论人大代表直接选举中代表候选人的提出机制

王中华

党的十八大强调必须“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。按照宪法和选举法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举，意即县级以上人大代表由选民间接选举产生，县级及以下人大代表由选民直接选举产生。各级人民代表大会在国家政治生活中的作用与人大代表的素质和能力高度相关，而人大代表选举特别是县乡人大代表直接选举中代表候选人的提名方式决定了人大代表的“入口”把关情况，它从“源头上”直接关系到我国根本政治制度——人民代表大会制度的实际运行效果和人民当家作主权利的实现程度。按照选举法第二十九条规定“人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表也可以联名推荐代表候选人”，因此这两种人大代表的提名方式就成为制约人民代表大会制度功能发挥和人民当家作主权利保障的关键因素。为了了解人大代表直接选举中代表候选人的提出机制及其影响因素，2014年12月底在九三学社、安徽省委的组织安排下，笔者所在的课题组到皖中S县及其所属的Z镇（根据社会学调查惯例，对部分地名做了技术处理）专门调研了该县的县级和乡镇人大代表直接选举中代表候选人的提名情况，本文主要是基于此次调研的成果。

一、人大代表直接选举中代表候选人提出机制相关的程序

S县地处安徽中部，全县面积2948平方公里，下辖25个乡镇，278个村（居）委员会，总人口数为136万人，其中农业人口为120万人。全县共有22个少数民族，少数民族人口为4.1万人，占全县总人口3%左右。该县在2011年底开始部署了全县第十六次县乡人大代表换届选举工作，2012年初正式完成了人大代表的换届选举。整个县乡人大代表直接选举大致经历了以下程序：成立换届选举工作领导组和选举机构、选民登记、划分选区和分配代表名额、提出初步候选人和确定正式候选人、介绍候选人和组织竞争、投票选举等，以下仅就其中与县人大代表候选人提名机制密切相关的几个程序做简要介绍。

1.成立换届选举工作领导组和选举机构

皖中S县成立了全县人大代表换届选举工作领导组，县委主要领导任组长，人大、政协主要领导、县委副书记、纪委、组织部门主要领导任副组长，相关部门的负责人为成员，下设办公室，县委组织部分管干部的副部长任办公室主任。按照选举法第八条规定，“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举”，皖中S县成立了选举委员会，总人数为23人，主任是县委副书记，副主任包括人大常委会班子成员和常务副县长，委员是纪委、组织、宣传部门副主任和人大常委会办公室主任、内司、财政、民政、公检法、工青妇的负责同志。选举委员会下设办公室，主任负责人由人大办公室主任兼任，人大办事机构负责人担任副主任。同时，县纪委和组织部还联合成立了换届工作督查组。人大代表换届选举工作不仅仅是人大一家之事，也是地方党委、人大、政府、政协、武装部五大领导班子以及公检法的重大联合集体行动，其中县委发挥领导作用，人大负责具体实施，政府承担保障职责，县直和其他主要部门配合协同参与。选举法第八条规定，“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导”，县级选举委员会必须接受县人大常委会的直接领导。毫无疑问，县人大代表换届选举工作领导组和县级选举委员会作为领导机构和组织机构，包括这些机构主要领导人的意图，对县人大代表候选人的提名和选举具有重要影响。

2.选区划分和代表名额分配

依据选举法第二十四条和第二十五条相关规定，皖中S县实行城乡相同人口比例选举人大代表，按照各选区每一代表所代表的人口数大体相等的原则，综合考虑便于县、乡人大代表同步选举，便于代表联系选民、开展活动、接受监督等方面的因素，依法合理划分选区。选区的大小按照每一选区选1名至3名代表划分，一般多数是2名至3名代表。在划分选区时，应先确定选举乡镇人大代表的选区，尽量使每个县级人大代表的选区包含若干个乡镇人大代表的选区，以方便选民参加选举和选举投票的组织。县直机关参加户籍所在地城关镇的选举，县武警中队、消防中队参加地方（城关镇）选举，县武装部、县农场、县开发区单独作为一个选区，加上全县25个乡镇一共划分为161个选区，县人大代表总名额为366名（预留机动名额2名），实际分配364名。选区划分和代表名额分配对县人大代表候选人的提名产生了直接影响，它主要体现了国家法律规定和地方党委政府及其主要领导人的意图。

