上海：“五量调控”与“三位一体”上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康谈用地管理策略

本刊记者 段雯娟

随着城镇化快速发展，土地资源紧约束的矛盾越来越凸显，2005年至今的11个土地日中有8个土地日主题紧紧围绕“节约集约”用地，充分体现了国家对土地资源节约集约利用的重视与关注。上海作为全国社会经济发展领头羊城市，人口、资源、环境紧约束现象更为突出，为破解人口、资源、环境紧约束矛盾、支持社会经济稳定发展，上海较早地树立了节约集约用地的思想理念。

上海市规划和国土资源管理局副局长岑福康介绍，为了深入推动节约集约用地，上海市提出了“五量调控”的用地管理策略：一是总量锁定。上海市正在编制2040年的城市总体规划，为建设用地设置了3260万平方公里的“天花板”；二是增量递减。将区县年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联，“减一亩才可以拿到一亩”；三是存量优化。开展中心城市更新，实现城乡建设用地统筹开发和利用，是上海今后若干年的工作重点；四是流量增效。除了国家战略性项目之外，上海一般产业用地使用权出让不超过20年；五是质量提高。鼓励复合利用，提高土地利用综合效益。

上海市节约集约用地发展历程

第一阶段（1986～1999年），以国有建设用地实行有偿使用为标志的初始阶段。1986-2000年期间，上海市相继颁布《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》《上海市土地使用权有偿转让办法》《上海市国有土地使用权租赁暂行办法》等政策，在全国率先实行了土地使用权的有偿使用，并率先建立了以土地出让、出租和收取土地使用费并举的土地一级市场。

第二阶段（2000～2007年），土地节约集约用地政策体系不断完善的探索阶段。一方面是从确立制度、明确规则、规范程序、完善标准、加强监测和推进评价等方面相继制定和发布了一系列政策文件，节约集约用地政策体系逐步形成。另一方面，积极开展了中心城区“退二进三”、“双增双减”、“存量土地再利用”和郊区县产业用地调整优化、“三个集中”等试点工作，取得了积极成效。

第三阶段：2008～2013年期间，土地资源节约集约利用与管理工作的提升优化阶段。以“两规合一”为标志，上海市进一步转变土地利用管理方式，发挥规土管理融合优势，探索综合运用规划管控、计划调节、标准控制、市场主导、考核评价、监测监管、政策创新等手段，提升土地节约集约用地综合水平。

历经二十余年的探索与实践，上海市土地节约集约水平得到了较为显著的提升。2005年至2012年期间，上海市人均建设用地面积由135平方米下降到125平方米；建设用地地均产出从2005年的3.8亿元/平方公里上升到2012年的6.6亿元/平方公里；工业用地产出效益从2005年的18亿元/平方公里提高到2012年的43.6亿元/平方公里。

土地利用虽取得一定成效，但仍存在问题

据岑福康介绍，尽管上海市土地节约集约利用取得了一定成效，仍然存在后备资源不足、低效闲置、监管缺乏等问题。

首先，建设用地资源不足，生态环境压力巨大，“两规合一”的开展对于优化城市空间结构产生积极的影响。但规划调整缺乏刚性控制要求，规划管控执行力度不足，简单通过建设用地扩张满足经济快速发展对土地资源的巨大需求，造成建设用地接近发展底线、后备资源严重不足、生态空间被挤占等问题，影响了城市生态安全和生活品质。

一方面母子公司是否会被牵连制裁在认定标准上存在很大不确定性。一般情况下，按照公司法人身份独立的基本法律原则，除非满足“刺破公司面纱”的特殊条件，子公司的行为不得归结于母公司[11]。但美国最新的制裁政策规定，如果子公司参与了相关活动母公司“知道或应当知道”，则母公司可能也会受到制裁⑧Section 3(a)(v) and 16(i) of the Executive Order 13846 of August 6, 2018, Federal Register, Vol. 83, No. 152.。对所谓“知道或应当知道”，美国具有非常大的主观判断自由裁量空间。

其次，新增建设用地空间有限，新增用地浪费现象依然存在，在总量控制的前提下，上海市城市新增建设用地空间极其有限，必须有效盘活存量用地资源。但由于新增工业用地准入门槛较低、供应年限超过一般企业生命周期规律、缺乏相关指标考核管理、土地分类标准滞后、新增与存量建设用地缺乏联动等原因，目前新增工业用地的建设与利用存在明显的闲置、产出效益偏低等现象。

再次，存量工业用地规模较大，存量低效闲置缺乏盘活手段，上海市工业用地总规模偏大，并存在一定程度的低效、闲置、违法等现象，存量盘活空间巨大。但囿于政策限制，低效、闲置存量工业用地缺乏规划指导、政策途径和利益引导机制，企业和社会主体参与存量盘活转型的积极性不高，造成低效、闲置用地无法及时盘活、转型开发使用。

