中国与其他发展中国家学前教育发展的比较研究*

霍力岩 孙蔷蔷

发展中国家在学前教育发展上具有多方面的共同特征，本文将对比中国与15个发展中国家在2004年至2015年期间的学前教育入园率、幼儿园办园体制、政府财政投入和师幼比等发展情况，旨在更有针对性地反映中国学前教育在国际视野下的发展水平，从而为我国的学前教育事业的发展提供启示。16个国家包括9个人口大国，即巴西、印度、尼日利亚、孟加拉、埃及、印度尼西亚、墨西哥和巴基斯坦以及与中国相邻的7个国家，即俄罗斯、日本、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国和越南。

一、中国与其他发展中国家学前教育发展的比较

本研究主要从三个维度对中国与其他发展中国家学前教育发展的状况进行比较:学前教育机会、学前教育投入和学前教育质量。学前教育机会方面，通过分析入园率来比较中国与15个发展中国家学前教育的普及程度和水平。学前教育入园率是反映学前教育机会最直接的指标，体现了学前教育的供给水平以及供求关系的协调性。学前教育投入方面，从公立幼儿园比例和政府财政投入两个方面对学前教育投入水平进行分析。公立幼儿园比例直接体现了国家的办园体制和学前教育的供给模式，也在一定程度上反映了前教育公共服务体系的特点和水平;政府财政投入是学前教育事业发展和质量提高的基础性保障条件，反映了国家和社会对学前教育的重视程度。学前教育质量方面，通过分析师幼比来反映学前教育的发展水平。师幼比作为影响托幼机构教育质量的重要结构性因素，是国际学前教育发展的质量监测指标。

(一)各国学前教育入园率不断增长，中国近年增长较快

近年来，发展中国家都致力于提高学前教育普及程度，不断扩大学前教育规模，各国学前儿童入园率均有不同程度的增长，中国学前教育普及程度在发展中国家中逐渐处于中上水平。

1. 十年间各国入园率的增长

图1 2000—2012年中国和部分发展中国家学前3岁儿童入园率(%)

如图1所示，从2000—2012年间的入园率发展来看，16个国家学前儿童入园率不断增长，但差距显著。九个人口大国十年间入园率增幅最大的是印度、巴基斯坦和中国，分别增长了38%、32%和32%。增幅在10%～30%之间的有巴西、埃及、印度尼西亚和巴基斯坦，而尼日利亚和孟加拉国呈现零增长或负增长。中国与发展中人口大国相比，十二年间增幅为32%，处于中上等水平。从入园率比例来看，2012年墨西哥学前儿童入园率达到了101%，处于很高的水平。而埃及、印度、印度尼西亚、尼日利亚、孟加拉国等国家的学前儿童入园率都在60%以下，尼日利亚甚至不到15%。与其他发展中人口大国相比，2012年中国学前儿童入园率为70%，处于中上水平。

其他相邻国家，即俄罗斯、马来西亚、菲律宾、泰国、越南、日本和韩国的学前儿童入园率十年间也有较大幅度的增长。俄罗斯、越南和韩国的学前儿童入园率的增幅较大，分别为34%、36%和38%。马来西亚的学前儿童毛入园率下滑严重，下降了32%。与这7个邻国相比，中国的学前儿童入园率的增幅为32%，处于中等水平。同时，这7个国家的学前3岁儿童入园率多数都在70%以上，处于较高水平。中国的学前儿童入园率为70%，处于中下水平，学前儿童入园率还有待提升。

2012年世界平均学前儿童入园率为54%，与2000年相比增幅为21%。与之相比，中国学前儿童入园率增幅高于世界平均水平。

2. 近年来各国入园率的增长

从2010—2012年这三年的发展情况来看，与其他发展中人口大国相比，中国的学前儿童入园率增幅最为显著，三年增幅为16%。埃及、印度、印度尼西亚、墨西哥和尼日尼亚的入园率比较稳定，而墨西哥的入园率下降了13%。可见与其他人口大国相比，近年来中国的学前儿童入园率增长较快。

与其他邻国相比，三年间中国的学前儿童入园率的增幅为16%，处于中等水平。泰国增幅最大，增长了19%。其他国家三年间的儿童入园率比较稳定，其中越南下降了5%。三年间，世界平均学前儿童入园率增幅6%。可见中国的增幅高于世界平均水平。

