必须站在历史发展的高度，高起点、高标准、严要求，妥善处理近期实际与远景目标的矛盾，统一规划，分步实施，走可持续发展之路。要统筹旅游景点和生态环境对旅游发展速度、规模及档次的承载能力，坚持开发与保护相结合的原则，把环境保护、资源综合开发和生态建设有机结合起来，既要强化对旅游资源、生态环境和社会文化的有效保护，避免对其造成不可恢复的损害；又要通过对生态文化资源的合理利用，谋求更大、更好、更快的发展，以发展促保护。同时，要重视对文物古迹的保护与修缮，新建建筑物要与周围古建筑相协调。

第四，评价导向的特殊性。郑北板块生态文化资源厚重的特质，决定了这一区域发展的评价导向必须强调经济效益、社会效益和生态效益并重，在某种程度上要坚持生态效益优先。同时，由于这一区域是多种资源的有机综合体，这种综合资源不可分割，其价值不仅大大高于各单项资源的价值，也高于各单项资源价值的简单叠加，所以只有实行统一管理，才能科学、合理地配置各类资源，充分发挥资源的综合性功能，避免造成资源破坏。因此，对于这一区域相关地区和部门的考核评价，要把生态环境建设、文化资源保护、区域协同发展等作为主要内容纳入考核评价体系，对于区域涉及的县（市、区）主要领导同志和有关部门进行考核评价，并作为干部提拔任用的重要依据。

第五，建设管理的特殊性。从自然人文资源和地形地貌上来看，郑北板块生态文化旅游资源紧密相连，地形地貌大体相同，是一个完整的不可分割的有机整体，如果分裂开来，不仅不利于生态文化旅游资源的高效开发利用，而且容易带来一些诸如恶性竞争、重复建设、无序开发等矛盾和问题，影响整个区域的持续健康协调发展。对于这类地区和这类问题的处理，河南省内外已进行了一些有益探索，形成了一些比较好的经验，如整合金水区、中牟县等区县的部分区域而形成的郑东新区，以及武汉东湖风景区的统一管理等。要积极借鉴省内外发展的成功经验，积极整合郑北区域资源，着力打破条块分割，切实做到统一规划、统一建设、统一管理，形成强大的区域发展合力，助推区域走向良性发展格局。

4.郑北板块的战略定位

第一，世界一流的黄河文化旅游目的地。以郑州黄河生态旅游风景区为主体，整合郑州北部沿黄板块生态、文化和旅游资源，按照发展决策、规划设计、资源配置、政策扶持、项目安排、品牌推介“六统一”的要求，整体推进郑州北部沿黄板块文化旅游资源开发，完善旅游基础设施和服务设施，开发特色旅游产品，规范旅游市场秩序，全面提升旅游管理和服务水平。

第二，郑州沿黄生态文化旅游产业带。依托郑州北部沿黄板块区位、交通、文化、生态等优势，以建设国家级生态经济示范区为目标，加快推进生态文化旅游产业发展，积极培育生态旅游、文化创意、会议、休闲度假、体育旅游、养老商住、现代农业、现代畜牧业、经济生态林业等新兴业态，打造郑州沿黄生态文化旅游产业带，建成河南省独具特色的新型生态文化旅游产业集聚区。

第三，大郑州都市区建设的战略支点。按照大郑州都市区建设的总体要求，将郑州北部沿黄河板块纳入统一规划建设管理，理顺体制，创新机制，推进郑北板块核心层、主体层与外围层联动发展，建设以生态、休闲、养生、旅游为主要功能的郑州黄河生态文化旅游产业带，形成大郑州都市区建设的北部战略支撑。

第四，绿色低碳宜居宜业生态新城。坚持生态为本、环境优先，在保护中发展，在发展中保护，推进资源节约型和环境友好型社会建设，建设低碳经济示范区，探索人与自然和谐相处的文明发展之路，使郑州北部沿黄河板块成为郑州乃至全国人民休闲娱乐度假的美丽花园。

第五，郑（州）新（乡）焦（作）协同发展联结带。按照建设大郑州都市区的要求，完善郑州黄河生态文化旅游产业带的交通、通信、水利等基础设施，强化休闲、养生、娱乐、旅游等服务功能，推动郑新沿黄生态经济创新示范区建设和郑焦生态旅游区共建，形成郑州向北与新乡焦作对接、促进三市协同发展的联结带。

