土地银行在土地流转过程中的问题研究

魏铭池

（西北师范大学 社会发展与公共管理学院，兰州 730070）

土地银行在土地流转过程中的问题研究

魏铭池

（西北师范大学 社会发展与公共管理学院，兰州 730070）

本文通过对国内外土地银行的整理、分析和对比，总结出我国土地银行还存在着融资困难、管理混乱及失地农民的生活保障问题，并针对这些问题提出相关建议和对策。

土地流转；土地银行；问题

1　引　言

随着时代的变迁，人口爆炸式增长，土地的碎片化和小规模生产已不能满足当今商业社会的需求，农户们更多的是要走上小康之路。随着十八届三中全会中央土地改革政策信号的释放，农地流转将进入新的发展阶段。农地流转即农村土地使用权流转，是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权［1］。国内学者对土地流转研究较多，其理论体系也颇为成熟。有学者认为，土地流转使农民从土地中“解放”出来，集中精力从事第二产业或第三产业，从而增加非农收入，使农民收入多元化，同时土地承租者通过农地流转取得土地使用权，解决土地规模小的问题，有助于发展现代农业［2］。进一步而言，土地银行在没有触动土地家庭承包经营制度的前提下，不改变其权属就实现土地要素的灵活流转，其高效低耗的运作方式为土地流转提供了可借鉴的新范本［3］。对土地银行赋权，给予它主导土地流转的权限［4］。实证调查研究后发现，土地银行主要通过降低农地流转双方交易成本，提高双方流转效益，促进农地流转；农地流转进程加深，带动土地银行存贷规模扩大，促进土地银行持续健康发展，农地流转与土地银行互动持续发展，对于提高农村土地资源配置效率，帮助农村经济发展意义重大［5］。

“土地银行”最早产生于西方，一般主要指以土地为抵押的办理长期放贷业务的金融机构［6］。近年来，为加快土地流转，中国部分地区进行了农村土地银行试点工作。由于国情不同，中外农村土地银行在组织形式和运作机理等方面存在着较大差异，试点中的中国农村土地银行其实并不是真正意义上的土地银行［7］。

关于农村土地银行的内涵界定，国内学者争议较大，概括起来有土地流转中介论、土地金融机构论、土地储备机构论三种观点［8］。我国土地银行的出现是在土地流转的背景下，所以我国土地银行为土地流转中介机构。

2　国外土地银行分析

自德国首先建立“土地银行”模式距今已有200多年的历史，最初德国建立“土地抵押信用合作社”是为帮助农民摆脱高利贷的剥削，“土地抵押模式”是最早的土地银行核心职能。德国的“土地银行”从早期的以抑制高利贷行为为主要目到现在已成为协助农民买卖土地，开垦田地，兴修水利建设，种植林地果园为宗旨的国家金融政策性机构［9］。瑞典的“土地银行”成立于20世纪初期，瑞典政府为抑制本国国民移居美国的大规模移民潮，决定建立适合本国国情的“土地银行”以便为国民提供价格优惠的大量的土地和住房，从而达到土地储备的目的［10］。其土地银行的核心职能是储备土地，为公共福利制度的本国居民营造良好的居住环境并提供舒适的住宅。相较于其他国家的“土地银行”更加侧重于土地的储备和土地的未来利用，带有鲜明的政府运作模式。

此外，美国也于1916年成立了土地银行，其主要业务是提供长期的农地抵押贷款。政府通过财政购买土地银行的股票来扶持其建立和发展。印度于1920年成立土地开发银行，其资金来源于中央银行和发行债券，以土地抵押方式为农民提供贷款。菲律宾也于1966年成立土地银行，政府持有86%的股份［9］。俄国的“贵族土地银行”，南非的“南非土地银行”，韩国的“土地开发社”等，这些土地银行都大同小异，其主要经营目标是利用土地银行为农村注入资金，让农户摆脱高利贷的剥削，促进农业持续发展，引进新的农业技术，使农业从传统的细碎化生转向规模化生产。这些国家和地区的土地银行对农地的流转、农业生产的发展、农村建设等都起到了重要作用，突出表现为解决了农业发展和农村建设中资金的来源问题。

