棉花目标价格改革对新疆棉花产业的影响

温 波 陈丽琴 徐彩霞

（1 中国人民银行乌鲁木齐中心支行，新疆 乌鲁木齐 830000；2 中国人民银行石河子中心支行，新疆 石河子 832000）

一、棉花目标价格改革试点工作的实施背景及主要内容

（一）实施背景

在国家试点棉花目标价格制度之前，为了提高国内棉农种植棉花积极性，增加棉花种植效益，稳定棉花产量，国家于2011年出台棉花临时收储政策。该政策规定：新棉收购开秤后，如果连续5 个工作日价格低于目标价格就启动临时收储，让农民的棉花有地方卖，保证收益（2013年国家棉花收储价格为20400 元／吨）。临时收储政策实施后，国内棉花价格不再由市场供需决定，而直接由收储价决定，生产的棉花绝大部分由国家储备库收购。临时收储政策稳定了棉花价格，保障了棉农收益。同时，由于销售渠道主要为国家储备库收购，棉花销售基本不存在市场风险，棉花加工企业收益稳定。

但随着国内外棉价出现倒挂，由收储价决定的国内棉价明显高于国外。2013年，中国棉花临时收储价格为每吨20400 元，而进口棉花完税后成本为每吨15580 元，比国内临时收储价格低4820 元。棉花价格倒挂产生的不利影响有两方面：一方面，纺织企业想尽办法获取棉花进口配额，市场主体不愿入市收购，农民棉花无处可卖，只能卖给国家收储，国家收储压力急剧增加，2013年国家棉花收储量超过当年国内棉花总产量的90%。另一方面，国内高昂的棉价让纺织企业在国际市场的竞争力大减，棉花下游棉纺企业受到冲击。由此可见棉花收储政策已明显不适合当前的棉花市场。

（二）主要内容

所谓目标价格补贴政策，是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策［1］。2014年9月16 日国家发展改革委、财政部正式下发执行的《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》（下文简称实施方案），棉花目标价格改革正式启动。

根据《实施方案》，新疆棉花目标价格改革试点政策主要包含三方面：一是取消棉花收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花；二是实行目标价格补贴。种植前公布棉花目标价格，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴，补贴资金由中央财政全额承担；三是完善补贴方式。补贴总额的60%是按面积补贴，40%是按照籽棉交售量来补贴。

（三）棉花目标价格改革试点的执行情况

经国务院批准，国家发改委、财政部、农业部根据棉农种植成本及收益确定了2014年棉花目标价格为19800 元／吨。在市场供需因素的作用下，新疆棉花2014年平均收购价格约为13500元／吨，低于目标价格6300 元，按照当前价格每吨棉花国家财政将补贴新疆棉农6300 元左右（实际补贴金额由9－11月市场平均收购价与目标价格的差额决定），计划2015年1月底前发放面积补贴资金，2月底前发放产量补贴资金。

二、棉花目标价格改革试点对棉花产业的影响

（一）国内棉花价格持续走低，逐步与国际接轨

1.市场供过于求导致国内棉价走低。综合各方面情况，估计2014－2015年度国内棉花供大于求22 万吨，同时考虑到8月末国内还有1100 万吨棉花储备库存，相当于国内棉花一年多的消费量，使得2014－2015年度我国棉花价格以下跌为主趋势。2014年12月份，国家棉花价格A 指数①目前我国棉花市场监测系统价格指数包括：国家棉花价格A 指数（简称国棉A、指数，即CNCotton A）、国家棉花价格B指数（简称国棉B 指数，即CNCotton B）、中国棉花收购价格指数（简称S 指数，即Cncotton S 指数）、中国棉花综合价格指数（简称国棉C 指数，即CNCotton C），棉花等级越高价格越高，2014年10月国家棉花价格A 指数代表的国内白棉2 级即2129B 级为15440 元／吨，国家棉花价格B 指数代表的国内白棉3 级即3128B 级为14867 元／吨，二者相差573 元／吨。为14155 元／吨、国家棉花价格B 指数为13532元／吨，分别较上个棉花年度的最高值（2014年1月）下降30、30.2 个百分点（见图1）。

图1 近四个棉花年度国内棉花价格走势

2.棉花目标价格改革试点，将国内棉花价格交由市场决定，使得国内外棉价逐步接轨。2014年12月底，国际棉花指数（M）②国际棉花指数（International Cotton Indices）包括SM 级指数和M 级指数。其中，国际棉花SM 级指数相当于国内白棉2 级即2129B 级，国际棉花M 级指数相当于国内白棉3 级即3128B 级。70.71 美分／磅，折人民币9539 元／吨，低于国家棉花价格B 指数3993 元，二者差价较2013年缩小43.2%（见表1）。

（二）补贴保障新疆棉农收益

调查数据显示，截止2014年11月底，新疆棉花开秤后的籽棉收购价平均为5.8 元左右，较上一年度下降30%；按目标补贴价格19800 元／吨折算，籽棉价格约为8.4 元／公斤，补贴后新疆棉农的收益为895 元／亩，增长5.2%。具体对比来看（见表2）：2014年新疆棉农的亩均成本为2103元，较去年同期增加6 万元，成本变化不大；2014年新疆棉农含补贴的亩均收入为2998 元，较去年同期增加51 元；2014年新疆棉农不含补贴的亩均收入为1999 元，较去年同期少增949 元；二者的纯收益对比来看，有补贴的棉农收益为895元，不含补贴的棉农收益为－104 元。整体来看，发放补贴后，新疆棉农获得的收益与去年大致相当，补贴在一定程度上保证了棉农收益。

