英国的议员个人法案

张瑞

英国议员个人提出法案是在其政体的基础上产生并发展的，同时又完善了政体的运行，加强了立法机关的民主。这项制度的运行与改革具有独特的社会功能，它使英国的选民能够将自己的一些关切通过自己的议员代表得到关注并获得立法规范。

一、议员个人提出法案的理论基础

议员个人提出法案深深植根于英国政体发展的各项理论基础：代议制民主的实行，使选民赋予了议员代表自己的权力，同时选民的同意为议员的立法提案提供了正当性；内阁责任制的生成决定了政府是立法提案权的主体，但是，内阁责任制的运行与责任承担方式也为其他议员提出自己的法案提供了空间。这项提案制度与实行三权分立的美国形成鲜明的对比，在美国，立法提案权专属于国会议员。

（一）代议制民主为议员个人提出法案提供了正当性

英国一直被人们称赞为“议会之母”，开启了各国实行代议制民主的议会制度的先河。在代议制民主中，处于核心地位的是选民投票选出的议员，进而组成议会。在这种民主形式中，国家的最高权力不是属于一个人或者少数人，而是属于社会。全体人民或大部分人民定期选举他们的代表组成议会，并由这些代表通过议会行使社会的最后控制权[1]。自1782年起，英国的议会改革就没有被间断过，至今仍在继续。在1781年诺思政府被迫集体辞职，辉格党登上政治舞台之后，改革议会的代表制即被提上日程。这次改革提出扩大地域的“普选制”。此后，致力于扩大议会民主性的选举制度改革拉开了帷幕。为了改变仍然有利于贵族阶级的政治优势的选举制度，1867年的改革降低了选举资格的限制，扩大了选民的范围；为了巩固议会的民主进行了1884年的议会改革，再次扩大了选民范围并重新分配了议席。但是直到20世纪，议会下议院确立了普选制之后，议会下议院的合法性地位在理论上才有了根据。至此，英国的议会制度在改革过程中不断地成熟、完善。

根据代议制确立起来的民主选举程序，本身就为议员个人提出法案提供了民主正当性，选民选出代表就是让他们代表自己的利益，否则就是失职，人民就不会再选你。尤其是，现今的立法机构的性质已经完全由它的政府政策决定，反而使议员依附于政府[2]。在这样的背景下，议员个人提出自己的法案更具有重大的现实意义。

（二）代议制民主存在的局限需要议员个人在议会立法中提出法案

英国的宪法并不是人们静坐端思设计出的。它是从1215年至今，由表面平静却暗涛汹涌的历史雕琢而生成的。我们说英国宪法是不成文的，指的是英国缺少一部系统的、以宪法命名并且将有关主权权力的运用及支配的一系列宪法性规则，按照一定的体系组合而成的宪法典，并不是指英国没有关于宪法的制定法。这种独特的宪法传统决定了有关主权权力的运行及限制的宪法性规则[3]大都是由议会制定的，例如《王位继承法》《权力法案》等等。这也是上述代议制民主形式的充分证明。因此，议会的立法对英国的宪政体制运行是极其重要的。

然而，代议制民主下的议会立法也有它自身的局限性。“代议制民主容易产生的危险有两种：代议团体以及控制该团体的民意在智力上容易偏低的危险；由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险”[4]。密尔在他的著作中，锐利地指出了代议制民主的弊端。再加上执政党组阁之后对它的议员的控制，阶级立法很有可能发生。在不妨碍代议制民主的优点的前提下，在现行制度中的可行做法是，促使议会的非内阁成员和反对党议员根据自己的职责，充分地行使立法提案权，以维护自己所代表的阶级的利益。

（三）责任内阁制为非内阁成员的议员个人提出法案提供了主体上的基础

议员提出法案相对于政府提出法案来说，它的主体受到很大的限制，但是，责任内阁制的运行又为议员提出法案提供了一定的主体空间。责任内阁制主要是对组成内阁成员的议员的行为和责任形式的规定。这种规定限制了内阁成员除了与政府行为一致之外的其他个人行为，如果政府已经有了自己的法案，哪怕内阁成员有自己的法案也不允许提出，以此保障执政党内部的团结统一以及对下议院的整体责任。

