新形势下海防管控问题研究

周月星

习主席指出，当前和今后一个时期，我国的安全威胁主要来自海上；确保国家长治久安和可持续发展，必须高度重视经略海洋、维护海权。随着国家利益拓展和海洋强国战略实施，建设强大稳固的海防，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，确保国家发展机遇期目标如期实现的坚强保障。大力加强新形势下海防管控能力建设，是摆在我们面前的重大现实课题。

一、对新形势下海防管控问题的基本认识

在2014年召开的第五次全国边海防工作会议上，习主席强调指出，要坚持总体国家安全观，大力推进海防战略转型，坚决维护国家主权权益，确保边海防安全稳定。新形势下，海防管控地位作用更加凸显、职能任务更加多元、体系构成更加复杂、行动区域更加宽广，要深刻认清时代特征，科学定位本质内涵，牢牢把握正确方向。

海防管控任务关乎全局。海防是国防的重要组成部分，海防安全与国家安全紧密相连。中华民族是世界上最早走向海洋的民族之一，明朝初期以前，中国航海技术、海疆管理和海上力量都领先于世界。明朝中期特别是清朝晚期，由于“重陆轻海”观念的束缚，中国基本陷入了有海无防的状态，可以说，近代中国的海防历史，就是一部西方列强的入侵史和中华民族的屈辱史。新中国成立以来，海防建设掀开了新的篇章，有力保证了国家安全和经济社会发展。新形势下，海防直面大国战略博弈，涉及国家军事、政治、经济、外交等诸多方面，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，是拓展国家战略利益的重要依托，是贯彻“走出去”战略的有力支撑。海防管控的实质是国家利益的碰撞，是国家意志和民族意志的反映，必须站在维护国家安全和发展利益的高度，努力维护政治、经济、军事、公共安全于一体的综合安全。

海防管控力量强调联合。新形势下海防管控，是系统与系统、体系与体系的对抗行动，管控制胜的基本机理，是军地力量的高度融合和各涉海力量的统一协调。海防管控力量涉及海军、空军、海防部队、地方执法队伍、民兵、预备役部队等多支力量。从我国南海维权斗争、韩日独岛争端等海上行动看，海防管控仅靠单方力量很难完成任务，应建立以军队和海警力量为主体、涉海力量为支撑、民兵力量为补充的力量体系，联合遂行应对沿海局部地区危机、外部势力干预和海上维权执法等行动。海防管控也应考虑沿海地区空防问题，搞好与空军力量联合行动及作战协同。要打破传统观念的束缚，实现由传统平面管控向全维立体管控、由单一陆海空防向军警民一体及诸军兵种联合管控转变。

海防管控范围前伸拓展。海防管控要贯彻积极防御战略思想，积极适应国家战略利益拓展和海防战略转型需要，强化“大海防”观念，从过去近岸海域向包括专属经济区、大陆架在内的我国整个主张管辖海域延伸，从过去以海上管控为主向海空兼顾、立体管控转变，为我赢得更大的管控纵深和预警时间。以领海、毗连区、专属经济区和主张管辖海域进行划分，实施不同等级的警戒、拦阻、驱离行动，领海和毗连区属于重点管控区域，必要时对外国舰机实施警告和外逼行动；专属经济区是我军舰机进行演训活动区域，也是海上执法和渔业捕捞作业区，在这一区域主要遂行维权执法、巡逻警戒、事故救援等任务，搞好前沿部署，强化有效存在，特别是要发挥侦察预警前哨阵地作用，实施侦察、查证和预警行动。

海防管控指挥依法施策。海防管控行动复杂敏感，指挥决策必须强调法理支撑。平时海上维权执法行动，特别是在海洋划界、岛屿归属等方面存有争议情况下，需要以《联合国海洋法公约》及平时海上其他相关法规为支撑进行决策，确保维权行动占据法理优势;需要使用武力解决争端时，适用的法律除平时法规外，更重要的是依据《适用于海上武装冲突的国际法》及战争状态下相关法规进行决策处置。实施依法指挥决策，既需要完善平战时海洋法规体系，更需要指挥员了解熟悉相关法律法规，为实施依法指挥决策提供依据，最大限度维护国家利益。

