李扬：金融监管协调应有多层次

贺斌

中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出，“加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”之后，“统筹协调”被外界解读为今后金融监管体制改革的方向。

在中国社科院前副院长、国家金融与发展实验室理事长李扬看来，完善金融监管不应只是简单的机构合并，而应是建立多层次的协调机制。

“最核心的是货币当局和银行监管部门的协调;第二层是货币当局同银行、证券、保险三个监管机构的协调;在此之上，还应当有金融部门和财政部门的协调。”关于最核心层次的金融协调机制，李扬主张，可借鉴外管局模式，建立央行和银监会之间的密切协调机制，但要保持银监会的相对独立。

混业监管势在必行

中国新闻周刊：加强金融监管协调，是否意味着要改变目前的分业监管模式？

李扬：当然要改，但不能就是简单地“合并”。我认为，讨论监管框架改革这类高度复杂的问题，首先应当有历史感，就是说，应当把问题放在一定的历史环境中动态地看;其次应当结合中国国情，充分考虑中国经济和金融发展的需要，不能盲目照搬别国经验。

我们应充分肯定分业监管的历史贡献。大家知道，中国分业监管始自90年代初期，定型于本世纪之初。在没有分业监管之前，所有的监管活动和货币政策决策都集于央行一身，那时，无论是金融监管还是货币政策，都做得很不到位，也不可能做到位。

更有甚者，在一个相当长时期内，我们面临巨额不良资产的困扰，外部则遇到亚洲金融危机不断冲击，所以，中国人民银行的主要工作就是“救火”，根本没有时间和机会认真讨论货币政策，也没有时间和机会认真研究银、证、保各业的监管框架。这充分说明，在体制上分离货币政策和金融监管，并将银、证、保各业的监管专业化，为当时中国金融改革和发展所必须，是中国金融发展不可逾越的一个阶段。

分业监管格局形成后，中国的货币政策和金融监管各自都取得了长足的进步。中国自上世纪末开始有现代意义的货币政策，2003年银监分设后，货币政策框架逐步完善。

正是基于这一框架，中国有效应对了2008年之前外汇储备巨额增长造成的“输入型通货膨胀”，如今，正在有效应对着相反的事态。就银行业而言，中国建立了具有现代化水平的银行监管体制，而且成为世界上率先实施《巴塞尔协议Ⅲ》的国家之一。保监会致力于维护被保险人的合法权益，维护保险体系的整体安全与稳定，其实施的“偿二代”（中国风险导向的偿付能力体系），在世界上居于领先地位。

就证券业监管而论，在十余年内，我们就基本建立健全了证券监管法规体系和监管体系，并解决了证券市场一系列先天性缺陷（如股权分置等），所有这些，都应当算是分业监管的功劳。

李扬中国社会科学院原副院长，致力于金融研究的最前沿。从断言“人民币不可能大幅升值”到揭示“投资高增长是中国面临的长期问题”，再到厉喝“银行不能变成当铺”。李扬以他的专业知识和一腔热情时刻关注中国经济的发展。图/CFP

中国新闻周刊：目前，全球主要国家大都从分业监管转向了混业监管，中国是否应借鉴这些国家的经验？

李扬：借鉴别国经验肯定是必须的，但是，我们必须认真分析这些国家监管体制发展与其金融发展以及经济基础变化的关系。

在西方国家，分业经营和分业监管始自二次大战期间，起因则是发生了著名的1929～1933年大危机。二战之后，分业经营和分业监管形成制度。上世纪70年代开始，随着金融创新风起云涌，金融混业渐成趋势。这种状况反映到监管层，便是开始探讨重新混业监管。在美国，经过80年代两个银行法，90年代银行法，终于在1999年通过《金融服务现代化法》，宣布了混业经营和混业监管正式替代了分业经营和分业监管。

回顾这段历史就是要提醒大家，中国的分业、混业进程与国际进程完全不一致：当我们开始分业之时，正是全世界混业搞得热火朝天之时。所以，我们在讨论中国的问题时，一定要将之置于具体的国情之下。国际潮流是要顾及的，国际规则是要借鉴的，但中国国情和中国的需要才是第一位的。当世界都在混业时，中国方才开始分业，那是中国国情的需要，实践证明，这是对的，是合理有效的。

