人大质询权的实践与思考

许美群

质询权是宪法和法律赋予人大的重要监督职权。党的十八届三中全会指出，“完善人大工作机制……通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”质询制度作为人大监督“一府两院”的重要举措和实现国家民主法治的有力保障，再次受到社会的广泛关注。然而在实践中，由于政治体制和社会环境等多方面原因，质询权在各级人大未能得到很好行使，多处于“闲置”状态。因此，加强对人大质询权的实践与探索，对于完善人大监督体制，具有重大的理论价值和现实意义。本文结合广东省地方各级人大及其常委会开展质询的相关实践，浅谈点滴认识与体会。

一、质询权概述

质询制度起源于英国，是基于议会制人民主权、分权制衡、有限政府、腐败治理等一系列权力制约与监督理论的基础上而诞生，经历了三百多年的实践与发展，质询制度已成为了代议制议会监督制度的一个重要组成部分，时至今日，世界各国大多在宪法中明文规定建立质询制度。从各国议会行使质询权的实践看，质询监督也成为大多数西方国家议会或议员监督政府的重要手段。我国人大质询制度作为人民代表大会制度的重要组成部分，是在中国特有的社会背景和历史条件下对议会质询监督制度的发展和运用，并且随着人民代表大会制度与时俱进而不断探索与完善。人大质询制度发端于1954年宪法，虽然因缺乏相应的程序保障而未能付诸实践，但质询制度以宪法法律文本形式得以确立。1975年宪法由于特殊时代背景，质询制度被取消。1978年宪法恢复了质询制度，但实践中未能发挥质询实效。1982年宪法规定全国人大及其常委会有权对国务院及各部委进行质询，且受质询的机关必须负责答复。随后，1986年修订的地方组织法、1987年通过的《全国人大常委会议事规则》和1992年通过的代表法，进一步授权地方各级人大及其常委会可以对相应的各级“一府两院”提出质询。2007年实施的监督法第一次专章对各级人大常委会质询案的提出和处理作出详细规定[1]。

由宪法和法律可知，质询是人大代表或人大常委会组成人员在人代会或常委会会议期间，对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院等国家机关提出质问并要求答复的一种监督形式，其提出主体必须是人大代表或常委会组成人员，必须符合法定人数，必须以书面形式提出。质询具有如下特点：一是法定性。我国宪法和法律等对质询制度作出了明确规定，可见，人大质询制度是国家权力机关对“一府两院”实施监督的法律制度。二是有限性。主要体现在质询主体的具体规定、质询时间的限定和质询内容的范围限制等。三是强制性。质询具有直接支配受质询对象的强制力量，体现一定程度的威慑控制，以保证监督目的的实现，一旦形成质询案，对质询对象来说，这种质询不仅必须答复，而且必须针对质询的问题和内容回答。虽然我国宪法和法律确立了人大质询权，各级人大及其常委会做了相关实践，一些具有影响力的质询案也相继出现，在一定程度上纠正了有关国家机关的重大违法失职行为，成了人大监督实践中的一大亮点。然而，随着我国社会主义民主法制建设不断推进，各级人大及其常委会开展质询监督仍任重道远。

二、有关质询实践与效果

长期以来，广东省地方各级人大及其常委会根据宪法和法律的规定，依法履职，对行使好质询权做了相关实践与探索。

1.关于对广东省国土厅实施《广东省城镇房地产权登记条例》中有关问题的质询。1994年7月6日，广东省八届人大常委会第九次会议审议通过了《广东省城镇房地产权登记条例》。《条例》规定，在取得城镇国有土地使用权的前提下，一幢房屋实行由一个部门登记，发一个房地产权证的新办法。然而，《条例》实施前夕，省国土厅先后两次向全省各级国土局发出两份传真电报，说“登记条例”与国家法律“不尽一致”，要求“一律依法按现行的土地权属证程序办理”，致使《条例》不能如期在全省实施。在省八届人大常委会第十一次会议上，21名省人大常委会组成人员联名对省国土厅实施《条例》中有关问题提出质询。11月16日上午，省国土厅厅长袁征对质询进行了19分钟的口头答复。在审议中，委员们对袁征的答复都表示不满意。次日，常委会会议通过决议，责成受质询人在下一次常委会会议上再次作出答复，并要求省政府迅速纠正国土厅的违法行为。11月19日，省政府发出通知指出：国土厅于8月18日和8月31日发出的《情况通报》和《紧急通知》两份传真电报，是错误的，应按省人大常委会《决议》的要求，立即撤销，并坚决贯彻执行省人大常委会通过的《广东省城镇房地产权登记条例》。随即，省国土厅撤销了下发的两份电传电报[2]。

