我国个人所得税制改革的几点建议

◎黄兴涛



我国个人所得税制改革的几点建议

◎黄兴涛

个人所得税已经成为我国调节社会各阶层收入的一大杠杆，但我国个人所得税制起步晚，并且存在税制不完善等问题。本文在理清了我国个人所得税的历史演进和政策背景，分析了个人所得税制存在的主要问题，提出了我国个人所得税制改革的意见建议。

我国个人所得税制的起征与西方国家相比起步晚了很多，个人所得税作为一大杠杆，对于调节社会各阶层收入，最终实现社会财富二次分配更为公平来说，有着十分重要的作用。我国个人所得税自20世纪80年代起征以来，经过多次改革，发挥着巨大的收入调节功能，但是仍存在税制不完善等问题，为不断改革完善个人所得税制，必须清醒认识我国当前税制的特点，立足国计民生实际，实现由分类所得课税模式向分类综合所得模式转变，以个人为单位征收转变为以家庭为单位征收等改革，进一步完善发挥居民收入二次分配“公平为先”的杠杆作用。

我国个人所得税制的历史演进

个人所得税制的提出。我国于1950年发布了《全国税制实施要则》，这一新中国税制纲领性文件，提出了对个人所得征税主要是薪给报酬所得税和利息所得税两种，但实际并未开征。

个人所得税制的建立。20世纪80年代，我国相继开征了国内居民的城乡个体工商业户所得、个人收入调节税和针对外籍人员的个人所得税。但是，内外有别的个人所得税征制已经偏离公平税负的治税原则越来越远，难以符合社会主义市场经济的逐步建立与完善产生的对个人所得税制新的更高的要求。

个人所得税制的改革。一是将收入来源于我国的本国与外国公民均纳入征税范围。1993年10月31日，第八届全国人民代表大会通过了《关于修改中华人民共和国个人所得税法的决定》的修正案，该改革方案规定，只要收入来源于我国，不论本国国民还是外国国民，均要依法缴纳个人收入调节税和城乡个体工商户所得税。二是扩大了征税范围、调整了税率结构。近年来，随着社会主义市场经济的发展和国民收入水平的提高，我国先后几次调整了工资薪金的免征额，2006年提高到1600元，2008年又调整到2000元，2011年通过了个税法修正案，将个税免征额由2000元提高到3500元，适用超额累进税率为3% 至45%，2011年9月1日起正式实施。

个人所得税制现存的问题

自我国实行新的个人所得税制以来，运行情况基本良好，很好的起到了增加税收、优化社会资源分配的作用，在社会主义市场经济建设中具有积极意义。然而近年来社会经济的高速发展，人民生活水平和收入节节攀高，既有的个人所得税制已无法有效缩小收入差距，无法适应社会发展的需要。

分类所得模式的弊端。我国现行税制是分类所得课税模式，该税制将收入分为十一类，再按照不同的税率向纳税人征税。其优点是征税比较简便，按照税源不同进行扣缴。然而，这一课税模式与个人所得税征收的目标是有冲突的。一是没有全面、完整的体现纳税人真实纳税的能力。“所得来源多、综合收入高的纳税人反而不用纳税或少纳税，所得来源少、收入相对集中的人却要多纳税。”[1]二是容易产生避税问题。纳税人通过分解收入多次扣除费用来逃避收入。三是免征额标准难于合理设计。即制度性漏洞比较多。

收入隐性化问题。所谓收入隐性化，就是个人实际拥有的收入大于甚至远远超过其名义上或公开的收入。目前收入隐性化已经成为我国个人分配差距拉大的主要原因，而个人收入分配不公就是指个人收入差距拉大。个人所得税是根据个人所得税率计征的，但是，随着市场经济的深入发展，人们获得收入渠道的多元化，“诸如来自下属单位或是外单位的收入、从事第二职业的收入、个人财产的出租转让收入等”[2]，而这些对于除工资薪金外绝大多数的隐形收入，税务部门难以掌握。

税收征管缺乏力度。我国对个人所得税的征收采取两种方法，即代扣代缴和自行申报。但整体来看，这种征管还缺乏力度。表现如下：一是代扣代缴不能严格执行。代扣代缴在实际操作中，义务人责任不明确，很容易会出现纳税申报不真实，导致了税源流失；二是公民纳税意识淡薄导致自行申报纳税难以实现。种种原因导致公民收入除了工资可以控制外，其它的收入基本上处于失控状态，例如国家尚无可操作的个人收入申报法规及个人财产登记制度等。三是金融机构和税务代理机构在配合上严重滞后。制度建设上，税务部无法对每个人的主要收支情况实行监控。惩罚手段上，没有对偷税漏税的纳税人采取严厉手段，很难通过严厉惩罚达到应有的警示效果。

