个税改革要考虑更大范围的公平

贺斌

最近，个税改革再次成为舆论关注的热点。《中国新闻周刊》了解到，目前，个人所得税改革正在研究部署之中。

一位财政部人士向《中国新闻周刊》透露，营改增全面扩围完成后，下一个税改目标就是个人所得税改革，建立综合与分类相结合的个税制度将是此次改革方向。近期，财政部已就个税改革问题召开数次研讨会，一些具体细节尚在探讨之中。

中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任、研究员张斌曾应邀参加过相关研讨会。他在接受《中国新闻周刊》采访时认为，税制改革方案的设计应有大的视野，不能仅仅考虑个别税种的减税，而是要兼顾更大范围的公平。

应提高个税比重

中国新闻周刊：在2014年6月30日中共中央政治局发布的《深化财税体制改革总体方案》中，个人所得税改革在需要改革的6个税种中排在最后，现在却成为继营改增之后，最为紧迫的一项税制改革，为什么会有这样的变化？

张斌：中共十八届三中全会在税制改革方面提出了6项税种的改革要求，涉及增值税、消费税、个人所得税、房地产税、资源税、环境保护税。按照《深化财税体制改革总体方案》的要求，这些税种的改革任务都要在2020年前完成。

其中，增值税在“营改增”任务完成后，还要优化增值税税率，减并税率档次，适时完成立法。消费税的改革包括调整征收范围、征收部分税目的征收环节和税率。今年2月1日起，电池、涂料已列入了消费税的征收范围;资源税从价计征和清费立税的改革已扩大至煤炭，未来会继续推进;《环境保护税法（征求意见稿）》已经公布;对房地产税改革的要求是“加快房地产税立法并适时推进改革”，也就是说，房地税改革要立法先行，要通过立法过程充分的讨论，努力达成各方的最大共识，而这是需要较长时间的。

我认为，个人所得税改革在本轮税制改革中占有非常重要的地位。中共十八届三中全会对税制改革提出的一个明确要求是“逐步提高直接税的比重”。为什么要提高直接税的比重？其目的是缓解整体税制的“累退性”，也就是提高税收调节收入分配的力度，实现税负更为公平合理的分配。

中国现行的税制结构中流转税的比重偏高。流转税的比重高意味着消费的税负重，由于边际消费倾向递减，也就是收入低的群体消费的比重高，收入高的群体消费的比重低，因此流转税税负分配往往是累退的，也就是收入低的税负重，收入高的税负轻。而要改变这种税负分配的状况，最重要的是按收入的高低征税，而其中最重要的税种就是个人所得税。

在OECD（经合组织）国家中，个人所得税约占税收收入的1/3，而中国个人所得税的占比仅6%左右。在中国已经步入中高收入，而且收入分配差距较大的情况下，个人所得税未来改革的目标是逐步提高个人所得税的规模和比重，使其在调节收入分配方面应发挥更大的作用。

因此，中共十八届五中全会在“十三五”规划建议中，就明确提出缩小收入差距、加快建立综合和分类相结合的个人所得税制的要求。而且伴随着“营改增”改革的继续推进和流转税比重的下降，在稳定税负的前提下，提高个人所得税的比重也是实现税制结构优化的主要路径。

中国新闻周刊：这次个税改革的方向是建立综合与分类相结合的个人所得税制，在你看来，确定这一方向的背景是什么？

张斌：“建立综合与分类相结合的个人所得税制”这一改革目标，早在上世纪90年代中期的“九五”计划中就已提出。此后，在“十五”“十一五”“十二五”规划（计划）中也有提出，尽管表述不同，但都明确个人所得税改革的方向是推进综合与分类相结合。

现行分类税制各种来源的收入是分类征收，以源泉扣缴为主，无论是工资薪金所得、劳务报酬所得，还是股息、利息、红利所得，大部分所得项目都是由支付单位代扣代缴的，我们拿到的通常都是税后收入。

分类税制的最大特征是“认钱不认人”，由于无法将多种来源的收入按个人或家庭进行归集，而高收入者的收入来源往往又是多元化的，因此相对于综合与分类相结合的税制，这种税制模式尽管征收成本相对较低，但难以按照个人或家庭一个纳税年度的总收入征税，因此税负的分配不公平。

中国新闻周刊：在你看来，什么样的收入应纳入综合的范围？

张斌：目前学术界有多个不同的方案，按照纳入的收入项目的多少，可以分为大口径、中口径、小口径等，不同的口径下还有多个具体方案可以选择。从研究的角度看，什么样收入项目纳入综合范围，有三个需要考虑的因素：