3.提出初步候选人

皖中S县根据选举法以及省市文件精神和培训会议要求，对代表的身份比例构成发布了指导意见，总的要求是“两升一降”：基层代表、妇女代表比例要上升，党政干部比例要降低。非中共党员应不少于35%，妇女代表候选人一般不少于25%，继续提名的代表候选人一般在30%左右，少数民族代表和归侨代表要按照法律规定给予保证。从表1可以看出，该县的县人大代表初步候选人的人员结构比例基本符合预定的比例。皖中S县161个选区共提出初步代表候选人532名，其中政党和人民团体提出306人，选民联名提出226人，比例分别为58%和42%。此外，该县在提名初步候选人时，没有把农业户口和非农业户口的身份单独进行划分。由此可见，初步候选人的提出及其人数、结构比例也充分体现了地方党委政府及其主要领导人的意图。

4.确定正式候选人和当选结果

选举法第三十条规定，“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍。”皖中S县应选人大代表364人，正式代表候选人526人，差额162人，差额率为44.5%。具体到161个选区，正式候选人至少比应选名额多1人进行选举。选举法第三十一条规定，“如果所提代表候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例，直接进行投票选举。如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”虽然法律规定初步候选人超过正式候选人的名额后，必须进行预选，但是皖中S县在实际工作中，为减少工作量，一般采取酝酿协商的方式，尽量避免预选。没有通过预选确定候选人，也没有非候选人当选代表，所有选区也没有未选出人数。从表面上看，皖中S县的县人大代表直接选举取得了圆满成功。

二、人大代表直接选举中代表候选人提出机制存在的问题

1.人大代表候选人的提名和选举不受选民关注

从表2可以看出，皖中S县18周岁以上人口数为1013926人，占全县总人口数的74.5%。列入选民名单人数为1003307人，不能行使、停止行使选举权利人数、被剥夺选举权利人数以及没有参加选民登记人数仅为10619人。参与投票选民人数为877953（包括委托投票数，委托投票数为32711，占参加投票选民人数的3.7%），占整个列入选民名单人数的87.5%。从统计数据表面上看，选民参选率较高，但实际情况并非如此。该县是一个劳务输出大县，常年外出务工人员约为40万～50万人，这部分外出务工人员多为具有选举权的青壮年劳动力，由于经济成本、时间、精力等方面的限制，他们绝大部分不会因为人大代表候选人提名和选举专程长途返乡。根据选举法第四十条规定，“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人，并应当按照委托人的意愿代为投票。”但是由于外出务工人员太多，每一选民实际接受委托投票的人数远远超过法律规定的上限3人，甚至高达十几人乃至几十人，因此委托投票总数远远高于32711人（表2表面统计的数据）。有的地方反映村民对人大代表换届选举关注的程度远远不如村“两委”换届选举，因为普通村民所熟悉的生活圈主要限于村庄内部，村庄内部事务与他们的切身利益更相关，而人大代表关注的事务和提出的议案一般是区域性较为普遍的问题，不能仅仅局限于单个村庄的内部事务，否则县人大开会时也无法列入正式议案。再加上部分人大代表联系选民不够，吸纳民意不足，与选民关系疏远，导致普通村民对人大代表候选人的提名和选举工作关注度不高。从法律文本上来说，地方人民代表大会是地方国家权力机关，人大代表作为地方国家权力机关的组成人员，在地方立法和公共政策中具有最高决策权，而受到现行决策机制制约，人大代表在国家事务中的作用并没有完全发挥出来，再加上部分人大代表履职意识不强、履职能力不足和履职效果不佳，少数地方及其部分领导人还有包办、指定、干预候选人提名现象，不敢、不愿放手让群众参与提名和投票，久而久之，选民参选意识逐渐淡漠，抱着“选举跟自己没关系、参与不参与无所谓、提名谁为候选人无所谓、选谁当代表也无所谓”的心态。选民参选热情和积极性下降，这样反过来加大了候选人提名和选举工作组织的难度，同时又给了部分领导人包办、操作候选人提名和选举可乘之机，这也是选民对人大代表候选人提名和选举工作关注不够的重要原因。