在进行议会下议院的选举时，各个政党都有自己的竞选纲领。竞选纲领标志着对选民的承诺与政党的竞争力。一旦竞选成功并组成内阁之后，就是兑现诺言的计时开始。当然，政府在治理公共事务的过程中，也会遇到其他需要提出法案的因素。

根据英国的政体运行规则，政府在立法提案主体中独占鳌头是英国宪政体制成功运行的题中应有之义。但是，政府提出法案的内容容易受到利益集团和政党竞争的影响，这有时候会导致政府提出的法案不能有效地回应社会民众的真正关切，造成立法的不民主。虽然，政府在进行社会治理的过程中也会有立法诉求进而提出法案，然而这仍然是一种以政府主导立法项目并确定立法内容的方式，不能有效解决被遗漏民众真正关切的问题。除此之外，因为执政党往往在下议院中占多数议席，所以政府法案一般都能被通过为法律，此时，议会实际上仅仅是将政府法案宣布为法律，缺乏对内容的严格审议和监督的职能。因此，这样的立法运行机制需要另外一种独立的制度对它进行监督和控制，以减少或修改政府通过议院制定出来的不好的法律。

此时，在英国议会下议院的组成中，还有除了是该届内阁组成人员和反对党影子内阁组成人员之外的议员。根据英国下议院的惯例，上述议员坐在下议院的后排，故称他们为“后座议员”。由于这些“后座议员”不是内阁的组成成员，故他们不必受内阁集体责任的约束，因此，他们就有自主选择自己行为的权利。同时，他们本身也有代表选民利益、代表选民表达意见的职责，他们就有了提出自己的法案的主体上的自由，即议员个人法案是由非内阁成员的下议院和上议院的议员提出的。他们对克服与避免政府提出法案一家独大造成的弊端具有一定的作用。

二、议员个人法案在立法体制中地位的变迁及其功能

（一）议员个人法案在立法体制中地位的变迁

虽然，在立法体制里的地位方面，政府法案处于主导地位是相对不变的，但是，议员个人法案却经历了一系列的变化，并尚未停止它的脚步。

1.议员法案的兴起与它的“黄金时代”

议员法案代表了一种不同于政府法案的立法提案方式，这种立法提案方式构成了被议会通过为法律的相当大比例。现今的议员法案制度始于20世纪40年代，并且将议会应该为议员个人提出的法案预留特定的时间这一观念奉为圭臬。

20世纪60年代，一批具有深远、持久影响的法案都是由议员提出的法案产生的。这一时期，可以称为议员法案的“黄金时代”。1965年废除死刑的法律规定、1967年的堕胎法以及1967年的《性侵犯法》中将男同性恋之间的性行为合法化的法案都是由议员们提出法案、被议会通过为法律的。当然，所有的这些议员法案都受到工党政府的积极支持：工党政府在时间表上为议员通过具有高度争议性的措施预留了一定的时间。

在1960年～1961年和1969年～1970年的议会会期上，共有172项议员法案被通过为法律[5]。此外，在这一时期，议员法案更倾向于通过议会立法解决具有较大社会争议性的问题，越来越多的此种类型的措施作为政府法案的一部分通过自由投票处理。

2.议员个人法案的衰落

从20世纪80年代开始，议员法案被通过为法律的数量呈下降趋势。除此之外，相较于“黄金时代”时期，此后的议员法案是针对争议性不大而制定的，或者作为一种解决特殊利益问题的机制。

议员个人法案的兴起与衰落并不是一种孤立的转变，这与其背后的政党政治与社会政策密切相关。20世纪60年代，英国的社会福利政策正发展得如火如荼，工党政府承诺实现社会保障的现代化，才在竞选中扭转乾坤，险胜保守党。在这种大背景下，英国的政府需要大量的立法实现自己当初的政党纲领，增强民众对自己政党的信心[6]。必然地，政府对议员个人提出的相关立法也就给予相当大的支持。与此相对应，议员个人提出的法案在议会立法程序中就不会受到阻碍。这一时期的议员个人法案被通过为法律的成功率也就比较高。