总之，我们应该对原来的金融监管格局给予充分肯定，给它一个中肯的历史定位。

中国新闻周刊：那么，从现在的中国国情来看，对金融监管提出了怎样的要求？

李扬：从现在来看，这种分业监管的状况必须转变。这是因为，中国的金融业已经混业经营了。这种发展可以从两个层面来看，一是机构层面，二是产品层面。

从机构层面看，虽然我们并没有非常明确地鼓励混业，但混业已成大势，现在，大一点的金融都是混业的，一个法人机构同时拿几张金融牌;另外，很多非金融机构集团，其旗下也都包含有若干金融机构。

从产品层面看。本世纪以来，为了满足客户的多样化需要，或者为了规避监管，中国金融市场上出现了大量混业类金融产品，风起云涌的理财产品、影子银行、银信、银保、银证等等，都是包含若干不同金融合约在内的结构型产品，这些合约中就包含了银行、证券、保险、信托等经营要素。

特别是面向老百姓的理财产品，其混业的特点尤为明显。因为老百姓需求是多样化的，他们从事储蓄，根本就不满足简单地存放于银行去获得那一点点利息。他们需要“理财”，需要在享受常规的存款服务的同时，能够分享股票价格上涨的利益，能够分享房地产市场的收益增长，能够同时获得保险的保障。

如此多样化的理财需求，当然只能通过创造混业类产品方能满足。至于现在广泛推行的资产证券化，还有这两年高速发展的互联网金融等，都在做打破金融产品传统界限的事情。

总之，这几年中国金融发展非常迅速，在机构层面和产品层面，混业都是显著趋势。金融业本身向混业方向发展，客观上就提出了金融监管全覆盖的要求，而现在的架构显然满足不了这一需求。

现行的监管架构只是覆盖了传统产品、传统机构，而新的产品，新的机构则基本没有覆盖，这就出现了监管真空和监管重叠同时存在的情况，为市场留出了大规模监管套利的空间。

中国新闻周刊：能否举例说一下监管套利的具体表现？

李扬：这几年，中国金融业最突出的矛盾现象就是，一方面钱很多，另一方面 ，实体经济却感到钱少且贵，也就是所谓融资难、融资贵问题。

所谓钱多，主要表现在货币供应的快速增长上。一般而言，货币供应增长率比经济增长率高出3%左右是正常的，但是，最近若干年来，我们的货币供应增长率较之经济增长率，要超出5%以上。

在应对经济增长下滑的过程中，货币供给增长率高企，中国人民银行的资产负债表倍数扩张，应属正常，全社会融资总量有较快增长，也是必然结果，问题在于货币供给、社会融资总量都在快速增长的过程中，实体企业所能得到的信用供给，却相对减少了。

钱多但贷款难、贷款贵的原因相当复杂，然而，不容否认的一个重要原因就是，大量的货币供给和金融交易只是在金融部门内和金融市场间发生。

我们金融实验室曾有研究人员做过一个简单的计算，在现行的监管架构下，一项提供给企业的资金，往往需要经过银信、银证等等多个程序，方能最终落实。如此倒来倒去，每个经手机构都要记账，金融总量当然不断增加，利率水平自然也水涨船高。

应当说，这种状况就是对于分业监管的一个否定，一个嘲讽。金融机构可以通过银证合作、银信合作、银证保合作等等，绕开银行、证券、保险业各自的监管，实现监管套利。

更明显的例子发生在2015年6～8月，此间，中国股市出现剧烈震荡。其重要原因之一，就在于存在监管真空，使得各类“配资”大行其道，提高了市场上的杠杆率。

众所周知，在中国证券市场上，存在着三层配资：一层是市场内的配资，融资融券，这个是看得到的，但已经较难管理;第二层是发生在银行类金融机构与市场参与金融机构之间，这里的边界已比较模糊;第三层是现有的银行证券机构之外的，也就是体系外的配资。其代表性形式，就是以理财资金对接借贷性质的固定收益产品，使之成为银行资金入市的桥梁。无论是面向证券公司的两融资产收益权，还是面向场外配资公司的伞形信托，其最终的结果都是银行资金为股市加杠杆贡献了源源不断的资金。