2.人大代表候选人的选民联名推荐流于形式

人大代表候选人的提名方式主要有以下两种：政党和人民团体提名，选民10人以上联名。“从目前的实践来看，‘选民联名提名的运用还不是很普遍，还没有深入人心。有的把‘选民联名提名作为‘组织提名的补充；有的是在提名‘陪选人员或‘差额人选时才动用。而现实中‘选民联名提名与‘组织提名的博弈，往往是‘组织提名占优，‘选民联名提名很难与‘组织提名公平竞争。”[1]在皖中S县，人大代表候选人推荐大多数是自上而下安排，无论是政党和人民团体提名，还是选民10人联名，其实都是地方党委及其部分领导人意图的不同表现形式之一，个别地方及其领导人则把这两种提名方式变成了没有实际区别和可以任意填写的“文字游戏”。课题组在皖中S县Z镇调研时发现，在该镇推荐县人大代表候选人汇总表中，该镇人大主席、党委书记、工商所所长、中心学校校长的“推荐者”统计为“选民10人联名推荐”，农民身份（其中很多农民不具有党员身份）的代表候选人的“推荐者”统计为“政党推荐”，这样的推荐者统计数据其实已失去了实际意义，因为无论哪种推荐形式都已经沦为变通和授意行为。皖中S县161个选区中共提出初步代表候选人532名，其中政党和人民团体提出306人，选民联名提出226人，比例分别为58%和42%，从表面上看两种人大代表初步候选人的提名人数和比例相差不大。但皖中S县526名正式候选人和当选情况是：政党和人民团体推荐候选人300人，当选263人，当选率为87.7%；选民十人以上联名推荐候选人226名，当选101人，当选率为44.7%，从实际来看，两种人大代表正式候选人的当选人数和当选比例相差较大。虽然法律和上级文件要求切实尊重选民权利，选民10人以上依法联名推荐的代表候选人，与党的各级组织、各人民团体的代表候选人具有同样的法律地位。但是在实际操作中还是有差距的，很明显政党和人民团体提名更符合部分领导人的意图，比选民联名推荐的候选人更容易当选。

3.人大代表候选人的审查难以兼顾广泛性和先进性

人大代表履职是需要较高的文化程度、较强的沟通组织调研能力，需要具备相应的参政议政专业技能。然而，人大代表的产生是茫茫人海中“点兵”式的，由于受到现行法律和相关政策限制，选举委员会在审查人大代表候选人时过于强调结构合理，工人、农民、知识分子、干部、妇女、少数民族、党外人士等因素甚至部分领导人的个人意图皆须通盘考虑，导致某种程度上忽视了履职意识的强弱和履职能力的高低。最后人大代表是选出来了，结构也合理，但是难以较好地履行职责和发挥应有的作用，造成有些人大代表成为“陪衬”或者不作为。据皖中S县人大常委会主任反映，一些一线工人、农民由于受到文化程度（从表3可以看出，24.7%的人大代表学历为中专高中及以下，其中主要为工农基层一线代表）等因素的限制，当选代表后，履职能力和表现确实不尽如人意，但是由于要考虑工人、农民的代表性、广泛性和民主性，又不得不尽量安排当选。相比而言，政协委员的产生是“点将”式的，无须过多地考虑结构问题，高学历的精英多，履职能力较强。因此，甚至有人认为，人大代表的整体履职能力不如政协委员。实际上，现行的人大代表候选人提名机制和政协委员的遴选制度都没有很好地解决代表的广泛性与先进性、民主化与专业化之间的矛盾。