进入20世纪80年代，因福利政策导致的不断攀升的福利开支造成了财政危机，紧接着财政危机带来了经济危机，这二者直接引起了失业危机。这一系列的多米诺骨牌效应为英国社会造成了许多负面效应[7]。这样的国情促使人们思变，新自由主义的福利观是危机时代的产物。这种福利观认为：政府对社会保障领域的垄断只会导致政府机构的臃肿庞大，以及经济领域的持续萎缩。因此，在保守党政府时期，相对地给民众留有一定的自由竞争的环境。这一时期的政党政治与社会政策反映在立法领域就是政府的立法项目相对大量减少，因而对议员个人提出的法案也就不提供那么大的支持。这种现象在议员个人法案被通过为法律的成功率上很直观地显示出来了。

3.呼吁改革，让议员法案回归“黄金时代”

一个致力于提高英国议会的民主性、加强议会工作能力的非党派性质的汉萨德协会不止一次地在报告里呼吁，改革现行的议员个人法案被通过为法律的程序，让议员个人提出的法案重新有一个“黄金时代”。

对于政府来说，它不愿意牺牲自己的法定规划来支持一项自己反对的措施，也不乐意动用自己的财政资源支持一项法案的通过。原因之一是，1971年下议院规定，抽签抽到前20位的议员个人法案，可以领取200英镑，作为议员个人法案的起草费用[8]。在这样的情形下，呼吁改革的人只能在程序上、在草案的质量上努力改善，以达到提高议员个人法案被通过为法律的成功率的目的。

（二）议员个人提出法案在立法体制中的功能

议员个人提出法案不仅在促进议会立法的民主进程、克服政府法案的弊端等宏观层面上具有重要的意义，在下述微观的功能上也形成了自己的品格。

1.议员法案具有促使政府改变它的政策的功能。例如，部长为了避免议会通过一部自己不满意的法案，而自己提出一项法案。议会议员们从1992年就不断地提出关于残疾人的法案，最终促使政府在1995年提出《反歧视法》法案并最终获得通过。同样地，1997年一位议员提出一项关于野生哺乳动物的法案，对于这个主题已经不止一位议员提出法案。事实上，自从1949年就已经有议员关注狩猎这个主题，直到新工党政府期间，才得以提出法案。在工党政府的竞选纲领中，承诺对使用猎犬进行狩猎是否应该被禁止给以自由的投票时间。作为议员法案被提出遭受多次失败之后，政府提出相同的法案，并最终在2004年成为《狩猎法》，在2015年的议会会期上将会辩论《狩猎法》修正案[9]。

Cheryl Gillan议员在2009年1月提出了关于自闭症的法案。这项法案遭到了政府的反对，政府承诺在年末的时候公布一项成年人自闭症策略。然而，Cheryl Gillan议员和自闭症运动者认为，如果政府承诺的政策没有被列入政府的主要立法项目之中，政府应该负责任。政府刚开始抵制列入主要立法项目的必要性，在面临跨党派支持自闭症法案的情况下，政府不得不重新考虑，在公法案委员会的第三次会议上，政府宣布要求公开成年人自闭症策略的新条款并且附带法定的指南。

2.法律中的漏洞也可以通过议员法案弥补。莱斯特议员提出的《强制婚姻法》法案关注的主题是：在英国，强制婚姻不是犯罪行为。2007年，在上议院进行了一致同意的二读程序。随后，政府提出一项单独的修正案，这项修正案完全覆盖了议员提出的法案。修正案在莱斯特议员和其他上议院议员的签署下，很容易就获得了通过，其后的程序也很顺利。当该修正案进入到下议院的时候，政府提供给时间保障了法案的通过并在2007年得到了女王的签署。