税制改革方案的设计应有大的视野，不能仅仅考虑个别税种的减税，而是要兼顾更大范围的公平。图/CFP

一是将劳动所得与资本所得分开，把劳动所得合并在一起征收，资本所得按比例税率分类征收，这被称为“二元税制”。按照这一思路，工资薪金收入、劳务所得、稿酬所得等收入项目是劳动所得，资本所得项目仍按比例税率分类征收。个人所得税“二元税制”的背景主要是经济全球化下资本流动比劳动力流动更为容易，在某种意义上是鼓励投资和国际税收竞争压力下的产物。但是，由于高收入群体的资本所得相对较多，因此“二元税制”框架在某种程度上弱化了个人所得税收入调节的力度。这实际上体现了主权国家调节国内收入分配与国际资本流动下税收竞争的矛盾。

二是从收入性质看，将持续性收入，包括劳动所得和股息、红利、利息所得，财产租赁所得等持续性、经常性收入纳入综合范围，而对于财产转让所得，尤其是长期持有财产的资本利得分类征收。

三是要考虑纳入综合范围收入项目的征收和遵从成本。纳入综合范围的收入项目越多，相对而言税负分配的越公平，但同时征收成本和纳税人自行申报的成本也就相对较高。尤其在配套条件难以一步到位的情况下，征管和遵从成本也是税制设计时要考虑的重要因素。

应全面考虑个税公平

中国新闻周刊：在综合与分类相结合的税制中，还有哪些需要注意的问题？

张斌：我认为综合与分类相结合的个人所得税改革要考虑几个方面的问题：一是刚才提到的哪些收入项目要纳入综合计征的范围，这需要进一步的研究测算和论证。二是实行综合与分类相结合后，是否要引入以家庭为单位征收。三是要不要引入差别扣除，引入哪些差别扣除项目，先引入哪些，后引入哪些。比如抚养扣除、赡养扣除、一定额度内的房贷利息和房租能否抵扣等。同时还要测算扣除的方式，是税基扣除还是税额扣除。

此外，综合计征的超额累进税率表如何设计？这涉及到未来汇算清缴，申请退税和补税的人数和金额。还有征管条件和各项配套措施，如综合计征的信息系统如何建立，国家税务局还是地方税务局负责综合计征，退补税款的中央和地方负担方式等问题等等。

中国新闻周刊：十八届五中全会提出全面放开二孩，因此有人提出个人所得税应考虑家庭的差异化负担，建议以家庭为单位征收，你怎么看？

张斌：就税制本身的设计而言，差别扣除首先是残疾人扣除、抚养扣除、赡养扣除。其中，在全面放开二孩的背景下，抚养扣除是大家普遍关注的，毕竟养孩子要承担较高的费用，有孩子和没孩子生活成本不一样。但是，在中国现阶段设计差别扣除方案时，要充分考虑中国个人所得税的定位，由于个人所得税的缴纳人数相对较少，因此要考虑财政支出政策和个人所得税制的协调配合，如对有抚养义务的个人和家庭给予统一标准的财政补贴，就要比对达到费用扣除标准的个人所得税纳税人实施抚养扣除更为公平。

是否允许纳税人选择以家庭为单位征收，还要考虑信息和征管成本以及这一政策对劳动供给的影响等因素。

中国新闻周刊：那么，个人所得税改革应该如何体现公平？

张斌：我认为，税负公平不仅仅是现行缴纳个税的两三千万纳税人的公平，而是包括所有税负在内的所有纳税人的公平。

个人所得税是美国等发达国家的第一大税种。大部分人都要缴，征收范围很广。因此，个税公平在很大程度上体现了税制总体的公平。但中国目前的个人所得税的比重仅在6%左右。

个人所得税的定位差异也使个税税制的方案设计也应有所差异。如在美国大部分人要缴纳个税，如果进行差异扣除并配合以对低收入阶层的财政补贴，就能基本涵盖所有应享受补贴的人群;但目前中国的个税覆盖面较窄，差异扣除的受益范围较小，因此还要充分考虑普惠制的财政补贴政策来实现抚养扣除的目标。

在这个意义上，中国现阶段税制改革促进公平的政策效果，应充分考虑税制结构整体的优化以及财政支出政策等综合因素。

此外，中国现阶段的个税改革方案还需要充分考虑征管条件、尤其是信息共享和自然人纳税人等级等征管配套措施，努力实现公平的同时，还要兼顾方案的可操作性和征管及遵从成本。