第四，土地节约集约管理政策协同不足，难以形成监管合力，土地是一切经济社会活动的载体，土地资源节约集约利用管理涉及到规土、发改、产业、投资、环保、税收等多个部门，需要各部门之间形成管理政策合力，实施共同监管。但目前各部门各自为政的现象，在部门管理理念、政策措施、基础数据平台建设等方面缺乏协同性和配套性，各部门在土地资源节约集约利用管理方面尚未形成统一的认知，齐抓共管的局面尚未形成，造成不同部门大量工作的低效与重复，既不利于开展统一执法与监管，有容易形成管理效率低下的局面。

节约集约用地的新一轮探索与实践

岑福康介绍，在充分调研基础上，上海市从政策顶层设计和配套政策制订实施两个层面进行了研究，以探索形成适应特大城市人口资源环境紧约束条件下的土地利用方式和城市发展模式，全面提高节约集约用地水平。

加强顶层设计，构建土地节约集约利用政策体系，研究制订并发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号），紧紧围绕“创新驱动发展、经济转型升级”战略，以提高发展质量和效益为目标，以强化土地利用绩效挂钩和利益共享机制为核心，以盘活存量土地为重点，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府宏观调控作用，深化土地使用制度改革，确定了规划土地管理“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”基本策略，构建了土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系。

“五量调控”基本策略

总量锁定——严格规划管控，锁定建设用地规模范围。明确终极目标，将2020年规划建设用地规模3226平方公里作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定，并力争实现“减量化”。落实规划管控，强化“底线”思维，严守耕地与生态用地红线。

增量递减——完善计划管理，促进建设用地增量递减。新增建设用地计划实现稳中有降、逐年递减策略；完善新增建设用地计划管理，加大调控力度，实行差别化供应措施；加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模关联力度，将区（县）年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联。

存量优化——促进存量盘活，提升建设用地整体品质。优化城乡建设用地布局和结构，开展中心城城市更新，支持多渠道实施“城中村”改造，促进存量工业用地调整升级，创新土地收储利益平衡机制等，实现城乡建设用地统筹开发和优化利用。

流量增效——完善用地市场，保障土地市场供给效率。建立城乡统一的建设用地市场体系；实行工业用地出让弹性年期制和到期续期制度，将一般工业用地出让年期由最高50年调整为不超过20年；稳步推进农村集体建设用地改革和征地制度改革；加大违法用地和闲置土地整治力度等，实施土地利用全要素、全生命周期管理。

质量提高——鼓励复合利用，提高土地利用综合效益。按照新产业新业态新技术新模式的发展要求，结合中国（上海）自由贸易试验区建设契机，探索土地复合利用政策，完善节约集约用地标准体系，提高城市转型发展适应能力，提升公共空间品质，完善城市服务功能。

“三位一体”管理体系

在空间资源上，强化规划引领，以郊野单元规划、土地二次开发和复合利用为抓手，优化土地利用空间结构和功能关系。推进现状低效建设用地减量化，合理降低工业用地比重，提高公共绿地和公共服务用地比重，提升城市安全和生态生活品质。鼓励土地的二次开发和复合利用，探索土地用途综合管控政策，促进城市有机更新。

在利用效能上，强化土地利用全生命周期管理，提高土地利用综合绩效水平。探索将用地项目的功能、形态及经济、社会、环境等约束性指标和要求逐步纳入合同管理，加强项目建设、达产、运行及退出全过程评估和监管，健全诚信管理体系和问责机制，提高土地利用综合效益和精细化动态管理水平。

在实施机制上，强化市场决定性作用和政策保障作用。完善土地利用绩效挂钩和利益共享机制。在城乡建设用地增减挂钩机制的基础上，完善土地利用绩效综合调控机制，统筹国有土地与集体土地、新增空间与减量化、生态建设与空间补偿、自行盘活与土地征收、经营性开发与公益性建设、土地权益与市场价值等关系，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，促进土地节约集约利用的可持续发展。

完善配套政策，以政策创新促进利用管理方式转变，为全面贯彻落实土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”基本策略，上海市进一步从土地全生命周期管理、城市更新、综合用地管理、用地标准修订等方面开展研究与实践，力图实现土地利用管理方式的四个转变：管理阶段从事前管理向事前、事中、事后全生命周期管理转变；管理范围从单纯的数量管理向“总量、增量、存量、流量、质量”五量齐管转变；管理对象从单一用途管理向综合、复合用途管理转变；管理手段从规土独管向多部门共管转变，促进土地节约集约利用。

实行土地“全生命周期”管理

岑福康提到，针对上海工业用地规模偏大、比重偏高，新增工业用地准入门槛较低、开竣工监管不足、出让年期较长、缺乏环保措施和退出手段，造成大量低效闲置情况，开展了工业用地全生命周期管理研究，形成了《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办〔2014〕26号）。工业用地全生命周期管理以土地出让合同为平台，从弹性出让年期、项目建设时间管理、土地退出机制、生态环境影响评价、产出效益管理、转让抵押管理等方面加强工业用地利用管理要求，实施项目在用地期限内利用状况的全过程动态评估和监管。自2014年4月起，上海市已全面实施工业用地全生命周期管理，相关区县细化制定了管理细则。

