鸦片战争前后清政府的财政状况

朱培灵

（中南财经政法大学金融学院，武汉 430074）

1842年，清王朝的军队最终败于英军之手。中英两国政府在泊于南京下关江面的英军旗舰康华丽号签订了《南京条约》。自此，中国经济的发展发生了巨大的变化，中国市场、中国经济开始与世界市场、世界经济更紧密的联系。与此同时，清政府的财政为了配合经济的发展，开始了它的变革之路。

一、鸦片战争之前清政府的财政状况

“清王朝的财政体制是皇室财务与国家财务分别管理”[1]中，内务府总管皇室财务，户部总管国家财务。二者“各自独立但互相挹注”、各成系统、各有固定的收支项目。

（一）内务府

内务府总管皇室的财政，乃清代所特有的机构。皇室事务诸如日膳、服饰、库贮、礼仪、工程、农庄、畜牧、警卫扈从、山泽采捕等皆由它管理。除这些事务之外，还把持盐政、分收榷关、收受贡品。内务府主要的财源来自于皇庄的地租，户部的拨款，工部缴纳的实物以及盐政、织造、各省大臣进献的财货等，皇室有专门的内务府库藏。相对于户部总管的国家财务而言，收支项目稳定，受国民经济的影响不大，对国民经济的影响也不大。

（二）户部总管的国家财政

鸦片战争以前，清政府的财政高度集中于中央。地方财政的收支项目与数额，必须按户部的规定或得到户部的批准。这段时期，清政府的财政奉行“量入为出”原则，即“在岁入的范围内管理运用岁出的原则。”[2]是一种稳定而保守的财政。之所以实行量入为出的财政原则，主要是因为就一般情况而言，在鸦片战争以前，清政府每年支出项目是固定的，每个项目基本有其定额，各项收入也有其定额，且各年变动幅度不大。在承平年代，收支相抵，略有结余。结余存入户部银库。若遇战争或灾祸等特殊情况，造成入不敷出的时候，则动用库银。若库银不足或中央不愿动用时，则采用临时措施，如增税、开捐、加派商人报效、盐斤加价等，以增加财政收入。

鸦片战争以前，清政府财政收入的主要财源是来自于田赋、漕粮、专卖收入（盐、茶专卖）、关税以及杂税。18世纪上半叶清政府开始推行摊丁入地（摊丁入亩）制度，以田赋的形式征收丁银和地税。田赋由地方政府于每年春秋两季征收，采取货币和实物两种形式，因此又叫“钱粮”。漕粮是一种以实物为征收对象，用于京城的皇室、贵族和官兵的日常开度，其征收范围只包括山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省。除此二者之外，盐专卖与关税也是数量较大的两个收入项目。其中，关税有户部征收的关税和工部征收的关税之分。在鸦片战争之前，盐专卖和关税收入达到1116万两，占到总收入的26.62%。[3]另外，诸收入项中还有杂税，但其数额不多。除上述各项收入的正额外，还有耗羡，即额外的附加税。耗羡的一部分归地方，称为“养廉”，另外的解缴布政使司，叫“羡余”。田赋耗羡和漕粮耗羡占据了相当大的比重。

虽然自1795年以来，为了镇压四川、陕西、湖北等地爆发的白莲教起义，耗费了约2.67亿元（约1.95亿两白银），使财政状况一度陷入困境，但起义平定后又逐渐好转。到鸦片战争爆发前的1839年，户部库银结余725万余元（约529万两白银）。[1]所以，总的来说，战前清政府的财政状况还是比较好的。其特点可以归纳为：规模小、自主性明确、量入为出的财政、收支项目稳定和为统治阶级服务五点。

二、鸦片战争之后清政府的财政状况

（一）内战时期

鸦片战争以后，清政府的财政可谓是江河日下。不平等条约的签订，农民起义的爆发都加深了清政府的财政危机。特别是，1850末到1851年初爆发的太平天国运动，进一步恶化了清政府的财政。

内战的爆发产生了庞大的军费开支，这极大地增加了清政府的财政支出。据统计，自内战开始到1853年，仅仅三年便产生了2963万两白银的军费开支（《清文宗实录》卷97，第32页）。随着内战波及面的不断扩大，使得清政府控制范围缩减进而导致了财政收入在征收范围上的缩小。1853年以后，户部原有的各种财政收入不到旧额的十分之四、五（清代钞档：《同治六年十二月初十日户部宝鎏奏》）；1852～1863年户部的平均收入仅为道光时期常年的70.4%，其中，尤以1853年为最低，仅为常年收入的41.5%（清代钞档：《户部大进、大出黄册及四柱册》）。长年的入不敷出不断消耗着户部的积余。内战时期，户部不仅很少有所积余，甚至有些年份还出现了亏损。如1852年便亏银一百九十多万两，1853年亏银四百多万两（清代钞档：《同治四年三月十三日户部左侍郎皂保奏折清单》）。清政府的财政几近到了崩溃的边缘。

