节地评价成果应用三大创新土地勘测规划院土地利用规划评审中心主任邓红蒂介绍工作成果

本刊记者 段雯娟

在“新常态下土地节约集约利用创新与发展”座谈会上，中国土地勘测规划院土地利用规划评审中心主任邓红蒂谈到新常态下节地评价的创新与发展。邓红蒂建议，经济新常态下节地评价，一是目标和定位要精准，二是评价领域要更加广阔，三是评价成果要重时效，四是节地评价技术模式要创新。

新常态下土地资源供需矛盾依然存在

邓红蒂在座谈会上讲到，当前我国进入经济增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，进一步加快转变经济发展方式，适应新常态，对国土资源管理改革，尤其是推进节约集约用地提出了新要求。

新常态下，我国人多地少的国情不会改变，资源供需矛盾依然存在，部分地区存在的大量圈占新增建设用地、城镇用地效率粗放、农村地区“人减地增”、用地结构和布局不合理、超标准和重复建设浪费土地等现象将严重制约和影响着当地城乡建设和经济社会可持续发展的质量和效率。但现实是需要面对的，改变资源开发和供给方式，推进减量开发，集约开发，切实转变土地利用方式，做优增量、盘活存量、提高质量是新常态下国土资源管理改革的方向之一。

继续坚持和大力推进节约集约用地，用更少的土地消耗支撑更大规模的经济增长，是缓解土地供需矛盾，保障经济社会持续平稳较快发展的根本出路，是立足我国土地国情和当前发展阶段的现实选择，也是支撑国家稳增长、调结构、促改革的要求、确保新型城镇化和新农村建设健康发展的重要举措。

节地评价工作成效显著，成果丰富

据邓红蒂介绍，节地评价是最严格的节约用地制度重要组成部分，是摸清客观“家底”、有效“释放”存量、推进建设用地由“量的增长”到“质的提升”转变、促进节约集约用地的重要基础性工作。

早在1999年，国土资源部就在“新一轮国土资源大调查”中，专项设立了“城市土地集约利用潜力评价”项目，旨在通过“城镇土地利用状况与潜力调查，为城镇规划和挖掘城镇用地潜力、提高城镇土地集约利用水平提供基础资料”、“开展我国城镇土地集约利用潜力评价，把握城镇土地的利用现状和利用规律，建立有中国特色的城镇土地集约利用新机制”。

邓红蒂介绍，1999年~2007年，针对城市、开发区等不同空间层次，建立节约集约利用评价指标体系、研究验证评价方法与评价标准，完成了福州等9个城市和天津经济技术开发区等14个国家级开发区的土地集约利用潜力评价试点，为探索建立建设用地节约集约利用状况调查与评价技术体系奠定了良好的基础。

2008 ~2010年，在理论研究和试点实践基础上，先后形成《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008）、《开发区土地集约利用评价规程》（TD/T 1029-2010）等行业标准，初步建立了多层次建设用地节约集约利用评价技术体系；积极推动开发区土地集约利用评价工程化实施，在全国范围内部署完成了1550多个开发区两轮土地集约利用评价及更新。

2011 ~2015年，根据国土资源管理新要求和技术方法改进情况，对城市和开发区评价技术体系进行了调整完善；在持续完成两轮全国开发区评价的基础上，进一步拓展城市和高校评价范围，先后完成了4个直辖市、26个省会城市、20个县级市和508所高校的调查评价，部署启动了全国80%地级以上城市和60%县级市的调查评价；探索开展城乡结合部和村镇建设用地集约利用评价研究，逐步健全多类型、多层次建设用地节约集约利用状况调查与评价工作、技术体系；研制建设用地节约集约利用评价管理软件，为评价工作工程化实施提供保障。

经过16年的实施，开展了理论研究、指标设计、方法探索、试点试验、技术体系集成、信息化建设、成果推广应用等一系列研究实践工作，取得了显著成效：研究范围由最初的城市扩展到涵盖城市、村镇、基础设施等用地类型和开发区、高校、城乡结合部等重点功能区，初步构建了多类型、多层次的评价工作、技术体系；今年底，将完成全国1550多个开发区的四轮评价、578个城市的区域建设用地节约集约利用状况初始评价、508所高校的教育用地集约利用评价，基本掌握全国开发区和部分城市、高校的建设用地节约集约利用状况、潜力规模与空间分布及变化趋势，为开展用地挖潜利用提供了重要依据；相关成果有力地支撑了《节约集约利用土地规定》和《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》等重要文件的制定。

节地评价成果应用有待进一步探索创新

邓红蒂表示，尽管节地评价工作取得了显著的成效，但目前节地量化标准、节地技术等基础工作依然薄弱，许多领域尚属空白，在用定量化的机制来推动管理的科学化方面、还有很大研究空间。

“十三五”期间，建设用地节约集约利用状况调查与评价工程将进一步推广与深化，将全面摸清全国城市、开发区、高校、村镇、基础设施等节约集约利用状况、潜力及其空间分布，形成全面覆盖的、公众认可的工程化实施成果，也将坚持基础研究和管理实际相结合，促进节地评价成果的转化应用，创新节地政策。邓红蒂介绍了三方面应用创新：

一是提供决策支持。基于海量、多层次、多类型的调查评价数据开展相关汇总分析和政策研究，提出建设用地规模挖潜、结构调整和布局优化的政策、措施及实施途径，为国家和地方科学编制土地利用总体规划、城乡规划、国土规划和相关用地计划，合理制定土地供应和使用政策，挖掘土地利用潜力、创新节地技术和模式等提供决策依据。如通过区域和城市建设用地节约集约利用评价，摸清现状，为控制新城新区规模扩张，制定科学合理的新城新区规划提供依据；针对评价确定的中度利用和低度利用区，通过潜力测算，明确空间分布状况和可挖潜的数量、时序安排，对城市存量工业用地退出、城市更新的方向、低效用地再开发和有关政策制定提供可靠的借鉴参考。

二是制定完善标准。应用丰富的评价成果，建立规划节地指标控制体系，使科学可行的节地指标和标准成为规划核心内容；完善各类功能区土地使用标准体系，扩大土地使用标准研发领域及应用范围，努力覆盖到重大基础设施、新兴产业、民生建设等国民经济各行各业，如功能区评价相关指标体系及其评价结果，为低效建设用地“二次开发”政策制定中有关“低效用地”认定的标准提供了参考依据；进一步找出找准节地的标尺，健全完善节地考核机制。如应用区域建设用地节约集约利用评价成果，从利用强度指数、增长耗地指数、用地弹性指数、管理绩效指数等不同侧面，对建设用地节约集约利用水平及动态进行了全方面的综合评价，评价结果可直接作为上级政府考核下级政府集约用地管理目标的依据，可通过建立完善年度考核、定期通报制度，对耗地量高的城市进行警告，并与新增建设用地指标挂钩。

三是创新土地利用方式。城市地下空间利用、企业用地增容改造、基础设施节地建设等节地技术、模式和政策的实施，客观上需要较大范围或全覆盖式的或更微观的项目节地调查评价工作提供翔实准确的数据支撑。开展节地评价的工作，对经综合评价符合政策要求、节地效果明显、推广价值突出的先进节地技术与模式进行总结、提炼，整合形成模型化推广范式，可为其他地区推进节约集约用地工作提供典型经验借鉴和参考，并为开展节地技术与模式创新、相关政策可行性论证等提供科学依据。