表1 不同政策环境下国内外棉花价格情况

表2 新疆棉农种植收益情况 单位：元／亩、%

（三）棉花加工企业未来经营效益不乐观

从调查情况看，新疆棉花加工企业面临的经营环境发生了重大变化。首先政策要求有资质的棉花收购企业收购的籽棉才能获得40%的交售量补贴，且出售皮棉需要入库检验。这导致一部分没有资质的棉花收购企业与内地棉花收购企业难以参与籽棉收购。其次，皮棉销售完全依赖市场需求，要保证所加工皮棉被纺织厂接受，不管从价格还是质量都要有优势，这就要求棉花收购企业降低成本，提高质量。再次，增加售棉环节风险。2011年以来，棉花临时收储政策使得棉花加工企业加工皮棉不愁销售，但是2014年如何快速销售皮棉是重点，如不能及时销售出去就不能保证资金及时回笼和正常加工。根据对全疆棉花主产区棉花加工企业的调查，2014年，皮棉市场看跌情况严重，棉花收购企业的收益不太稳定，部分棉花加工企业认为3128 级皮棉的出厂成本要低于14500 元／吨甚至14000 元／吨才有盈利的机会，对后市的盈利状况并不看好。阿克苏沙雅某轧花厂表示，皮棉运输到监管库的综合成本已到14000 元／吨（加工费800 元／吨），而2014年12月阿克苏地区监管库2129 级棉的提货价仅在13700－13800 元／吨，销售便会有200－300元／吨的亏损。

（四）纺织企业迎来利好

棉花目标价格改革试点，将国内棉花价格交由市场决定，缓解了国内棉价与国际棉价倒挂的现状。这将有利于纺织行业降低成本，提高竞争力。据对新疆8 家纺织企业的调查显示：2014年12月份，由于皮棉购进价格较去年同期下降30%，带动棉纱（80 支）的生产成本较去年同期下降近17%。

（五）棉企和棉农信贷资金投放和回笼节奏变慢

一是棉花收购贷款投放量预计将低于往年。在实行棉花目标价格补贴政策环境下，受棉花价格下降、产量增幅有限等因素影响，棉花收购贷款投放量将低于往年。农业发展银行2014年计划在新疆投放500亿－550亿元，较去年少投放110亿－160亿元。二是棉花收购贷款投放、回笼节奏将慢于往年。2014年，临时收储政策取消后，棉花市场走势不明朗，国内纺织行业景气度不高，国储棉尚有大量库存。因此，内地棉纺企业对新疆棉花的需求不旺，加工企业不急于收购籽棉加工，这将导致棉花收购贷款投放慢于往年。截至2014年11月底，农业发展银行新疆分行共发放棉花收购贷款366.7亿元，支持棉花加工企业收购4978 万担（2013年同期为5778 万担），较2013年同期（597.6亿元）少投放230.9亿元，少收购800 万担。三是棉花种植贷款回笼压力增加。目前，棉农售棉取得的收入明显低于往年，人民银行乌鲁木齐中心支行调查数据显示，新疆棉花开秤后的籽棉收购价平均为5.8 元左右，较上一年度下降30%，在补贴未发放的情况下，棉农售棉收入低于往年32%，而补贴资金要到2015年1－2月才能全部发放到位。这使得棉农收入取得的时间与还款期限不一致，影响了棉农按期归还贷款，并将进一步影响2015年棉花种植贷款的发放。

三、政策建议

（一）完善新疆棉花目标价格补贴政策，确保补贴款及时发放

在进一步做好各相关部门协调沟通工作的同时，密切关注购销市场出现的新问题、新情况，根据政策落实情况及时反馈意见，研究制定新疆棉花目标价格补贴政策的后续补充细则，确保政策执行的各个关键环节均有详细的制度要求及明确的调控依据，确保棉花补贴政策执行部门及时发放补贴款项，确保国家棉花市场的供求均衡，以保护棉农收益，增强棉农植棉信心。

（二）妥当处理非补贴范围棉花

对于三种未列入补贴范围的棉花种植面积，应查清具体原因，结合实际，进行妥当处理，如引导棉农到非补贴资质企业加工（据调查，南疆阿克苏等地区仍有相当部分无资质企业开展收购，收购价格高于有资质的企业），并做好政策解释工作。

（三）提高棉花品质，确保棉花收购、生产、销售通畅

新疆棉花产量不断增加，但质量却持续下滑，在全球棉花市场属于中低档次。因此，在全球棉花长期供大于求的情况下，新疆必须从品种改良、推进规模化生产和组织化经营、规范棉种市场、重塑经营主体和减少中间环节［2］、提高机采适应性、结合棉花品质实行目标价格补贴，多方面提升棉花品质，使棉花从种植到销售通畅无阻。

（四）加强涉棉贷款监测及回笼工作

金融机构要认真研判棉花收购形势，高度重视种植及收购资金的供应回收工作，适时调整完善棉花信贷政策和管理措施，统筹好支持收购和防控风险的关系，充分发挥信贷杠杆作用，保持信贷政策与国家棉花目标价格补贴政策同向同频，加强涉棉贷款跟踪监测力度，确保种植及收购贷款到期顺利有序回笼［3］。同时，及时研究出台与政策配套的应急机制，对于因补贴资金兑付较晚确实存在还款困难的农户，应及时采取金融机构展期等措施，避免出现因贷款不良而形成的资产质量下降风险。

［1］章杏杏，朱启荣.美国棉花补贴政策及其影响作用［J］.世界农业，2005，（08）：34－36.

［2］田新椿，杨光华.新形势下新疆棉花产业发展现状、问题及政策建议［J］.新疆金融，2009，（2）：23－25.

［3］周斌.关于深化新疆棉花流通体制改革的思考［J］.新疆社科论坛，2008，（6）：34－36.