三、在加快新型城镇化中促进城市区域板块协调发展的思考

通过对郑北板块之于郑州大都市区建设特殊功能的分析，可以管窥在加快推进新型城镇化进程中促进城市区域板块协调发展的共性问题。对此，要从推进新型城镇化、提高城市发展品位的战略高度加强顶层设计，并超越现行行政管理区划的限制，进行更高层次的制度与机制创新，强化政府承担相应发展责任和市场有效配置经营资源的“双轮驱动”。

1.深化对城市区域板块主体功能的认识

顺应现代城市发展新理念新趋势，充分认识各区域板块在各自特殊功能上的重要性、紧迫性、特殊性，站在推动城市科学发展和区域协同发展的全局和战略高度，全面审视和谋划各板块发展的突破口、切入点和抓手，深刻认识充分发挥各板块功能的战略意义和现实要求，围绕各板块主体功能，积极培育新的增长点。

2.强化城市发展各区域板块的定位

在把握城市发展各区域板块主体功能的基础上，明确各板块的发展定位，打造不同的功能组团。如对郑北板块，要以推动郑州区域协同发展为目标，对黄河郑州段南岸进行整体规划，将同类质资源统一规划和开发，保障黄河生态，发展黄河旅游，提升区域品质，打造一个高水平的、综合性的、以生态为主的，兼具文化、旅游、休闲、产业和低密度居住等功能的绿色低碳宜居宜业生态新城。要大力发展生态文化旅游产业，并将其作为加强大气污染防治的重要途径来谋划、作为重要支柱产业来培育，形成生态、文化、旅游三者相互促进的格局。

3.突出城市区域板块协调发展的重点难点

坚持生态优先，加大区域生态保护和建设力度，实现生态环境保护与污染防治并重，强化生态修复，建立多层次、多功能、立体化的生态体系，打造市区生态长廊和生态屏障。要坚持文化立本，加强文化传承创新，强化生态文化旅游资源整合，打造统一的文化品牌。要坚持产业为基，构建生态文化旅游全产业链，以文化为灵魂、旅游为主体、商贸为动力，加快发展与生态文化旅游产业关联度高的交通运输、住宿、餐饮等传统服务业，努力发展生态文化旅游特色的商贸会展、高端养老、文化创意、信息资讯等新型服务业，积极促进健康服务业、养老服务业、涉外服务业等业态发展。要坚持产城融合，推进生态文化旅游产业化与城镇化融合发展，以生态文化旅游促进城镇化发展，以城镇化优化生态文化旅游环境。

4.创新城市区域板块协调发展的体制机制

针对区域板块协调发展的体制机制障碍，大胆创新突破，从根本上理顺体制机制，为各板块协调发展提供坚强保障。如对于郑北板块，可以在借鉴国内外经验的基础上，实行“三个圈层”的空间结构模式和管理模式。在核心层，采取准一体化管理模式，调整区域内相关村落隶属关系，管委会对区域内所有景区统一进行行政、人事、财务等方面的管理，对景区内所有旅游资源予以整合；在主体层，采取紧密型双重管理模式，各景点归属关系不变，管委会对其负有主要的组织与管理协调职能，对旅游带各景点进行统一指导；在外围层，采取松散型双重管理模式，各景区仍主要由当地原有管理部门负责具体管理工作，景区管理通过建立相应的协调机制实现“六统一”：统一发展决策、统一规划设计、统一资源配置、统一扶持政策、统一项目安排、统一对外宣传。

5.完善城市区域板块协调发展的政策体系

加强政策配套，促进政策配套衔接，对涉及产业带发展的交通、旅游设施等项目，要加快审批并尽快开工建设；对符合国家产业政策的重点旅游项目，在新增用地计划指标安排上要给予倾斜。要推进开放发展，继续加大财政对产业带发展的投入，全面落实国家支持旅游业发展的各项税收优惠政策，积极打造生态文化旅游产业发展投融资平台，创新PPP等融资模式，大力吸收社会资本。要营造良好环境，加大对区域板块协调发展的宣传力度，营造各相关主体和广大干部群众理解发展、支持发展、参与发展的良好氛围。

［1］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］.人民日报，2015-11-04.

［2］国家新型城镇化规划（2014-2020年）［N］.人民日报，2014-03-17.

［3］河南省人民政府关于加快旅游产业转型升级的意见［EB/OL］.河南省人民政府网，http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/06/08/010478581.shtml，2014-05-15.

［4］邬晓霞.多中心空间开发战略研究——以大郑州都市区为例［J］.地域研究与开发，2011，（5）.