(二)各国公立幼儿园占较大比重，中国仍处于中等水平

作为社会公共服务机构，公立幼儿园的发展水平可以代表一个国家创建公共学前教育服务体系的力度以及该国儿童享受普惠性学前教育的情况。通过对发展中国家的比较发现，各国的公立园数量居多，占学前教育机构总数的绝大比例;儿童在公办园接受教育的比例较高且有上升趋势。近三年，中国的公共学前教育受到高度重视，迅速发展，但与其他发展中国家相比，仍有较大差距。

1. 公立园数量迅速增长，占据较大比例

图2 中国和部分发展中国家公私立学前教育机构所占比例比较

各国学前教育机构的类型划分各有不同，总体划分为公办园和民办园两种类型。如图2，墨西哥的公办园占90%左右，其次是俄罗斯和巴西，分别占总数的76%和75%，中国在2012年公立园与民办园的数量基本持平，私立园占49%，公立园占到51%。［1］近三年来，中国注重发展公共学前教育，公办园的数量在逐步增加。从2010—2012年数据来看，虽然中国公办园的比例仍低于墨西哥、巴西，但是其由2010年的42%增长到2012年的51%，证明公办园数量还是得到了迅速的增长。

2. 公立幼儿园在园儿童比例总体较高，我国偏低

公立幼儿园在园儿童比例是一个国家学前教育公共承载能力的重要指标。如图3所示，从已有的数据来看，14个发展中国家的公立幼儿园在园儿童比例总体较高，但是各国之间的差异比较显著。公立幼儿园在园儿童比例在70%以上的有墨西哥(86%)、尼日利亚(73%)、巴西(71%)、泰国(77%)和埃及(70%)。孟加拉国的公立幼儿园在园儿童比例为51%。公立幼儿园在园儿童比例最小的是印度尼西亚，仅为3%。中国公立幼儿园在园儿童比例为51%，处于中等偏下水平。

中国与其他发展中人口大国相比，公立幼儿园在园儿童比例仅高于孟加拉国和印度尼西亚。与其他邻国相比，低于马来西亚、菲律宾、泰国、越南和俄罗斯的公立幼儿园在园儿童比例，但高于日本和韩国。其中，泰国、菲律宾和俄罗斯公立幼儿园在园儿童比例在70%以上，分别为77%、79%和99.1%;日本和韩国的公立幼儿园在园儿童比例相对较低，分别为29%和17%。

图3 中国和部分发展中国家公立园在园儿童数比例(%)

(三)政府财政投入为主要经费来源，中国各项指标有所增长，但仍处于低水平

保障经费投入是促进学前教育可持续发展的重要基础，因此，明确学前教育经费投入机制和成本分担机制，保证学前教育经费在教育财政性经费中的比例尤其重要。总体看来，中国和其它发展中国家的学前教育经费来源渠道均呈现出多样化趋势，但政府的财政投入是学前教育发展经费的主要来源。在学前教育发展水平较高的国家，政府对学前教育的财政投入比例较大，且财政性学前教育经费占教育经费比例和GDP比例相对较高，中国在这几项指标上有一定的增长幅度，但仍落后于多个发展中国家。

1. 经费来源:呈现多元化趋势，但越来越多来自政府财政投入

各国学前教育经费来源渠道都呈现出多样化趋势，在学前教育发展水平较高的国家，政府对学前教育的财政投入比例相对较高。如墨西哥作为一个联邦制国家，多种政府主体共同承担发展学前教育的责任，2006年墨西哥的学前教育经费80%以上来自于政府的财政投入，只有不到19%来自于家长的投入。［2］巴西将近60%的教育支出来自公共部门，市政当局是学前教育公共经费的投资主体，其投资比例由1995年的80%增加到2002年的92.5%。［3］俄罗斯情况与巴西相似，但从2005年开始，幼儿园不再由联邦预算拨款，资助主体已经转移到地区和当地政府。［4］在印度，除了政府投入之外，“整体性儿童发展服务”(Integrated Child Development Services，ICDS)项目也得到了国际关怀协会(CARE)、世界银行、联合国儿童基金会和世界食品项目等多个国际组织的资金支持。［5］尼日利亚学前教育经费既来自联邦、市区和地方政府的公共教育支出，也包括私营部门、家长和非政府组织的投入。从2004年起，尼日利亚公共学前教育经费不断增长。需要注意的是，尼日利亚的公立幼儿园实行免费制度，但私立园主要依赖于家长投入。［6］中国学前教育经费主要来源于预算内学前教育经费，并且呈现逐年递增的趋势，这与巴西、尼日利亚的情况相似。同时，中国也鼓励社会力量办学投入、家长支付和社会捐赠等多种私人资金补充到学前教育经费中。

