按日连续处罚新规 剑指违法排污乱象

1月23日，山东临沂市环保局对临沂华龙热电有限公司开出了新环保法实施后首张按日计罚罚单，每天10万元，连罚10天，总金额达100万元。如果还不达标，环保部门还要接着按日计罚。

被称为“史上最严厉”的新环保法已于1月1日施行。其中受到广泛关注的就是按日连续处罚这一新规。根据新环保法，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。

众所周知，违法成本低、守法成本高是当前环境问题难以解决的一个重要原因。如今处罚力度加大，甚至“上不封顶”，企业违法排污的现象有望得到一定程度上的改善。

按日连续处罚的条件

“按日连续处罚的方式是新环保法刚刚引入的一个罚款制度，主要是针对于那些怠于立刻改正违法行为的排污者”。专注于环保法律事务的美国德杰律师事务所的章晓科律师评价，并非所有的违法排污行为都可以适用按日连续处罚，只有在排污者的违法行为“受到罚款处罚，被责令改正”拒不改正时，才会实施按日连续处罚。

为贯彻执行新环保法，2014年12月15日，环境保护部部务会议审议通过《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》）等四个部委规章，旨在进一步落实新《环保法》的实施。此四部规章与新《环保法》一起已于今年1月1日起同时施行。

《办法》指出，环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查;环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为时，可以对其实施按日连续处罚。环境保护主管部门复查时发现排污者已经改正违法排放污染物行为或者已经停产、停业、关闭的，不启动按日连续处罚。

“若已改正违法行为，则不启动按日连续处罚，但原有‘罚款处罚依旧实施”。章晓科对本刊记者解释，从实施按日连续处罚的条件可以看出，不论排污者在复查时有无改正违法排污行为，“受到罚款处罚”的这部分罚款都是必缴罚款。

企业环境违法成本将不可预测

不管是通过环保部门的监督，还是企业自身将积极参与到改正违法排污的行为中，在《办法》实施后，企业的违法排污现象将得到一定程度上的改善。

据业内人士计算，2005年松花江水污染事故，根据原来的处罚办法最多罚款100万元，而如果放在新环保法下启动按日连续处罚，可能每日就要罚款900多万元。“对松花江水污染事故实施的罚款处罚方式是在还没有修订的环保法环境下进行的，所以，在罚款处罚数额上会有上限”。章晓科说， “罚款处罚数额上有上限就会给排污者有机可乘。排污者认为，把罚款准备好，缴完罚款就完事了，然后继续排污。换句话，将排污所缴罚款计入生产运营成本，而排污却能带来大量收益，在经济学上来讲是说得通的。”

单次罚款处罚制度导致违法排污企业盲目追求利润最大化不惜挑战法律，屡罚屡犯。为有效解决这一类问题和现象，新环保法规定了按日连续处罚制度。“就相应的评估而言，现在的按日计罚力度会给企业带来一定的治污压力，效果较之于之前的处罚措施也会好一些;从大部分的调研结果来看，很多企业也很担心这个制度。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对本刊记者说。

“《办法》实施后，受到罚款处罚的企业在没有改正违法排污行为的情况下，将继续支付按日连续处罚的罚款金额，直至其彻底改正违法排污行为。这也使得企业的环境违法成本处于不可预测的状态，罚款总额（原罚款金额加按日连续处罚金额）与企业自身改正违法排污行为的时间直接关联，改正违法排污行为的时间越长，罚款金额越大，反之则越少。”章晓科说。这在一定程度上能够促进企业积极进行违法排污行为的改正，一方面进行例如环保设施、排污处理能力的建设将受到按日连续处罚的可能性降低，另一方面积极主动提高改正违法排污行为的效率从而将按日连续处罚的罚款总额降低。

执法层面  缺陷依旧

根据《办法》，环境保护主管部门实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者查封扣押等措施;因实施上述措施导致按日连续处罚使用条件灭失的，不再实施按日连续处罚。

而排污者在被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产怎么办？在2015年1月1日同一时间起施行的《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》指出，被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的，由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭。

例如，环保部作为一个部委单位，其可以对一个排污者进行责令限制生产、停产整治等措施，而在排污者拒不改正的情况下却没有权利让一个地方企业停业、关闭，环境保护主管部门必须须报经有批准权的人民政府责令停业、关闭。“考虑到目前我国的国情，企业的停业、关闭将会影响到地方经济及财政收入，因此还是将责令企业停业、关闭的权利留给了企业所在地的地方人民政府。不过环保部门可以对企业采取限制生产、停产整治等临时性的制裁措施，这在环境执法层面已经是一个不小的进步。”章晓科说。

“比较让人担心的是，因为很多地方政府与企业的关系很暧昧，所以有些地方环保局长不敢用‘按日计罚;具体一点，例如，如果地方政府依靠企业来提高财政和税收，而企业被罚至关闭，地方就没有了收入来源。”常纪文表示。

由此看来，一方面由于被赋予的权限有限，环保部门不能直接对排污者责令停业、关闭，另一方面由于财政收入，不能够或不敢对排污者实施停业、关闭甚至按日连续处罚等措施。执法层面不管是执法权限还是执法能力上矛盾依旧。

编辑|刘书梅  shumei.liu@wtoguide.net