3.对于在立法过程中引入新观点并确保这些观点得到一场听证会来说，议员法案也是大有用途。2002年，弗朗克·菲尔德议员提出了《住房补贴》法案，他提议在某些情形下，住房补贴的支付应该排除那些有反社会行为的承租人。这项法案受到不同的评论，有的支持，有的厌恶。随后，这个观点经历了各种各样的咨询和部长们的讨论，最终被搁置了好几年。不料在2006年的福利改革绿皮书中又浮出水面，最后在2007年的《福利改革法》中以打折扣的形式得到了落实。

此外，议员法案在引起公众的兴趣并组织提出的法律改革运动方面的作用，不容小觑。

整体而言，议员法案的宗旨和最后的结果加强了议员法案的内在价值。这项制度赋予单个的议员充分发挥自己作为立法者、政策发起者和引领者角色的能力。议员法案提供了一条对行政机关监督的有用途径，并且实践出一条确保议会能够处理当下热门话题的宝贵渠道。通过上述作用，证明议员法案对涉及公众关注问题的积极回应。

三、议员个人提出法案的方式、起草及其被通过为法律的程序

议员个人法案不能自己运行，必须依靠相应的外部刺激与制度保障，议员个人法案功能的发挥也依赖于此。

（一）议员个人提出法案的方式

议员个人提出的法案不在内阁的立法规划委员会向下议院提交的且经它批准的立法规划之内，他们是在议会会期开始之后才与下议院发生联系的，但是也有例外。议员个人提出法案的方式相对多样化，因此，具有提出方式方面的保障。一共有三种方式供议员们选择。

1.因抽签被选中而提出。每一次议会会期刚开始，下议院会举行抽签。下议院将申请提出法案的议员的名字写在票上，让他们参加每一会期的第二个星期三举行的抽签[10]。通常情况下，大约有400名议员想提出个人法案，只有20名议员获得此机会。被选出来的20名议员有机会优先呈递他们的法案。在上议院，不存在投票制度，每一名议员都能提出法案。但是，上议院议员提出的法案没有优先于下议院议员提出的法案，由于议会会期时间的限制，上议院议员提出的法案面临即使被孕育出来了，也是夭折的结局。

2.10分钟规则。根据下议院议事规则的规定，每次议会开会从第7个星期开始，每星期二、星期三质询议程结束之后，可以由一名议员提出一项法案，他还可以就通过该项法案必要性等做10分钟的说明。说明完毕后，其他反对的议员也有大约10分钟的时间做简短陈述。这条途径只能适用于下议院的议员。在这10分钟里，议员有权做一个10分钟的演讲，陈述他对于现行法律的某一主体或某一方面的观点。作出陈述的议员的目的是动议下议院引入自己的新法案，不是致力于使自己的法案被通过。10分钟规则的设置为掌握议题的全貌提供了极好的机会；同时，对观察并评估其他议员们对此项议题的态度及支持程度，也提供了良好的渠道。

3.陈述法案。此条途径同样只能适用于下议院的议员。只要议员提前表达出自己要呈递法案的意图，他们就有权正式地提出该项法案的标题，但是无权发表支持该项法案的观点。尽管在这个阶段，议员们提出自己的法案不会受到其他议员的阻止，该项法案也很难走到下一程序。

议会和政府都为10分钟法案和陈述法案设置了大量的时间，但是，根据后两种方式提出的法案比第一种方式的法案更难以被通过为法律，正如上文所述，这两种方式的法案将目的主要放在吸引公众的注意力、引起对某一问题的关注，而不是致力于通过为法律。

（二）议员个人法案的起草

相较于政府法案在被列入立法规划之后，有专门的议会法案起草专员为它们起草，议员个人在提出法案之后，法案的提出人只能动用自己的资源。它们完全依赖于其他议员、游说机构以及公法案办公室的职员[11]。但是，如果某位议员提出的法案很有可能通过，政府会让法案起草专员对该法案进行全面的审查，他们仅仅在议员个人提出的法案临近被通过的时候才介入。