监管套利活动使得“银行资金不许入市”早已成为空话。沿着漫长的资金流动渠道，风险被逐步放大，各种内幕交易和“老鼠仓”等也获得了庇护伞。

如此等等告诉我们，目前这种监管格局不能继续下去了。

从机构监管转向功能监管

中国新闻周刊：在你看来，中国的金融监管体系应该如何改？

李扬：我认为，中国监管体系的改革，首先不要盲目援引国外，因为前面已经提及，国外的实践和我们完全相反。国外分业自上世纪40年代便已开始，到了80～90年代，混业蔚成趋势。在我们这里，40年代正在争取民族生存，当然什么都谈不上;80～90年代，中国还在为引进和建立现代金融体系而奋斗，分业混业根本就提不上议事日程。只是到了90年代，现代金融体系初步建成，分业之事才可能被认真考虑，而那时，国外早已走向混业了。

再次回顾这段历史，强调的还是这样的原则：中国的监管体系改革要完全依据中国的经济金融发展和金融监管的需要。

至于未来中国监管体系需要怎样的改革，五中全会《建议》的标准说法是要“协调”。我觉得这个说法比较好，比较有弹性，说到了本质，而不是像一些人所说的简单的合并，而是建立有效的协调机制。协调不意味着合并，合并未必就一定能有效协调。

习近平主席在《建议》的说明中，列举了监管协调的三方面内容：一是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;二是统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行;三是统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。

应当说，这个分类着眼于监管功能，并没有明确说要变动哪些机构以及如何变动。这意味着，监管体系改革的具体路径和方式，仍然需要而且可以深入讨论。

中国新闻周刊：你的意思是，要从机构监管转到功能监管上来？

李扬：是的。无论机构如何整合，首先要做的事，就是从侧重于机构监管向侧重于功能监管过渡。目前中国的监管架构是“机构+功能”。并且，在实践上功能监管附属于机构监管，这种状况首先必须改变。

从机构监管迅速过渡到功能监管，为的是统一监管规则，减少过度监管，杜绝监管套利。举例来说，近年来，中国市场上出现了很多理财产品。从性质上说，这些产品都是混业的。但是，从发起机构性质来看，这些产品或由银行发起，或由证券发起，或由保险发起。

于是，囿于分业监管框架，这些本质极为接近，甚至收益及风险特征都基本相似的理财产品，就带上了银、证、保各自的强烈色彩。由于政出多门，监管的标准就不尽一致。由于产品性质极为接近但监管规则却可能存在较大差异，市场参与者便会在诸种监管框架中进行选择，相应地在不同的监管当局之间进行选择，从而出现监管套利。

所以，为防止上述现象发生，我认为首先要转到功能监管上来。

金融监管要有两层协调

中国新闻周刊：从机构层面，现有的“一行三会”应该如何协调？

李扬：怎么协调是有讲究的，要考虑中国国情，不能是简单地列举美国、英国、日本是何种模式，然后从中选一个模仿。我认为，中国的金融监管框架，既要遵循金融运行和金融监管的一般道理，也要基于中国国情。

从金融的角度来看，中国人民银行及银、证、保三业，其相互关系不尽相同。之所以这样，是因为货币和金融是不同的两类经济活动：货币指的是可以充当价格标准、交易工具和支付中介的东西，在中国主要就是现钞和银行存款等;而所谓金融，则指的是已经提供到市场上的货币的有条件转移，诸如债券、股票等等，则是金融的主要承载体。

以此为标准，可以明显看出，主管货币政策的中国人民银行和主管银行业监管的银监会之间关系最为密切。大致说来，所有的货币政策都有其监管功能。例如，中国人民银行的准备金率政策，不仅强烈影响着银行部门的放贷行为，而且影响着银行部门经营的安全性和健康状况;反过来，所有银行监管政策都有其货币政策效应，例如，资本充足率高低、拨备覆盖率高低，也都对货币供给的多寡产生着决定性影响。

可以说，货币政策当局和银行监管当局，分别从不同的侧面影响着货币供给和银行经营的健全性和安全性。换言之，货币政策和银行监管“内生”地存在相互影响和相互依存的关系，它们之间必须密切协调，是没有疑问的事。

证券则不然。首先要看到，证券市场是一种金融活动，就是说，尽管证券市场上每天交易量千万亿，其波动亦可天翻地覆，但却基本不影响货币供给的多寡，它们仍然只是将货币从一部分人手中有条件转移到另一部分人手中。正因为如此，世界各国的央行基本上不承担对证券市场的监管责任。