海防管控行动平战一体。海防管控既面临外敌入侵、主权权益被侵占的威胁，也面临“三股势力”、违法犯罪活动的威胁。国家对海上安全的需求，应既要满足平时进行巡逻、执法、威慑、外交等行动需要，也要满足战时威慑、打赢等行动所需。为此，海上力量区分与部署，要找准平时运用与战时运用的结合点，实现平时在哪里部署，战时就在哪里执行海防管控任务的目标。特别是海上局部武装冲突事发突然、难以预测，海上力量遂行任务准备时间短，这就要求做到平战一体、保持高度戒备状态，随时做好遂行任务准备。

二、影响新形势下海防管控的主要因素

随着国家综合国力持续上升和对外开放不断扩大，我国已进入从陆权国家向陆权、海权兼备国家迈进的关键阶段，海洋安全形势错综复杂，海防管控面临许多新情况、新问题。

美国战略遏制是最大外部因素。美国始终是影响中国与周边安全关系的主要因素。美国大力推行“亚太再平衡”战略，强化对我围堵遏制，不断强化在亚太的军事同盟和军事部署，运用军事硬实力进行威慑和围堵；蓄意插手南海、东海问题，拉拢周边国家联合对我发难，加剧我海上周边紧张局势；运用“巧实力”离间我与邻国关系，对我国发展与海上邻国的关系造成困扰，挤压我海上战略空间。缺少稳定、安全的周边环境，海上方向安全面临压力增加，海上争端和摩擦发生的频率和强度增大，海防管控面临的压力短时间内难以改变。

周边“热点”问题是重要诱因。我国周边“热点”多且将长期存在，加之外部势力插手和现实利益冲突，使这些问题具有较强的易变性和易爆性，前景难以预测，短时间内难以根本解决。这些“热点”问题极其敏感，一旦有“风吹草动”，海上局部态势就会引起系列变化，海防管控不确定性因素增大，难以实施全域全时管控；事态如果恶化，可能引发大规模海空武装冲突、外国舰机入境，也可能引发难民涌入、核生化武器扩散等问题，我海上管控压力进一步增大。

海洋权益争端是现实威胁。我国拥有300万平方公里的管辖海域，同周边多个国家在海域划界、岛屿归属、海洋权益划分等问题上存在巨大分歧，海域被分割、岛礁被占领、资源被掠夺的情况普遍存在，海洋国土被蚕食以及多元化威胁交织的局面难以打破。近年来，这些争端不断升温，战略博弈复杂多变，需要常态化在部分争议海域和岛礁组织警戒巡逻、维权执法等管控行动，宣示主权，维护国家海洋权益。随着事态升级，爆发摩擦乃至武装冲突的风险不能排除，海上管控形势复杂多变、问题敏感。

非传统安全威胁带来新的挑战。随着我国家利益的不断拓展，参与全球经济程度的不断加深，海上通道安全形势不容乐观：走私、贩毒、偷渡、海盗、恐怖主义等问题频发，继而导致海上管控压力不断增大；跨国捕捞、石油钻探、资源开发、海上灾害事故救援、海洋环境污染防治等非传统安全威胁进一步增大。随着非传统安全威胁的加剧，海防管控面临威胁更加多元、挑战也会更多。

体制机制不顺制约管控水平。现行海防领导体制机制总体符合国情，但多头管理、职责交叉、关系不顺的问题仍然存在。目前，各级海防委员会只是一个协调机构，难以实施集中统一管理，而且国家、军区边海防委员会办公室设在总参和军区作战部门，省级边海防委员会办公室有的设在边防武警总队、有的设在省政府，管理体制不够顺畅，工作协调难度较大。从实际情况看，沿海省军区承担了海防战场基础设施建设、海防军事设施保护、处置海防突发事件、守岛控边、指导沿海人防建设等任务。可以将省级边海防委员会办公室统一调整到省军区，由现行兼职机构编为常设职能部门，这样，从国家到各级边海防委员会办公室均设在军队，便于工作开展和协调。

三、加强新形势下海防管控建设的对策思考

加强海防管控能力建设，关键是着眼破解矛盾问题，紧紧抓住海防情况发现、报知、决策、处置四个环节，统筹侦察预警、指挥控制、作战力量、综合保障建设，不断提高侦察监视、信息传输、指挥决策、快速反应和执勤管理能力。