户部作为中央财政的管理机构，在内战时期不可避免地陷入了严重的财政危机之中。而地方财政也未能幸免。其中，造成地方财政危机的主要原因则是军饷的筹措。特别是位于战区内的省份，不仅本省军队的作战布防需要粮饷的供给，而且外省援军的云集，也需要就地供应。到了内战结束的时候，各省已经是“库贮都久形空匮，地方财政面临瓦解。”[4]

（二）内战以后

内战的结束，使百废待兴、外患不断的清王朝获得了宝贵的喘息机会。清政府的财政也因此重新开始稳步增长。同治、光绪两朝与道光时期的财政相比，收支规模有了明显的扩大。道光年间，户部收入常年保持在四千二百万两左右，而到了光绪年间，几乎增加了一倍。如1885～1894年，岁入在7708万～8103万两之间。而支出方面，也逐渐趋于平衡。光绪十年，户部对光绪七年的财政支出根据新定科目重新核定，结果显示该年户部收入82349179两白银，支出78171450两白银。[5]

据统计，1885～1894年10年间，清政府财政累计结余白银5988万两白银。当然，实际情况并非如此乐观，因为刘岳云的统计数据并没有包括意外开支，根据当时美国驻上海领事哲美森的研究，在甲午战争以前，清政府实际上是没有财政准备金的。所以，该时期的财政结余仍是十分有限的。

三、财政改善措施

鸦片战争以后，清政府的财政状况开始转恶。太平天国等内部战争的爆发，进一步加深了清政府的财政危机，清政府的财政是一种“‘耗财有闻而生财无策’的财政局面”。为了改善财政，摆脱所陷入的困境，清政府出台了一系列的政策。这些政策的实施，使饱经战火荼毒的清王朝在恢复短暂的和平之后得到了逐渐的恢复，直到中法战争以后，“财政支出继续保持了略有盈余。”清政府推行的改善财政的措施大致有：增加旧税、创设新税、推广捐例和举借内外债。

（一）增加旧税

清政府的旧税主要是田赋、漕粮、专卖收入、关税和杂税。其中属于土地税范畴的田赋和漕粮占据了站前财政收入的70%（见表3.1）以上。清政府增加旧税主要也是针对田赋和漕粮两项，采取的措施是预征田赋和漕粮的浮收、改折。

表3.1 太平天国运动前清政府财政收入结构分析表（单位：两）

（二）创设新税

创造新税，主要是开征海关税和推行厘金制度。

1.关税

海关税与以往的于常关征收的关税不同，它直接由中央征收，成为中央财政的财源。李鸿章认为，海关税应成为由户部管理的中央税，同时也应发挥其对当时军费开支中临时费用的支持。他以江海关关税为例指出，海关关税的收入除借款返还、船舶购置等既定项目以外的部分将全部送交户部。由此可以窥见，海关关税对于临时花费支出而言，是一个强有力的收入源。

除此之外，关税最大的用途就是作为向外国借款的担保。1853年小刀会起义后，外国人开始在中国海关行政署中担任要职，建立了外国人管理中国海关行政的税务司制度。而这个设立的税务司既负责海关征税，又负责监督中国海关对外赔款与外债的偿付。

自关税初开征很快成为清政府一项主要的收入来源，根据曾任海关总税务司的罗伯特·赫德的统计发现，1901年清政府的财政收入中，海关关税收入2380万两白银，占当时总收入的26.99%。[2]由此可以看出海关关税已经成为战后清政府财政的一项主要财源。

2.厘金

所谓厘金，是以“厘”（商品价格的1%）作为名义上的课税基准而来的。最初仅仅是一种地方筹饷的方式，称为捐厘。1853年因户部和各省调拨的军费不够，当时以刑部侍郎负责清军江北大营军饷筹措工作的雷以諴，为了筹集军费便在附近的里下河设局劝捐，规定“每米一石，捐钱五十文”，颇有成效。随后各地陆续仿办，直至全国推行，成为一项新税种。