2. 学前教育总投入占教育总投入的比例:各国差距显著，中国有较大幅度增长

图4 2008—2012年中国和部分发展中国家学前教育总投入占教育总投入的比例

根据联合国教科文组织的资料显示，在俄罗斯、墨西哥、巴西、印度尼西亚、印度和中国等发展中国家中，俄罗斯学前教育投入占教育总投入的比例最高，2011年达到了15.03%。其次，投入比例较高的是墨西哥和巴西，墨西哥一直保持在10%左右，巴西从2008年至2011年间一直保持在7%左右。投入比例较低的是印度、马来西亚和韩国，2012年学前教育投入占教育总投入比例分别为1.1%和1.6%。近来年学前教育投入占教育总投入涨幅较大的印度尼西亚，2008年—2012年实现了近三倍的增幅。我国1997年到2009年期间这一比例一直在1.1% ～1.4%之间，与印度的投入比例大致相同，但在2010年我国有一个骤然性的提高，达到了3.72%，这可以说是一个质的飞跃。［7］2011年我国学前教育总投入占教育总投入的比例超过4%。可以看出，我国对学前教育重视程度越来越高，学前教育的经费投入得到了较大幅度的提升。但是，与俄罗斯、墨西哥、巴西、越南等其它发展中人口大国相比仍旧有较大的差距。

3. 财政性学前教育经费占GDP比例:墨西哥最高，中国有所增长

联合国教科文组织的资料显示，发展中人口大国的财政性学前教育经费占GDP的比例差异显著，其中墨西哥和巴西学前教育经费占GDP的比例最高，分别为0.53%和0.44%。比例较低的发展中人口大国有印度和印度尼西亚，两国均为0.07%。对于我国来说，2000—2010年间一直处在0.03% ～0.06%之间的较低比例。2011年，我国财政性学前教育比例占到了GDP的0.086%，较以往有较大增长，但距离墨西哥、巴西等国家仍有较大差距。其他相邻的发展中国家，学前教育经费占GDP的比例较高的有泰国、越南和俄罗斯，分别为1.04%、0.62%和0.61%;财政性学前教育比例较低的相邻国家有马来西亚、菲律宾、日本和韩国，皆少于0.15%。与相邻发展中国家相比，近年来我国财政性学前教育比例仅高于菲律宾。

图5 中国和部分发展中国家财政性学前教育经费占GDP比例

(四)各国师幼比差异较大，中国处于中等偏上水平

有研究表明，当控制其他变量，师幼比是最重要的影响教学质量的因素。［8］通过对比16个发展中国家的师幼比情况可见，各国的师幼比差异显著，中国处于中等偏上水平。

从2009年已有的数据来看，发展中人口大国学前教育机构中的师幼比差别较大。其中，师幼比在1∶25 以上的有埃及(1∶25)、印度(1∶40)、墨西哥(1∶26)、尼日利亚(1∶29)和巴基斯坦(1∶40)。巴西和印度尼西亚的师幼比较低，分别为1∶18和1∶12。俄罗斯的师幼比最低，仅为1∶8。与其他发展中人口大国相比，中国的师幼比为1∶23，师幼比相对较高。

从2009年的数据来看，中国的7个邻国除俄罗斯外，马来西亚、菲律宾、泰国、越南、日本和韩国的师幼比总体较高，分别为1∶23、1∶35、1∶24、1∶18、1∶28 和 1∶17，与之相比，中国处于中等水平。但是，从2010年和2012年的数据来看，马来西亚和越南的师幼比都出现了较大幅度的下降。而中国出现了发展停滞甚至是倒退:2010年数据显示，世界各国学前教育师幼比的平均水平为1∶21，与之相比，中国的师幼比为1∶24。