保险更是另一种情况。在理论上，保险是否算作金融，至今仍有争论。从本质上说，保险就是多数人为少数人，今天为明天，健康之时为不健康之时，父母为子女，工作时期为退休时期，正常状况为不正常状况做准备等等。因而，保险本质上是一种互助行为，是投保人自己储蓄资金的跨期配置，它们显然也不涉及货币创造。

做了上述区分就不难看出：货币、证券和保险之间，客观上存在着“亲疏”之别，因此，对它们的监管，必须区分出层次来。中国人民银行和银行业监管部门之间的协调是一个层次，应当采取紧密形式;而它们与证券和保险部门之间的协调，则是另一个层次，其形式可以不那么紧密。这就是我说的双层监管框架的含义。

当然，说到宏观调控政策协调，客观上还存在整个金融部门同财政部门的协调问题，就中国的情况而言，这一层面的协调问题基本上还未进入宏观调控当局的眼界，这种状况十分令人担忧。

中国新闻周刊：这两层协调，具体如何操作？

李扬：首先，我不主张再成立新机构，没有必要叠床架屋，中国的机构不是少了而是太多了，只要对现有模式稍作调整即可。

这样看，以某种形式，让银行监管部门与货币当局更紧密地内在地协调起来，比如，以“外汇管理局/央行方式”来处理银监与央行的关系，就是一个可以考虑的方案。当然，这种调整不意味着回归分业之前的模式，相反，我们坚决反对将银监划归中国人民银行的内设机构，我们坚决主张银监相对独立，以保其银行业监管的专业、独立和效率。

在中国人民银行和银监密切协调的基础上，货币、证券、保险部门间可采取相对松散的形式。我想，若能将现有的金融监管协调部际联席会议制度制度化、紧密化、体制化，即可实现监管协调的目标。

这里还想提及中国历史上曾经存在的一个机构，即“中共中央金融工作委员会”（简称“中央金融工委”）。它成立于1998年，是中共中央下设的金融工作指导机构，目的是为了建立和完善现代金融体系，并负责领导、保证、管理、监督、协调金融机关的运作业务。在其运行过程中，若干关乎多部门协调的业务事实上已经上收到中央金融工委一级，实行集中决策。

我以为，货币、证券和保险之间的协调机制，不妨从中央金融工委的运行机制中寻求借鉴。

中国新闻周刊：那么，“一行三会”各自承担的宏观审慎管理和微观审慎管理职能应如何划分？

李扬：目前，中国人民银行承担宏观审慎管理职能，“三会”则比较微观一些。

宏观审慎这个词，说起来很简单，仔细分析，很难抓住要领。须知，任何一种政策框架或监管框架若要成立且正常运行，必须要有与现行政策框架或监管框架相互独立的目标、工具和实现路径。由此观之，宏观审慎政策自身，或许有相对独立的目标，但肯定没有独立的工具，亦无其特有的实现路径。

所以，我理解的宏观审慎政策框架就是：在实施微观审慎监管过程中要有宏观视野，要高度关注其宏观效应;货币政策的制定和实施要基于对微观市场结构的深刻理解，并高度关注基于市场微观结构的政策传导机制。

中国新闻周刊：那么，你认为，应该由谁来牵头这个协调机构？

李扬：我认为应该由中国人民银行牵头。主要基于两方面理由。

一方面，金融业是一个信息行业，因此，充分、全面掌握信息，构成牵头机构的重要条件。毫无疑问，在所有机构里，中国人民银行掌握的信息最完整，因为它掌握着全社会的支付清算系统。虽然银行、证券、保险都有各自的登记、托管甚至结算系统，但覆盖最全的依然是中国人民银行的系统。

在金融高度复杂的条件下，掌握支付清算系统所以重要，是因为无论金融活动多么复杂，都要还原为资金的流动，都要走支付清算这条跑道。中国人民银行掌握着支付清算系统的信息，就相当于掌握了整个金融的信息。

另一方面，这个居于协调地位的机构还要有救助手段，就是说，当整个系统出问题时要能够拿出钱来进行处置。在目前所有的机构里，只有中国人民银行具备这个功能。既然中国人民银行既掌握全盘信息，又有处置风险的手段，由它来牵头协调，自然就比较合适。