国外的土地银行大致有3个特点。（1）国外的土地银行模式大致有两种：一是土地抵押贷款模式，二是土地储备模式。（2）国外的土地银行融资方式为农地抵押贷款，发行土地债券、政府补贴、税收或贷款而获取资金。国外的土地银行并不开展农地的“存”“贷”业务。（3）国外的土地银行都是由政府自上而下发起并建立的。但是各国建立土地银行的目的却不相同。

3　国内土地银行分析

我国最早的土地银行成立于台湾，距今已有50多年历史，发展至今已经经历了4个阶段的变化。第一阶段的经营目标是帮助农民摆脱高利贷的盘剥，重点发放农业贷款。第二阶段的经营目标为服务于土地所有权的改革，主要接受政府的委托办理补贴地价和征收地价业务。第三阶段的经营目标为转向城市土地开发和农村资助工业区、示范农村建设。第四阶段的经营目标为商业性的土地金融机构，为农户提供规模化用地，土地改良，技术引进等业务［9］。内陆地区最早的土地银行建立至今不过10余年时间，大多数土地银行只开展土地的“借”“贷”模式和“以地参股”模式，发展虽迅速，但还存在着管理混乱、融资困难以及职能定位等诸多问题。

山东诸城“土地信托中心”和宁夏平罗“土地信用合作社”是我国较早的“土地银行”，它们都是在当地政府的推动下，由村集体发起并建立的。此外，还有四川彭州“农业资源经营专业合作社”、贵州湄潭县的“土地金融公司”、湖北钟祥市“土地存贷合作社”、北京平谷区“百合兴盛土地专业合作社”、甘肃兰州皋兰“土地银行”等。这些合作社或机构大部分都属于中介机构，其运作模式为，由于大部分青年劳动力外出经商而搁置大量的农田或年迈的失去劳动力的农户无法继续种植土地，将土地承包权存入机构并按照土地的质量、面积、距离远近收取利息。这些机构再通过招商引资，将土地规模化整理或调整，向种植大户或专业农业种植公司贷出土地承包权收取“贷地费”。土地使用者根据土地农产品的收益向机构交纳使用费。

我国的土地银行还处于探索和试点阶段，所有的土地银行都是由地方政府发起并成立的。在管理和运作方面还欠缺经验，在制度建设方面需要新的理念和思路，在融资方面不能仅依靠地方政府的努力，其特点有以下几点。

3.1我国“土地银行”地方政府背景

我国“土地银行”和西方“土地银行”都具有政府背景。所不同的是西方土地银行是自上而下建立的，我国土地银行是自下而上探索发展。我国的土地银行是根据我国中央政策提出的土地流转而由地方政府推动，以村集体为单位进行试点的项目，其经营主体多为村委会，由村委会代表提出申请，通过上层政府的审批来获取经营资格，负责人大多为村委会成员。

3.2土地银行功能单一

我国的土地银行的职能基本为“存”“贷”土地承包经营权。通过“存”“贷”土地承包经营权而获取的利息可以维持农村老龄化农户的基本生活需求，这也是我国土地银行发展前期的必经之路。由于我国农户只享有土地的经营承包权，并不拥有土地所有权，所以我国的土地银行的核心职能是“存”“贷”土地。

3.3融资困难

我国土地银行是由村集体出资或村委会招商引资而建立的。土地银行要承担土地的集中收购、集中整理、集中开发及土地的集中利用，这些都需要大量的资金。仅依靠村集体的资金和私营企业的投资远不能满足土地银行的发展。

4　我国土地银行现存问题

在我国现阶段，土地银行目前只是一个中介机构或是一个有限功能的金融机构，这些合作社的业务大同小异，主要是农民将土地“存”给土地中介组织，再由合作社“贷”给生产经营户。虽然我国的土地银行已在全国各地生根发芽，但这些合作社功能单一、组织混乱、缺乏有效的领导和中央政府的支持。总结起来，我国土地银行有以下问题。

4.1缺乏专业的土地估价机构

农村的土地价格多数是由农户和承包商口头商定的，随意性较大，没有专业的参照和评估定价标准。土地也分肥沃的土地和贫瘠的土地，土地价格的合理制定关系到农户和承包商的利益。由此而带来的土地价格纠纷、土地使用纠纷、土地收回纠纷等无法解决。

4.2主体的有限性

农村土地银行多数带有官方色彩，由当地的村委会发起成立，土地银行的负责人是当地的村长或村委会成员，这无可避免的会引起权力寻租的问题和一人多职的问题。也有可能会因为地方政府追求规模扩张而导致效率低下，甚至会损害农户的利益，无法满足贷地者的需求。