此外，近年来，政府将议员个人法案作为通过自己的“讲义法案”的方式。“讲义法案”涉及现行法律上的技术上的变化，而政府没有时间提出自己的法案。因此，政府就寻找愿意为了政府的考虑而提出议员个人法案的议员。这种类型的议员法案就不必为草案而发愁，更不必为能否被通过为法律而担心，因为这些议员法案有政府的支持，党鞭也愿意为这项法案的所有程序提供时间，所以，这些法案很容易就被通过为法律。现在，很大比例的议员法案都能被归于此类，在1998年到1999年的议会会期上，通过投票排在前20名议员法案中11项都可以归于此种类型[12]。

（三）议员个人法案被通过为法律的程序

相较于议院议事法令中，政府事务在议会会期期间享有优先权的规定，议员个人法案在每个会期的13个星期五中，在下议院的布置下，享有优先于政府事务得到处理的权利[13]。每年的议会会期安排都会正式预留出13天的时间，通常是每星期五，对议员个人提出的法案进行审议。议会这样做，保障了议员个人法案不受“政府事务在议会的每次会议上都享有优先的权利”规定的限制[14]。

上文叙述到的三种提出议员个人法案的方式中，最有可能被通过为法律的方式是，抽签中被抽中的前20名议员提出的法案，因为，他们有权在议事日程上安排的有效时间内优先提出自己的法案。即使这样，他们也陷于一系列的复杂程序中。在13个星期五的前7个中，一般来说，是第一次讨论议员个人法案的时间，后6个星期五是进行二读的时间。但是，对法案进行一读的时间几乎占了所有的会议时间，因此，并不是所有的前20名的议员个人法案都能得到一读的机会。如果，一项议员个人法案被排到了第7名之后，它将不得不接受被记录下来，以便在后面的星期五直接进行二读程序的命运，并且它们不是排在第一个进行二读。另外，或许有的议员希望不必经过讨论的程序，直接进入二读程序。现实是，直接进入二读程序的议员个人法案的命运更加脆弱：如果仅有一位议员大喊“反对”，这项法案就会失去进行二读的时间，即使没有任何其他议员反对。

议员个人法案还必须在休会的时候被安全地通过，这需要至少100名议员的支持。这项要求很难达到，尤其是在星期五，因为星期五许多议员在自己的选区也有事务，因此就不在议会所在地。一部法案的反对者有权监督下议院的出席人数，这需要35名以上的议员被记录到进行了投票，如果少于35名议员进行了投票，下议院就会立即着手下一部法案的工作。

一项议员法案在下议院被通过之后，它必须由一名上议院议员负责并且通过上议院的所有程序。

上议院的议员提出自己的法案没有任何限制。他们提出的议员法案通过了上议院的所有程序之后，必须由一名下议院议员负责通过下议院的程序。这个时候，从上议员带下来的议员法案就跟其他议员法案一起必须通过所有的程序。上议院的议员法案在下议院通常没有时间受到审议，因为，完成上议院的程序再到下议院已经是会期的末尾了，因此上议院议员的法案很少能被通过为法律。

四、议员个人提出法案在立法体制中的弱势及其改革方式

议员个人法案与政府法案不可同日而语，存在很多弱势方面，这些弱势决定了议员个人法案在立法体制中的地位，也迫使议会实施改革措施。

（一）议员个人提出的法案在立法体制中的弱势

与政府提出的法案在立法中的程序比较，议员个人提出的法案的弱势也很明显。政府提出的法案项目在议会会期的刚开始就由女王在演讲中得到了宣布（一般来说，一年一次）。然而，一些政府法案可能在更早以前就得到了宣布。政府也有权提出在女王演讲中没有提到的法案。“议会业务和立法委员会”的内阁委员会决定政府部长申请的哪一项法案应该被批准进行起草工作。而后，如果政府部长已经准备好了起草的法案，内阁委员会批准他们将法案提交到上议院或下议院。

在当届议会会期上，政府各部门将要在下期议会会期中提出的法案，提交到内阁事务部。内阁事务部审议之后，再提交给内阁立法规划委员会，得到批准之后，这项立法项目即被列入了政府的立法规划之中。之后，立法规划委员会将政府的立法规划呈递给下议院的立法委员会，由它进行审议。最终由专门负责起草政府法案的法案起草专员，根据相关政府部门的指示开展法案起草工作。