4.人大代表候选人提名和选举的竞争性不强

人大代表候选人提名和选举的竞争性不强，对普通选民吸引力不大，这也在很大程度上制约着选民主动参选的积极性和人民代表大会制度功能的发挥。主要原因在于，第一，人大代表主要都是兼职的，而且大多数都是政党和人民团体推荐的，不是自己主动要干的，虽然也组织与选民见面，但这只是在选举委员会统一安排下被动进行的。人大代表个人履职无待遇、无助手、无后勤保障，反而有可能影响本职工作，因此普通选民参选积极性并不高，被组织和领导安排当选代表履职主动性也不强。第二，由于我国目前还没有建立健全规范的竞争机制，在实践中尚不敢放开、放手让人大代表候选人之间进行竞争性选举，主要是担心放开选举容易出现局面失控，担心人大代表候选人的政治素质不高，担心政党提名的候选人落选以致不好贯彻组织意图和领导意图，担心“刺头”代表候选人当选以致党委政府不好开展工作等等。第三，对人大代表候选人提名和选举，现在有“一头热、一头冷”现象，就是企业老板热衷当代表，一般群众态度冷漠，形成明显反差。从表4可以看出，非公经济人士（主要指私企老板）正式当选县人大代表39人，比例超过总数的10%。不可否认，一些企业老板确实出于公益动机参选人大代表，但是对有些企业老板来说，人大代表头衔好似一张名片，等于是一个很好的广告宣传，有助于扩大企业以及个人的影响力，在经济上有利于拓展业务和牟利；人大代表又好似一张通行证，便于接触当地党政主要领导，有助于扩大个人的人际关系网络，在政治上有利于交流和利益勾兑；人大代表又好似一张“护身符”，等于给少数涉嫌违法犯罪的人大代表增加一层防护铠甲，在法律上有利于减少被打击处罚的可能性（法律规定，非经法定程序人大代表不受拘留、逮捕和刑事审判）。

5.党政企事业单位干部和村居干部提名候选人比例偏高

皖中S县对人大代表候选人提名，总的要求是“两升一降”：工农基层代表、妇女代表比例要比本届上升，党政干部比例要降低。从表1可以看出，初步候选人中干部的比例由预定比例的27%下降到25%。从表面上看，干部代表似乎下降了一点，但是事实情况并非如此，在实际操作中党政企事业单位干部和村居干部比例高于表面上的数字。第一，工人、农民、知识分子、干部、党外代表、妇女代表、少数民族代表的身份类型划分具有非排他性，身份类型的登记取决于地方党委政府及其领导人的意图。课题组在皖中S县Z镇调研时发现，在该镇推荐县人大代表候选人汇总表中，将村干部、私企老板身份统计为“农民”，把镇供电所所长身份统计为“工人”，把镇工商所所长身份统计为“其他”类别，这将可能导致公开统计数据中的代表身份信息和结构信息失真。“干部”也是一个含糊不清的概念，狭义上仅指公务员系列的党政领导干部，广义上还可包括企事业单位干部乃至村居干部等，从表4可以看出，如果从广义上看，干部的比例高达55.8%。第二，皖中S县县委文件直接规定，县直单位不再单独作为一个选区，而是参与城关镇选区的提名和选举，虽然在代表名额分配上考虑到了城关镇的选民人数较多这个因素，但是城关镇的代表名额（初步候选人46人，代表名额30人）还是明显高于其他乡镇（其他24个乡镇的初步候选人平均为19人，代表名额平均为13人），其主要目的是确保县直单位干部有足够的候选人被提名和当选。第三，在全县532名初步候选人中，其中下派到25个乡镇及其他选区参选数就有62人，每个乡镇平均下派参选数为2至3人不等，这些下派代表就是所谓的“戴帽代表”“预留代表”，这主要为党政企事业单位干部等人员量身定制，确保他们能够当选。第四，皖中S县县委文件直接规定，为了加强党的领导，县“一府两院”主要成员原则上应该提名为代表候选人（从表3可以看出，“一府两院”几乎所有成员最终都当选）；另外规定乡镇人大主席应作为县人大代表候选人，乡镇党委书记、镇长、组织委员可以提名为县人大代表候选人，最后导致县乡主要党政领导几乎无一例外地全部当选。