4.3获取资金的途径匮乏

我国农村长期处于资金匮乏状态，虽然中央政策在一定程度上支持农村的发展，但是土地银行是由下而上发起的试点机构。土地银行资金多数是由村集体出资，吸引一部分外来资金成立。随着银行不断扩大，所需金额也将逐步增加，而此时土地银行的资金势必捉襟见肘，如何从其他渠道获取资金是我国土地银行现存的问题之一。

5　相关对策建议

5.1建立多元的融资平台

土地银行面临的最大难题是无法有效的、持续的、稳定的获取资金。首先，土地银行离不开政府支持，中央政府可仿效其他银行，建立中央土地银行总管全国各地土地银行，为各地土地银行融资，主要是国家贷款或政府补贴。其次，土地银行也可发行土地证券，向全国人民融资，吸引民间资本进入。最后，土地银行股份化，村集体可利用存入银行的土地按比例给予存地人股份，享有收益分红和利息。

5.2鼓励农户创办农业公司

村委会成员不再直接担任土地银行负责人，但是村委会有监督土地银行的责任。土地银行的工作人员可向社会招聘专业的工作者。土地银行直属于上一级土地银行总管。区分为中央土地银行、省土地银行、市县土地银行。村委会不再直接领导。鼓励农户集体创办专业的农业公司并承担相关职务，从事专业化生产和种植，引进先进的农业技术，购买农用机械等。此外，农户也可创办估价公司，以保证其权益不受侵害。发展现代农业是农户脱贫致富的重要途径，所以，规模化土地利用和集约化土地利用是现代化农业生产的重要标志。

5.3土地银行业务的多元化

我国各大银行经营主体不同，相关业务也不同。土地银行可参照其模式建立不同的业务。如：国家可考虑建立土地储备业务、土地集中征购业务、土地开发利用业务、土地技术发展引进业务等，成立土地基金为农户的种植或建设房屋提供资金，也可开展土地抵押业务，为农户一次性提供大量创业或急救资金。此外，还有农业专利技术使用、开展土地理财业务、开展土地上市等业务。

6　结　语

我国正处于新时代的转型时期，中央在十八届三中全会中明确提出土地市场的建立，由此可见，我国的土地市场势必迎来一场春天，农户要在这次的历史机遇中把机会，步上小康生活的关键是使我国农业走上现代化、机械化、规模化道路。土地银行的建立应当由中央发起，逐级建立，形成一套完整的土地集中征购、储备、出让体系，减少土地投机，稳定市场地价水平，改进规划用地，有序发展社区，还可降低已开发土地的成本。村委会及当地政府不再干预土地银行的运作。农户可自发创办相关的土地公司，例如：农业种植公司、土地估价公司、土地整理公司、土地技术引进公司、农业机械生产公司等、解决农村就业问题和温饱问题。

主要参考文献

［1］谢文.农村土地流转金融支持体系研究［D］.长沙:中南大学，2010（6）:34.

［2］张存刚，邵传林.基于“土地银行”视角的农村土地流转模式研究［J］.甘肃金融，2009（7）.

［3］高永生，朱连奇.农地流转制度的创新思考——土地银行［J］.安徽农业科学，2009（37）:30.

［4］冯子标，王建功.以土地银行主导农地使用权流转［J］.当代经济研究，2009（11）.

［5］阮小莉，彭嫦燕.农地流转与农村土地银行互动持续发展模式探析［J］.农业经济问题，2014（6）.

［6］郭骊，陈少强，孙艳丽.论建立中国特色农村土地银行［J］.中央财经大学学报，2010（4）.

［7］陈少强，孙艳丽.农村土地银行的中外比较与借鉴［J］.中国发展观察，2010（3）.

［8］邵传林，霍丽.农村土地银行的运作激励与政策测度［J］.财政金融，2009（7）.

［9］周晓林，罗文斌.国外土地银行运作模式对我国农村改革的启示［J］.农村经济，2009（6）.

［10］陈伟.瑞典土地银行经验对上海土地储备管理的启示［J］.国外城市规划，2005（6）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.111

F321.1；F832.43

A

1673-0194（2015）12-0147-02

2015-04-22