2.关于对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的质询。2000年1月22日，在广东省九届人大三次会议上，佛山市25名代表联名向大会秘书处议案组提交了《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案，要求省环保局作答复。质询案中称：四会市（属广东肇庆市）在北江边建电镀城没有进行环境影响评估，未经批准之前就私下接受18家电镀厂进驻建设是违法的。省环保局从1999年8月份就知晓此事而迟迟不作处理，使事件发展越加严重。最近，电镀城有8家电镀厂建成投产，发生了7家电镀厂废水未经处理而通过地下管道直接排入北江的严重事件。省环保局虽然多次到四会市作调查，但一直没有到下游征询意见，没有进行依法行政。经大会批准，1月25日上午，由省环保局负责人到佛山代表团口头答复代表的质询。代表们对于省环保局所作的口头答复，经表决为“满意”5票，“不满意”23票，答复没有通过。根据代表法的规定，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再接受质询。1月26日，省环保局再次接受佛山市20多名省人大代表的质询，代表对质询结果仍然不满意。最后，代表联名向大会主席团提出建议撤销接受质询的省环保局副局长的职务[3]。省九届人大三次会议结束两天后，成立由省政府有关部门和南江工业园电镀企业建设所涉及的肇庆、佛山、四会市的有关人员组成的联合调查组，本着尊重科学、依法办事的态度，实事求是地处理人大代表提出的电镀企业建设与环保的问题，给省人大代表及全省关心此事的群众一个满意的答复。

3.关于古元艺术馆为何建设缓慢的质询。2003年2月19日，在珠海市五届人大六次会议上，市人大代表霍晓光等11位代表联名向大会提出“关于办理人大有关议案进展情况的质询案”，要求市政府作出答复。人大代表以质询案的形式对市政府工作进行监督，这在珠海市人大史上还是第一次。早在1998年的市四届人大六次会议通过《关于做好文物保护工作的议案》，议案中提出要建设古元艺术馆以纪念珠海籍的版画、水彩画家古元先生。当年5月21日，市四届人大常委会第三十次会议也通过了市政府办理该议案的决定。人大代表们感到不解的是，为什么从1998年到2003年的五六年间，古元艺术馆的建设问题一直没有得到落实？代表在质询案中指出，古元的艺术作品是我国宝贵的艺术财富，全国乃至联合国都争相收藏。古元生前曾多次表示要将其作品送给家乡人民。对于珠海来说，这是一笔不可多得的艺术瑰宝。代表们想知道：这件从四届人大就开始办理的议案，在本届人大换届前究竟能否有实质性的进展？经批准，市政府及市发展计划局、市文化局、市财政局和市国土资源局、市文联的有关负责人就质询案的有关问题，向代表们作出解释和回答。市政府秘书长刘振新在回答代表的质询时表示，古元艺术馆的建设工作已经完成部分筹建工作，并且该项目已经被列入市政府文化基础设施建设计划当中，有关的具体问题也在研究当中[4]。