三、人大代表直接选举中代表候选人提出机制完善的措施

1.提高选民参与人大代表候选人提名和选举的积极性

地方党委和政府，“应该充分利用广播、电视、网络、手机短信、宣传栏、宣传车、电子显示屏、宣传单、宣传条幅、宣传标语、选举宣传会议、选举咨询站等方式和平台”[2]，加大人大代表候选人提名和选举宣传的力度，营造浓厚的选举氛围。在各个选区选民集中居住的社区和村庄以及生产单位、事业单位、工作单位，及时张贴与候选人提名和选举有关的各项公告，尽量做到家家户户知晓选举的有关事项，村居干部、中共党员等骨干分子和选举工作人员应该走村入户，积极动员选民参与人大代表候选人提名和选举。此外，还可以从以下细节予以完善。第一，建立选举日制度，以省或地级市为单位，实行统一的选举日（具体日期尽量优先考虑双休日或节假日，以减少对正常工作的影响），暂停与选举无关的工作事项，减少对选举工作的干扰，以便选民能够腾出空余时间参选，从而提高全社会的参与热情。第二，建立县、乡人大代表换届选举与村委会、居委会换届选举同步进行的“四合一”选举制度。目前，县、乡人大代表选举已经同步，但村委会、居委会任期仍为3年，建议将村委会、居委会任期延长至5年（涉及修改村民委员会组织法、居民委员会组织法等相关法律），同步实行选举，既有利于提高选民参选率，又有利于节省人力、物力、财力成本。也许有人担心在短时期内组织“四合一”选举，可能会增加选举工作的难度。现在台湾地区实行“九合一”选举都能顺利进行，我们大陆地区应该有能力有信心把“四合一”选举组织好，而且随着民主的深入发展和选举制度的进一步完善，未来人大代表直接选举的层次不断提高，将来有可能从县乡级推进至省市级乃至全国，所有选举都有可能同步进行。第三，全面落实人大代表及其候选人与选民见面制度、竞争演说制度以及联系选民制度，回应选民的各种关切，使选民深入了解人大代表及其候选人的背景、素质和能力，使选民在提名和投票时有清晰的认知判断，从而庄严地行使自己的投票权。

2.真正落实人大代表候选人的选民联名推荐制度

真正落实人大代表候选人的选民联名推荐制度，应当依法操作代表10人联名方式，不能搞变通、授意行为，也不能歧视“联名代表”。以所谓“怕麻烦”和“陪选”心态对待选民联名推荐制度，以所谓组织意图和领导意图干预选民联名推荐代表候选人人选，以所谓“酝酿协商”的名义有选择地“过滤”掉选民联名推荐代表候选人，其实都是对选民依法享有的选举权利的粗暴侵犯，因为“选民联名提名是公民平等参与选举的表现。对于选民来说，选谁，不仅是‘组织说了算，也应该自己说了算。通过选民联名提名候选人，选民就与各政党、各人民团体处于平等地位，联合提名有与政党和人民团体提名的同等法律效力。这从制度设计上给予了积极参加选举的选民极大的激励，也给予了被提名人一个平等参与竞争的平台。这也能够让选民真正感受到选举权利是一项‘摸得着的，自己有主动权的政治权利”[3]。现行法律之所以同时规定政党和人民团体提名、10人以上联名两种方式，一方面是保证党在人民代表大会的领导作用能够得到充分发挥，另一方面也是为了充分保障选民的选举权和被选举权，充分体现了“坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的原则，这两种提名方式都应该得到平等的尊重、平等的法律保护、平等的竞争机会、平等的当选机会。要积极动员选民依法联名推荐人大代表候选人，“扩大‘选民联名提名范围，提高‘选民联名提名候选人的数量和质量，提高选民通过‘联名提名当选代表的比例”[4]。总之，要想调动选民参与提名和投票的积极性，要想选出高素质的人大代表及其候选人，就需要充分尊重和保障选民联名推荐权，“最根本的还要靠选举中发扬民主，让选民能真正选择自己的代表”[5]，选出选民自己信得过、敢代言、能办事的代表。