图6 2008—2012年中国和部分发展中国家学前教育机构师幼比

二、15个发展中国家学前教育发展对我国的启示

通过对16个发展中国家学前教育发展的比较分析可见，中国学前教育发展的多项指标皆处于发展中国家的中等水平，仍有很大的提升空间。

(一)提高儿童入园率，努力普及学前教育

全面普及学前教育已成为发展中国家的共同理念和实践目标。近年来，我国学前教育发展迅速，特别是各地以县为单位实施学前教育三年行动计划以来，“入园难”问题得到初步缓解，但与很多发展中国家相比，还存在着明显的差距，普惠性资源依然不足。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称“纲要”)指出我国应从2009年学前三年毛入园率的50.9%提高到2020年的75%。要实现2020年的入园目标，我国应将普及学前教育、提高学前儿童的入园率作为当前以及未来我国学前教育政策的基本方向。

(二)积极发展公立幼儿园，逐步增加公共学前教育资源总量

公立幼儿园作为社会公共服务机构，它代表了一个国家儿童享受普惠性学前教育的情况。通过比较可见，中国与墨西哥、俄罗斯等其他发展中国家公立学前教育机构所占比例差异显著。在我国大力发展学前教育的新形势之下，《纲要》明确提出发展学前教育应该“明确政府职责”，政府应该承担起学前教育的职责，从建立公立学前教育机构这一点上实现自己在学前教育上的作为，让公立学前教育机构承担起学前教育的主要责任。除了新建公立园外，还可允许部分达标的民办园转制为公立园，加大认定和扶持普惠性民办园力度，以增加公共学前教育资源的总量和比重，逐渐缓解儿童“入园难”的局面。

(三)强化各级政府责任，加大学前教育公共财政投入

近年来中国在学前教育公共财政投入方面实现了一定的增长，但学前教育总投入占教育总投入的比例，以及财政性学前教育经费占GDP的比例仍落后于多个发展中国家国家。要切实解决“入园难”、“入园贵”的问题，最为重要的是加大政府财政投入。我国需要强化中央和地方政府投入的主体责任，将提供学前教育服务纳入政府的职能范围，有效地改善我国政府对学前教育的成本负担比例过低的现实状况，完善政府与家庭共同分担的学前教育财政体制。

(四)建设高素质幼教师资队伍，为高质量的学前教育创造条件

2011年各省三年行动计划实施以来，我国幼儿园教师数量不足问题得到一定缓解。与各发展中国家师幼比情况相比，中国处于中等偏上水平。2014年，我国发布了《幼儿园教职工配备标准(暂行)》，规定“全园保教人员与幼儿比”为“1∶7～1∶9”，可见目前我国师幼比的平均水平与标准规定仍有较大差距，并且在数量和规模提升的同时，我们应继续提升师幼互动、教师教学和教师专业发展等影响幼儿学习与发展的过程性质量，建设高素质的幼教师资队伍，为高质量的学前教育创造条件。

注释:

CARE创建于1945年，是一个致力于对抗全球贫困的人道主义组织机构。该机构创建之初的英文全称为“Cooperative for American Remittances to Europe”，即“美国汇款到欧洲合作社”。今天，该组织机构的服务已扩展至全世界60个国家，这一名字就改为“为协助和抚慰全世界而合作”，即国际关怀协会(Cooperative for Assistance and Relief Everywhere，Inc)。

［1］ 中华人民共和国教育部.教育统计数据［EB/OL］.http:∥www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/list.html.

［2］ 中国学前教育发展战略研究课题组.中国学前教育发展战略研究［M］.北京:教育科学出版社，2010:42.

［3］ UNESCO(2006).Policy Review Report:Early Childhood Care and Education In Brazil.p.37.

［4］ Maria S.Taratukhina，Marina N.Polyakova.etc.(2006).Early childhood care and education in the Russian Federation.Paper prepared for the Education for All Global Monitoring Report 2007.Strong foundations:early childhood care and education.p.9.

［5］ Kapil，U.(2002).Integrated Child Development Services(ICDS)Scheme:A program for holistic development of children in India.Indian Journal of Pediatrics，Vol.69，Iss.7，p.597 －601.

［6］ Education International(2010).Early Childhood Education:A Global Scenario A report on A study conducted by the Education International ECE Task Force.p.67.

［7］ 李生兰.中国学前教育发展报告2012［M］.北京:教育科学出版社，2013:28.

［8］ Cost，Quality and Child Outcomes Study Team.(1995).Cost quality and child outcomes in child care centers.Denver:Department of Economics，Center for Research in Economic an Social Policy.