以上做法的目的是，让政府法案与议会尽早地连接起来，提高议会的工作效率，进而使政府法案尽快地获得通过。

议员个人提出的法案在上述方面则是相形见绌。议员个人法案是在当次的会期上初次提出的，没有被列入立法规划中，议会之前也不知道议员个人将会提出什么样的法案。当然，议员个人提出的政府的“讲义法案”，虽然没有被列入规划，但是，有政府的支持，也是很有可能被通过为法律的。

除此之外，尽管上文中叙述到，议员个人法案在起草阶段获得了相对的保障，但是，与政府法案比较起来，仍是悬殊。

再者，上文简略地提到，一部议员个人提出的法案几乎就占据了某一周五的所有审议时间，导致其他的议员个人的法案没有时间获得讨论。政府法案就不会出现这样的情况。在法案的二读程序进行之后，政府就提出一项关于法案在议会程序中进程的时间表动议，并描画出这项法案在下议院未来的程序中的时间表。这个时间表为法案在二读程序之后的委员会阶段（在这个阶段，委员会将对法案进行详细地审议）指定了一个必须结束审议的具体日期。这样的动议，为政府法案节省了许多时间，并加快了法案被通过的速度。表一很清晰地表明了议员个人提出法案在立法体制中的弱势。

（二）改革

改革区别于革命。改革必须在尊重现存的各项制度的基础之上，进行循序渐进的改变。对于英国的议员个人法案改革同样如此，英国的政体形式决定了，在短时间内，政府不可能为议员个人法案提供更大的支持。在尊重目前议员个人法案的运行体制现状的前提下，找到议员个人法案被通过为法律的通过率低的主要矛盾，就是关键。

在特定的13个星期五中，有效地利用时间是关键。英国的汉萨德协会提出的改革方式之一就是，首先成立一个议员个人法案委员会。如果，这个委员会作出这部议员法案具有价值的决定，那么，这个委员会就有权力提出时间表，以保障这部法案能被通过[16]。

对于这样的改革方式能否实施，以及它的效果如何，我们拭目以待。

虽然，英国的议员个人法案现仍在镣铐中跳舞，但它的运行机制已经历了较长时间的发展，有些好的、成熟的经验仍然可以为我们所借鉴。目前，我国的立法机关组成人员的提出法案的权利尚停留在纸面之上。即使有行使的，他们提出的法案的结局也是不尽如人意。希望本文能为我国这项制度的激活提供稍许的意义。

注释：

[1]唐菲菲：《宪法、宪政与民主——对英国宪政历史和理论的批判性研究》，南开大学2014年博士论文。

[2]转引自【英】T·R·S艾伦著：《法律、自由与正义——英国宪政的法律基础》，成协中、江菁译，法律出版社2006年8月第1版，第66页。

[3]【英】戴雪著：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2009年版，第102页。

[4]【英】J.S密尔著：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆2007年版，第101页。

[5]Alex Brazier and Ruth Fox，Enhancing the Role of Backbench MPs Proposals for Reform of Private Members Bills，p6.

[6]李文静：《英国福利国家的产生与发展（1945～1970）》，载《黑龙江史志》2010年第21期。

[7]赵洁华：《论英国福利国家时期社会政策的演变》，黑龙江大学2009年硕士毕业论文，第19～20页。

[8][11]【英】迈克尔·赞德著：《英国法——议会立法、法条解释、先例原则及法律改革》，江辉译，中国法制出版社2014年版。

[9]http：//www.parliament.uk/business/news/2015/july/commons-to-debate-statutory-instrument-on-hunting/

[10][13][14]Standing Order 14.

[12]Blackburn R. and Kennon A. Parliament： Functions，Practice and Procedures， Second Edition （2003） Sweet and Maxwell，page 544.

[15]该表来源：House of Commons Sessional Digests.转引自；Parliament-Politics-Law-making-2004，Alex Brazier：Private Members Bills： limited freedom.

[16]Alex Brazier：Private Members Bills：limited freedom，2004.

（作者单位：华东政法大学）