3.有效平衡人大代表候选人广泛性和先进性之间的关系

人大代表并非是一个荣誉性职务，而是担负着“为民请命”的神圣职责，代表履职需要具备较高的专业知识和技能，似乎必须走专业化、职业化和精英化的道路。由于我国宪法和法律的限制，人大代表又必须具有广泛的代表性，要充分保障工农等基层一线代表当选的比例。要想解决当前人大代表及其候选人的广泛性与先进性、民主化与专业化之间的矛盾，并非一朝一夕之功，但是可以从以下几个方面逐步予以完善。第一，适当压缩县人大代表名额和扩大选区范围，在保证差额选举的基础上相应地适当减少正式代表候选人名额（为了充分发扬民主，初步代表候选人名额可以不受限制），重在减少数量，贵在提高质量。选举法第十一条规定，“不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名”，根据相关规定皖中S县百万余人口，应选人大代表364人，正式代表候选人526人。然而代表素质不高，兼职代表多，开会会议期间短，发言机会少，议案协商讨论不充分，闭会期间活动少，人大代表功能有限，即使代表名额多、具有广泛性也枉然。因此应修改选举法，适当减少代表名额，合理控制规模，以便能够更加有效地组织人大代表开展工作。第二，加大对提名候选人与当选代表文化知识和专业技能的培训，提高人大代表的履职能力。随着我国义务教育的普及，高等教育和继续教育的发展，全民的整体文化素质稳步得到提高，人大代表及其候选人的文化素质也会逐步得到提高。第三，对人大代表及其候选人进行履职能力评估。毕竟能够胜任代表职务的才是称职的代表，否则结构再合理也难以发挥代表作用。建立代表履职记录和履职档案，健全代表述职评议制度，定期接受人大和选民的监督，并且以代表的履职状况作为下届是否继续提名候选人的重要依据。

4.强化人大代表候选人提名推荐的竞争意识

充分尊重选民的民主权利，在候选人提名等关键环节杜绝包办代替，让选民自由表达选举权；同时鼓励自荐当代表，让一部分立志为民代言的人脱颖而出，不能因为担心提名初步候选人过多需要预选、增加工作量，进而简化程序，让选民不提或少提候选人。“总体说来，代表提名制度的改革被认作选举制度改革的中心议题，因为只有这一问题解决了，选举的竞争性、透明度及代表的专职化等问题才有可能得到根本解决。”[6]今后人大代表提名制度改革的一个重要方向在于候选人提名推荐应该淡化指定意识，强化竞争意识，因为“民主选举不仅是象征性的，它还是竞争性的、定期的、广泛的和决定性的选举”[7]，“竞争性是选举的基本特征，没有竞争性的选举算不得真正的选举，但是对选举的竞争性彻底放开，在党的威信下降的情况下又可能对一党执政体制构成威胁，因此现在只能允许有限的选举竞争，在努力提高党的执政能力的同时逐步提高选举的竞争性，直到党有自信、有能力的时候再彻底放开选举的竞争性。”[8]民主选举不仅包括选举的制度，也包括选举的理念、选举的技术，竞争更多体现的是选举理念、技术和手段问题，不会从根本上颠覆我国的人民代表大会制度和选举制度。“竞选的弊端完全可以通过法律的规范加以消除或控制，只要制定公正、透明的选举规则，是完全可以做到公正、平等有序的选举。”[9]在坚持中国共产党领导的基础上允许合法有限有序的选举竞争，以政党提名的方式提名具有中共党员身份的多位候选人同时参与竞争，不会危及党的领导地位，反而有利于挑选出更加优秀的中共党员候选人履职。另外，还可以从以下方面进一步完善人大代表候选人提名推荐制度。第一，实行人大代表候选人参选登记制度，选民如果要想被提名推荐为候选人，必须主动表明参选的态度，在规定的截止日期之前到选举委员会现场进行登记，否则将会丧失被提名推荐的机会。变被动提名为主动登记，变私下拉票为公开合法登记，这样可以使整个选举过程更加透明公正有序，也可以使选民的选举权和被选举权得到充分的保障，在一定程度上减少履职意识和能力不强的人大代表以及“被安排代表”当选。第二，实行领导人干预人大代表候选人提名和选举登记制度。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别指出要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，为了贯彻和落实此项制度，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》[10]，最高人民检察院也专门制定了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》[11]。借鉴此项制度规定，在个别领导人非法干预人大代表候选人提名和选举时，选举委员会及其工作人员也应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查，必要时可以向社会公开，以便接受选民监督和新闻舆论监督。对造成损害选举公正等严重后果的领导，应当依法追究党纪政纪和法律责任，这样才能从制度上有效防止强奸民意、包办代替、打击报复等选举违法行为的发生。第三，进一步规范非公经济人士的提名推荐制度，建议外出创业成功人士、招商引资企业老板等不宜作为候选人提出，因为他们当选代表以后，由于经商需要长期在外，很难有时间和精力正常履行人大代表职责。