4.关于青溪至九和公路工程问题的质询。1996年4月9日，在河源市紫金县十一届人大四次会议上，17名人大代表联名提出“关于青溪至九和公路工程问题的质询案”。原来在1994年紫金县十一届人大二次会议上《政府工作报告》中提出了要“完成青溪至九和新开15公里路段的土石方工程”；县计委关于《紫金县一九九三年国民经济和社会发展计划执行情况与一九九四年计划草案的报告》中也说要“沟通九和至青溪公路”。会上也一致通过这两个报告。会后，代表们认真宣传、贯彻代表大会决议，协助政府开展田路分家等工作，盼望这一公路早日开筑。然而，过了一年这条公路仍没有动工。于是，在1995年4月县十一届人大三次会议上，有11名代表联名提出“关于加速开通九和至青溪公路问题”的议案，县政府却答复“待路线走向确定后，视资金情况，待后安排”。这引起代表们的不满：为什么县人民代表大会作了决议的事，拖了两年没有动工，还要“待后”安排呢？县政府“报告”怎么能说了不算？人代会的决议有没有权威？经大会主席团安排，在县十一届人大四次会议期间，主管交通的副县长和县公路指挥部领导对质询案作了答复，表示县政府一定执行县人代会的决议，在1996年内一定安排该公路工程动工。提出质询案的人大代表对县政府的答复表示满意[5]。

从实践看，各级人大及其常委会通过质询监督，督促“一府两院”依法行政、公正司法，纠正了一些违法失职行为，保障了人民群众的合法权益，在一定程度上树立了人大及其常委会的监督权威。一是保障权力机关的知情权，增强人大监督权威。质询是一种具有法律效力的知情权实现途径和方式，具有很强的针对性和时效性。各级人大代表和常委会组成人员代表人民行使监督权开展质询，获知“一府两院”的工作情况和其他必要情况，对所关注的事关改革发展大局和人民群众普遍关心的问题进行了解并提出意见，要求“一府两院”对有关问题作出采取相应行动的承诺，并对其跟踪监督。通过质询，有效保障权力机关的知情权，增强了权力机关的监督权威，树立了权力机关在人民群众中的良好形象。二是督促“一府两院”改进工作，提高工作水平。人大代表和常委会组成人员开展质询，了解“一府两院”公共政策的制定、执行和落实情况，及时发现其工作中存在的问题，提出纠正和预防措施，督促“一府两院”依法行政、公正司法，不断改进工作，从而增强公共政策的民主性和科学性。同时，通过质询，加强了人大代表和常委会组成人员与“一府两院”之间的双向沟通和交流，增强“一府两院”与人民群众之间的协调性，使“一府两院”接受人民群众的评价和考量，促使“一府两院”工作水平的提高。三是有利于推动社会主义民主法制建设，形成良好社会风气。全面贯彻实施宪法和法律是社会主义民主法制建设的首要任务和基础性工作，各级人大及其常委会代表人民行使管理国家事务，对宪法和法律的实施负有特殊的使命。质询作为人大监督的一项经常性法定权力，其行为本身就是对宪法和有关法律的具体实施。同时，在实践中，开展质询既是健全民主制度、丰富民主形式，拓宽民主渠道的重要举措，也是保障人民知情权、参与权、表达权、建议权和监督权的有效做法。特别是随着经济社会的发展，人民民主法制意识不断增强，全社会参与政治生活的积极性十分高涨，质询制度的日益完善也为之提供广阔的舞台。

三、开展质询的相关启示

质询权是宪法和法律赋予人大代表和常委会组成人员的重要监督职权，质询制度确立已久，但始终未能成为人大监督的常态，这既有现行法律对质询的相关规定过于原则、操作性不强的原因，也有各相关部门对质询的认识不到位等问题。因此，用好质询权，需要深化对质询权的认识、进一步完善法律制度、不断提高人大代表和常委会组成人员的履职素质和能力等，使质询成为人大监督的常态。