构建全域覆盖情报体系。按照“两个纳入”“两个结合”的原则，把海防信息情报系统建设纳入国防信息化主体建设，纳入地方信息化基础建设，逐步实现军民结合、平战结合。依托军地信息化建设的现有成果，整合防区内一线军地的雷达侦察系统，构建远中近、高中低、空中水下相结合，陆海空、军警民一体化的全域情报预警报知网络，实现互联互通、资源共享。积极拓展情报信息的获取渠道，构建覆盖主张管辖海域的情报信息侦测体系，定期搜集、分析、整理、通报有关信息，为合力管控提供实时、可靠、准确情报信息。

整合精干多能力量体系。整合军地海防力量，按照“防控一体、陆海兼顾、点面结合”的要求，区分规模、区分层次、区分任务，科学构建远中近、高中低相结合的海防管控力量体系。着眼综合集成，将海空军、海防部队和其他军地支援作战力量，编组成侦察预警、信息作战、封控作战、防空作战、兵力突击、火力打击、特种作战和综合保障等作战单元，最大限度发挥海防管控各种力量的综合效能。

优化海防部队力量结构。未来不管形势怎么发展、任务怎么调整、对手怎么变化，海防部队作为岸岛防卫的基本力量不会变、作为海空作战的陆岸依托不会变、作为国土防空的战略前哨不会变。海防部队体制编制调整改革，应着眼“能打胜、打胜仗”的核心要求，坚持“远海预警与近海侦察相结合、加强近海侦察力量建设，制海与防空相结合、加强防空力量建设，岛上坚守与岸上机动相结合、加强机动作战能力建设”的思路，着力提升对海对空侦察预警、对海远距离精确打击、对空防卫作战和岸上机动防御作战“四个能力”。

加强前沿战略岛屿建设。根据国际海洋法，在远海唯有岛礁是海权归属的“界石”，每座岛礁的背后不仅涉及领土主权问题，还涉及战略安全、政治稳定和民族情感问题，可谓“牵一发而动全身”。因此，应着眼为巩固和拓展国家战略利益提供有力的战略支撑，切实加强前沿战略岛屿建设，使之成为“情报能获取、数据能传输、信息能处理、成果能分发”的“信息岛”、“能防空、能封航、能制海、能锁滩”的“火力岛”和“能指挥、能战斗、能生活、能保障”的“堡垒岛”。

融合海防基础设施建设。坚持走军民融合式发展路子，将海防战场设施融入沿海省、市经济社会发展总体布局，在新一轮沿海开发中抢抓机遇、顺势而为，借助地方经济、科技、人才资源优势，打牢海防管控设施建设基础。着眼实战需求，统筹推进海防战备工程建设，抓好指挥工程综合改造，增强作战指挥和综合保障功能。着眼信息融合，加强军警民一体的信息化网络平台建设，按照国家和军队统一的技术标准体系，对沿海地区军警民边海防管理信息资源、信息平台、信息设施进行综合集成，构建既能满足海防管理需要、又能满足平时应急、还能适应未来作战需要的一体化指挥控制与管理平台。着眼军地合用，抓好海防执勤道路、码头、桥梁、直升机停机坪等重点项目建设。着眼建管并用，加大对现有工程设施的维护保养力度，使工程设施始终处于良好的战备状态，积极稳妥地处理因经济建设或群众生产、生活影响国防工程的矛盾和纠纷，确保工程设施的功能和安全。

建立高效海防管控机制。坚持党、政、军、警、民五位一体，形成联合管海控海合力。建立联合指挥机制。由海防委员会牵头，吸纳地方党委政府、海防部队、边防部队，公安、海警、海事、港监、交通等部门，成立海防管控联合指挥机构，平时担负领导决策、综合计划、军地协调和牵头执法职能，战时履行联合指挥职能，统合各涉海力量，统筹军地行动。建立军地联动机制。平时维稳、查缉走私、海上护渔、海上救援等海上民事行为，由地方部门牵头组织，民事打头阵，部队做支援，党政做后盾。凡涉及作战和支援保障等军事行动，由军队负责组织指挥，地方政府搞协调，充分发挥军地联合优势。建立综合保障机制。建立政府主导、军地协同、社会参与、分级负担的综合保障机制，加大海防部队和海上民兵武器装备保障力度，加快海上支前动员和保障基地建设，落实海防建设日常管理经费，设立重大演训活动和重要军事行动专项补助经费，强力推进海防管控能力建设。