5.严格控制政府和公检法干部提名候选人比例

要想真正贯彻落实“两升一降”的选举原则和精神，必须进一步扩大基层民主，切实提升工农基层代表、妇女代表比例，合理有效控制党政企事业单位干部和村居干部提名候选人比例，特别是要严格限制政府和公检法干部提名候选人比例。第一，对代表身份设置更加详细的统计指标体系，科学界定代表及其候选人身份，对过去来源于农民的私营企业主、村居干部不应简单地统计为“农民”，对具有事业单位身份的领导干部也不应该简单统计为“工人”，对真正从事农业种植养殖的农民和一线实际操作的工人的提名权和选举权应该给予充分的保障。对于同时属于多重身份的代表及其候选人也应在统计表中一并注明，而不能为了让统计数据更好看，代表身份多样化、选举更民主化，从而刻意变通代表身份。第二，科学划分选区和确定代表名额，无论是城关镇还是其他乡镇，严格按照选举法规定的人数比例合法公平地分配代表名额，严格控制乃至最终取消下派参选数，杜绝“戴帽代表”“预留代表”“指定代表”，各级党政企事业单位干部和村居干部应该与普通选民一样平等地参加所在选区的选举。第三，建议党委干部可以作为候选人提名，政府领导干部特别是县长、副县长、县直单位一把手、乡镇长以及人民法院院长、人民检察院检察长、公安局局长不应作为候选人提名，政府和公检法其他普通干部提名为候选人应该从严控制。因为过多的政府和公检法主要干部当选，实际上违背了“一府两院”由人民代表大会产生，对它负责，受它监督的宪法原则，造成“自己监督自己”的政治法律悖论，不利于人民代表大会功能的正常发挥和对政府司法机构的有效监督。对政府和公检法主要干部提名为人大代表候选人实行严格控制，并不会违背和损害党的领导，因为党委干部、普通干部、普通党员当选人大代表，同样可以发挥党的领导核心作用和党员的先锋模范作用，此外党对人大的领导还可以通过人大党组继续发挥领导作用。

参考文献：

[1][3][4]黄政权、吴超华：《完善“选民联名提名”机制的思考》，载《人民代表报》2014年8月9日第3版。

[2]程桦：《安徽社会发展报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第98页。

[5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第215页。

[6]孙哲：《全国人大制度（1979～2000）》，法律出版社2004年版，第243～244页。

[7]杨丽华：《民主选举与选举民主》，载《山东社会科学》2001第2、21页。

[8]郭爱红：《论选举的竞争性与坚持党的领导》，载《太原师范学院学报（社会科学版）》2012年第5期，第26页。

[9]蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第86页。

[10]中共中央、国务院：《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/30/c_1114812232.htm，2015年3月30日。

[11]彭波：《如实记录严肃追责，严防干部干预司法》，载《人民日报》2015年6月1日第11版。

（作者系安徽大学社会与政治学院和基层选举实验室副教授，硕士生导师。本文为2014～2015年度九三学社参政党理论研究招标课题“人大代表直接选举中代表候选人提出机制研究”〔项目编号：201403〕的阶段性成果）