1.用好质询权，需要解决认识上的问题。质询是一种较为严厉的监督手段，有的人大代表或常委会组成人员存在如果开展质询有为难被质询人的思想压力，往往担心被指责和“一府两院”唱“对台戏”，不支持其工作之嫌而不愿行使质询权。有的地方领导，也因怕影响团结、弄僵关系，而不愿意让人大代表和常委会组成人员行使质询权，进而说服改为提出建议、批评和意见。在实践中，各级人大的质询案较少，未“常态化”，加上媒体的过度炒作，公众的关注，被质询的机关则往往被先“有罪推定”，视为工作有严重的失误，被质询人有一定的畏难对立情绪，对如何应询也缺乏必要的引导和准备。实际上，质询的基本功能首先就是知情，人大代表和常委会组成人员通过质询，能够更有针对性地了解“一府两院”的理政情况和决策依据等；其次是督促和纠正，即人大代表和常委会组成人员有权利和责任督促和纠正“一府两院”的不足或过失行为。在质询过程中，质询方可就某一问题进行质问，而作为被质询的一方，则可以通过回答质询，解释相关决策的思路、实施过程中遇到的困难，甚至承认某些过失，提出整改措施，从而通过人大代表或者常委会组成人员及媒体向社会公众宣传解释相关决策，得到人民群众的接受或者谅解，从而在监督与被监督过程中推动“一府两院”的工作，全面促进依法治理水平的提高。

2.用好质询权，需要进一步完善法律制度设计。虽然我国宪法和法律已确立了人大质询制度，但现行法律对质询案的内容和范围、提交期限、准备时限、质询人的发问、被质询人的答复和辩解等均未作具体而明确的规定，对相关的法律责任也缺乏具体规定。在实际工作中，各地人大多数根据自行制定的议事规则开展质询，这样存在实际操作的不一致性。要激活和规范质询权，需从制度设计层面健全和完善。统一法律关于质询对象的规定，使宪法和有关法律对质询制度的规定相衔接；适当降低质询权的门槛，增加关于质询范围、答复时限、法律责任、回避和跟进制度等的规定，进一步完善质询的程序性规定，尤其要简化人代会期间质询案的提出、通过、提交程序等；地方各级人大及其常委会要在法律框架内，通过完善地方性法规、人大常委会议事规则等，建立健全有关质询方面的规章制度，为质询权明确方向、规范和规则[6]。使质询成为人大及其常委会行使监督权的常态方式。

3.用好质询权，需要进一步提高人大代表和常委会组成人员的履职素质和能力。我国的人大代表是兼职制，目前人大常委会组成人员也多为兼职。在实际工作中，不少人大代表和常委会组成人员由于受制于专业知识和阅历的局限性以及履职的相关制度保障等，对于提出质询案“心中无数”，致使质询权多是处于“闲置”状态。要激活人大质询权，需要人大代表和常委会组成人员具备一定的履职素质和能力，明确自身所担当的责任和使命，积极依法履职，科学合理地行使好质询权。因此，要把好代表入口关，引入竞争机制，切实把具有较高政治素质、较好群众观念、较强履职能力的人选入代表队伍，并健全代表激励机制，加快推进代表专职化；要按照职业结构合理化、年龄结构梯次化、知识结构多元化的要求合理配备常委会组成人员[7]；要加强培训力度，举办多种形式的法律法规、政治理论和人大业务培训，帮助人大代表和常委会组成人员系统学习质询案的提出要件、形式和程序等专业知识，使其理解质询权的实质；要深入调查研究，了解人民群众普遍关心和集中反映的社会热点焦点问题，提出针对性强、有价值的质询案。

注释：

[1]周莹：《人民代表大会质询制度研究》，载《中共中央党校学报》2014年第8期，第74～75页。

[2]宗一：《维护法律的尊严——省人大常委会质询省国土厅侧记》，载《人民之声》1995年第1期，第4～6页。

[3]晓严：《千百万人的生命安全岂可儿戏？》，载《人民之声》2000年第3期，第4～6页。

[4]人大视野：《珠海：代表首提质询案》，载《浙江人大》2003年第3期，第45页。

[5]蔡铁强：《政府“报告”怎能不算数人大“决议”应该有权威》，载《人民之声》1996年第6、7期，第59页。

[6][7]魏殿余：《人大质询考析》，载《人民代表报》1995年10月23日，第3版。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅综合处）