厘金的征收，虽然加大了商人的负担，阻碍了商品的流通。但是厘金却很快成为一项重要的财政收入财源，例如1892～1893年间，清政府征收了1428万两厘金税，所占当年财政收入的19.07%，并且它的收入仍在不断地增长。厘金税收规模的增大，在一定程度上反映了当时商品经济的发展。

通过田赋预征和漕粮的浮收改折，本可以大幅增加清政府的财政收入，但是与道光年间相比，光绪年间的田赋（包含了漕粮收入）并没有显著的增加，而战后财政收入规模却有了很大程度的扩大，其中海关关税和厘金起到了非常重要的作用。这从另一方面可以反映，晚清农业生产的衰落和商品经济的发展。

表3.2 光绪十一年至二十年财政收入结构分析表（单位：两）

（三）推广捐例

捐例包括捐纳和捐输。捐纳是由朝廷向报捐人出卖官爵封典，捐输是按商民报效银数由朝廷给予某种奖叙。捐例政策初行便取得了较好的成效。1851年清政府颁发《筹饷事例条款》规定，捐纳京官、外官、武官等职衔按1826年条例所载银数核减一成，九折收捐。截至1852年底，捐银便达300万两。而捐输的方式有各省地方官方与地方乡绅阶级联合，派定捐数，指名勒捐。有的向旅居外省的本籍绅商勒捐助饷，名为“需饷孔殷”。有的直接到邻省设局劝捐或由外省在本省设局劝捐。

（四）举借内外债

举借内债，开始于清政府1853年在陕西、山西、广东等省进行的“劝借”。内债债务在举借之初都规定按期照数偿还，但最后并未兑现。而各省是以库银支绌援请按捐例处理，有的由官府奏请嘉奖，有的则请照章加广本省学额。这样使得“劝借”发展成了“劝捐”，举债就蜕变成为捐纳或捐输了。这样的债务规模因而不是很大。

战后对于清政府而言，财政规模的不断扩大特别是支出的急速增长，使得在进行一些建设时不得不考虑在仅仅依赖朝廷的资力之余而举外债。外债最初是1853年至1854年间由苏松太道吴健彰经手向上海洋商举借，以雇佣外国船炮攻打小刀会起义军，数额127788两。自1860年《北京条约》之后，清政府举借外债的频率和规模都逐渐增加。从1861年到1865年间，苏、浙、闽、粤等省先后向英、美各国洋商举借过十二笔外债，总额1878620万两。[4]清政府所举之外债一般通过清政府进行，返还则实际由各海关分摊。这样清政府便将财政窘迫的危机向海关转嫁，从一定程度缓和了财政的困境。

四、总结

相对于鸦片战争前的财政相比，战后特别是实行了新的财政政策以后，清政府的财政不仅规模上而且结构上都发生了巨大的变化。而财政的变化，从一方面反映了社会经济的变迁。战后，农业的持续衰弱和工商业经济的蓬勃发展形成了鲜明的对比。这点，在财政的收支情况中也得到了表现。

规模上而言，财政支出的规模明显加大。1842～1849年，岁入在4868万～5343万元，岁出在4681万～4913万元；1885～1894年岁入在9352万～11790万元，岁出在9585万～10783万元。收支近乎均增加一倍。这些数字虽然不能完全真实地反映当时的全貌，但是仅仅是研究它的变化而言，却已然可以说明问题。

结构上而言，鸦片战争以后，清政府的收入和支出结构都发生了重大的变化。简而言之，支出方面，增加了抵御西方国家侵华战争费用、对外国的赔款、举借外债的还本付息以及向西方学习的洋务费用等项目。在水里的河工费和塘工费上面数量减少不少。收入方面，通过从农业得到的收入份额减少，通过工商业得到的收入份额增加。其中，厘金和关税逐渐成为收入的主要来源。

[1]赵德馨.中国近代经济史1842-1949[M].郑州：河南人民出版，2003.

[2]滨下武志.中国近代经济史研究清末海关财政与通商口岸市场圈[M].高淑娟，孙 彬，译.南京：江苏人民出版社，2008.

[3]周育民.19世纪60-90年代清朝财政结构的变化[J].上海师范大学学报：社会科学版，2000(4).

[4]付志宇，缪德纲.太平天国运动时期清政府财政危机与财政对策探析[J].贵州社会科学，2007(9).

[5]赵尔巽，等.清史稿卷一二五，食货·会计[M].北京：中华书局，1976.