我国个人所得税制改革建议

对个人所得税来讲，它的作用目前在我国主要是调节收入分配，实现收入再分配更加注重公平，所以应公平优先，兼顾效率。与世界上许多国家的个人所得税法相比，我国现行个人所得税法显得过于简化，这就带来了许多临时性和补充性的规定，增加了征纳双方的难度，同时也给纳税人钻法律漏洞避税甚至偷税漏税提供了机会。对此本文提出如下建议：

关于个人所得税模式的选择。目前我国采用分类所得税制模式，但这种模式并不是一种最理想的税制模式，难以体现公平与效率的要求，主要体现在以下方面：

①它不能体现“多得多征，公平税负”的原则。现行的分类税制仅依据明

面上的个人收入来调整税收标准，这种分类税制，不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，难以有效调节收入差距的鸿沟。这是由于使得所得来源多，综合收入高的人少缴税；而另一些所得来源少，收入相对集中的却多缴税。

②容易导致纳税人钻税法空子。纳税人将收入化整为零，通过分散取得收入的来源或次数，达到少缴税或不交税的目的。

③进一步改革完善我国个人所得税，必须对税制模式加以转换，重要原因之一是由于分类所得税制与源泉扣缴制相联系，不利于申报纳税和公民纳税意识的加强。

长远看来，我国个人所得税制应改为综合税制模式，但目前条件尚未成熟，短期内看，我国目前不易采用综合税制，而应采用分类综合所得税制作为过渡模式。这是由于实行综合税制模式需具备以下条件：一是个人收入的完全货币化；二是有效的个人收入汇总工具；三是便利的个人收入核查手段。

非法人的企业如何纳税的问题。非法人的企业如何纳税的问题实际上是个人所得税和企业所得税征税范围划分问题。有些人建议将非法人的企业纳入个人所得税范围征税，其根据是世界上大多数国家都将个人与企业征税划分为“个人与法人”两个标准。但据笔者所见，这一问题还需要深入分析，不能单单只从与国际接轨考虑。一是世界上多数国家采用“个人与法人”标准都经历了一个逐步的发展过程，都经历了“个人与企业”划分标准这个历史阶段。二是即便在已经采用“个人与法人”标准的国家中，也根据国情不同，没有将法人的资格绝对化，它们企业所得税或法人所得税也包括一些非法人纳税人。三是西方国家普遍采用“个人和法人”标准，与其个人所得税制度发展成熟有关。

征收储蓄存款利息的问题。当前，许多学者从增加财政收入考虑，主张对储蓄存款利息征收个人个人所得税，但笔者认为这一建议还需深入考虑。首先存款仍是我国居民投资的首选途径。这是由于我国证券市场虽然发展快，但仍然不够成熟、风险很大决定的，对储蓄存款征收利息牵涉到千家万户，因此需要慎重考虑。其次,加强税收征管工作的软硬件设施还不够发达。第三、对储蓄存款利息收入征税,在税制上还需要有配套措施。

关键是要抓好征收与配套工作。个税所得税的征收，还需要税务部门做好培训宣传工作，建议国家税务部门统一编写个人所得税纳税指南方面的宣传图册，讲解说明税收政策、申请表填报等方面的内容，以提高纳税人自主纳税意识，掌握纳税方面的至少。此外，还需要尽快建立个人所得税自行申报制度，将自行申报与源泉预缴二者结合，推行交叉稽核体系，对个人所得税的征收进行监管,防止所得税的流失。最后，在法制层面上要惩治个人所得税偷税漏税等现象，这方面加强立法，加大处罚力度,严加惩处，杜绝偷税漏税现象的发生。

总之,在客观经济条件不断变化和我国税收征管水平不断提高的情况下,个人所得税制应做进一步的改革和完善,以便充分发挥其调节国民收入的“杠杆”功能作用,促进我国社会主义市场经济的健康发展，维护社会稳定,保持经济增长,增加财政收入。

（作者单位：河南信则会计师事务所有限公司）