针对经营性建设用地利用与管理中存在着商业业态、建筑节能等建设、功能要求不明确，事后监管责任不清晰；城市广场、绿地等各类公共空间和公共服务设施明显不足；房地产开发模式停留在以销售为主，运营管理与服务品质不足；政府部门之间责任明晰、信息共享、共同监管的协同管理机制尚未建立等问题，在2014年经营性用地全要素、全生命周期管理试点基础上，开展了经营性用地全生命周期管理制度研究，形成了《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办〔2015〕30号）。

经营性用地全生命周期管理充分发挥了土地出让合同的管理平台作用，通过出让前征询、规划评估等工作，进一步落实全要素、全生命周期管理要求；通过土地出让合同修订，健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，进一步加强项目在土地使用期限内全过程系统化、精细化、动态化监管。自2015年4月份起，上海市经营性用地全生命周期管理全面实施。

土地全生命周期管理的实施，将有效转变土地利用管理方式，倒逼经济社会转型发展，有利于城市功能和品质的实现和提升；有利于加强源头治理，遏制土地投机炒作，促使开发企业向城市运营商、服务商转型；有利于充分发挥土地资源市场化配置作用；有利于加强部门协同配合，促进政府职能转变。

创新城市更新政策，促进城市布局优化和功能提升

针对上海市建成区存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题，开展了城市更新政策研究，形成了《上海市城市更新实施办法》（沪府发〔2015〕20号）。上海市城市更新实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。为提高现物业权利人开展城市更新的积极性，在土地政策方式给予积极引导和鼓励，一是创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权进行城市更新改造；二是沿用旧区改造出让金返还政策。

目前，城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新和基础设施建设。

针对存量工业用地盘活缺乏规划和计划引导、土地收储资金压力大、盘活渠道单一、盘活过程中公益性要求和城市品质无法满足等问题，开展了存量工业用地转型政策措施研究，形成了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）。政策明确存量工业用地盘活以区县政府为主体，按照批准的控制性详细规划要求，在建立土地收储利益平衡机制的基础上，可以采取存量补地价方式开展区域整体转型和有条件零星转型；同时，明确了存量工业用地区域整体转型、有条件零星转型的实施路径、方式、要求和公益性责任，丰富了存量工业用地盘活路径，指导低效闲置工业用地及时盘活，以促进真正的产业结构调整和产业升级、促进整体区域品质和功能提升、促进合理有序的土地储备、促进土地资源市场化配置。目前，上港十四区、虹桥机场东片区已取得阶段成效；杨树浦电厂等转型项目已完成供地工作。普陀区桃浦地区控制性详细规划已经获市政府批复，普陀区政府会同市属临港集团等积极推进桃浦地区整体转型。

上海的城市更新和存量工业用地盘活政策，紧紧围绕建设一流全球城市目标，聚焦产业转型发展和提升城市功能、品质与活力，突出公共利益优先；避免了单纯项目导向和更新地区碎片化，强调区域评估和统筹，促进城市协调发展；强化了共建共享的城市治理机制，积极推进公众参与，鼓励多方资源整合，充分体现了以人为本理念。

鼓励集约复合利用，适应产城融合发展要求

随着“创新驱动发展、经济转型升级”战略的实施，上海市进入产业结构调整和升级转型的快速发展时期，“产业融合、产城融合”发展趋势和“新产业、新业态、新技术、新模式”经济发展要求对土地复合利用的需求越来越明显，为适应新形势发展要求，开展了综合用地规划土地政策研究，形成了《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》（沪规土资地规〔2014〕443号）。

综合用地规划土地政策，按照“规划弹性引导、土地刚性控制”原则，创新提出并明确综合用地的定义和内涵，有机衔接了存量工业用地盘活、土地全生命周期管理政策，并进一步加强了转让限制和后续监管等措施，政策符合上海市产业形态多样化和“产城融合”发展需求，有利于促进“四新”经济发展，可以有效提升城市环境品质和土地资源综合效益。

目前，自贸试验区控制性详细规划已经市政府批复发布，综合用地试点正在积极推进过程中。同时，上海市结合综合场站开发，研究制订了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（沪发改城〔2014〕37号），从开发规划、开发方式、开发收益、保障措施等方面明确轨道交通场站及周边土地综合开发利用机制和土地开发收益反哺轨道交通建设运营的发展机制，以促进土地资源的集约利用、城市功能机构的优化提升和轨道交通的持续健康发展。

建立严格的建设用地标准管控制度

岑福康认为，要结合地区实际情况，在国家相关标准的基础上，通过理念重构和规划土地管理分类对接，实现控制方式从用地规模向竖向集约、优化布局转变，控制力度从定额标准向刚性弹性并举转变，控制标准向复合利用和综合设置转变，研究构建涵盖城乡、各类产（行）业的规土融合、土地综合、建筑复合利用的建设用地节约集约用地标准体系，以实现建设用地准入关口的严格把控，从源头避免和减少低效用地的产生。