审视《新行政诉讼法》的现实和未来

孔楠楠

摘 要：我国自1989年通过《行政诉讼法》，社会发生了很大变化，政府的职能性质从管理型政府转变为服务型政府，同时人民的法制意识有了很大进步。人们开始纷纷诟病立案之难难于上青天。2014年通过的《新行政诉讼法》正是对这一要求的呼应。但是，必须看到，《新行政诉讼法》的出台并不意味着，法治时代的到来。审视《新行政诉讼法》受案范围变化的现实，针对未列入受案范围的某些规范性文件，构建未来监督行政主体行政的新方法，并且提出违法行政的责任承担方法对于当前提出的构建法治政府极为迫切。

关键词：《新行政诉讼法》；行政责任；受案范围

1 对行政诉讼法受案范围的变化现实的认识

受案范围直接关系到行政行为利害关系人的权利能否得到救济，受案范围的确立也对于整个国家的法治状况，尤其是法治政府的建立有很大影响。从大的方面来说，受案范围的大小程度与公民保护自己权利的能力大小相一致。

最近的《新行政诉讼法》正是对立案难呼声的回应，行政诉讼受案范围，由原来规定的“具体行政行为”改为“行政行为”，根据我国对行政行为的分类，分为具体行政行为和抽象行政行为，在实际审判经验中，经常会因为纠结于某一件案件的真实面目究竟是具体的还是抽象的。我国对行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为，也就是说《新行政诉讼法》是加入了抽象行政行为，抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的，具有普遍约束力的行为规则”，那么按照《新行政诉讼法》的规定，行政立法和一般规范性文件皆能成为行政诉讼的对象。然而，《新行政诉讼法》明确规定，规范性文件、规章、政府文件未被列入直接可诉范围；明确将“规章”（部门规章和地方政府规章）排除在司法审查范围，仅将一些规范性文件纳入“一并审查”的范围，能否将全部抽象行政行为列入行政诉讼受案范围，这对于十八届四中全会确立的建设“法治国家”，“法治政府”来说是至关重要，两者一损俱损，一荣俱荣。

2 未来监督行政主体行政行为的新构想

根据现行的《新行政诉讼法》将其他机关制定、发布的规范性文件列入了诉讼范围，那么将来的行政案件中人民法院不能不在审查具体行政行为的合法性时，一并审查具体行政行为作出时所依据的规范性文件。那么如何保证人民法院公正的行使审查职责？另外一种情况是指当规范性文件尚未对公民的合法权益造成侵害，仅仅具有危害公民合法权益的潜在可能性，然而人民法院审查具有被动性，不能主动介入违法审查，那么又如何保护公民合法权益呢？这就需要一种预防性的保护。

根据我国的国情和目前所面临的一些实际情况，具体措施可以考虑如下：

第一，地方人民法院对于涉及规范性文件合法性的问题，可以及时递交地方人大常委会讨论，然后将讨论结果反馈给法院，法院可以参考人大常委会的讨论结果，并且要对讨论结果和人民法院的审判结果备案，以便将来追查责任。当然由于地方人大都有自己的分内工作，把地方人大及人大常委会聚集到一起的可能性很小，因此可以考虑使用远程会议或网上交流的方式传达消息，并最终形成讨论决定。讨论结果也只是对于人民法院来说具有参考作用。在这样的一个讨论的过程，可以保证公共利益最大化；第二，成立公益行政诉讼单位。在《新行政诉讼法》中新增了检察院对于行政案件提出检察建议的权力，却没有规定检察院的程序性规范。除了应该继续完善检察院对于生效判决、裁定等一系列后续问题作出明确规定外，还应该重点完善事前的救济。中国公民诉讼意识薄弱，而且公民虽然宪法赋予可其广泛地权利，但是作为一个普通的行政相对人，其仍不具有与行政权相抗衡的能力，因此公益的诉讼代表应由真正代表人民权益的地方人大及地方人大常委会负责监督并对有合理证据表明这些类规范性文件着实会危害公民的权利，要赋予其为公益而上述的权利；第三，成立地方投诉委员会。伯尔曼在其《法律与宗教》著作一书中，关于法律的新生中，他阐述了，“除司法程序之外，我们还需要在地方政府和中央政府中创设新的程序形式……需要新的形式，新的仪式来引导公众以创造性的而非破坏性的方式实行参与”。伯尔曼提出了两种方案，第一种是设立投诉委员会一职；第二种，建立一个可以使公众表达其看法的场所，避免活跃的少数派控制局面，伯尔曼将其称之“城镇集会型”程序。笔者认为，这两个同样也可以为我国加以借鉴并创新。为了提高行政效率，保证政府正确履行职责，为什么不能增设一个投诉部门呢？新设的投诉部门不能像信访部门一样，其要发挥主动性，在隶属上应该从属于全国人大及其常务委员会，日常中要不定期负责向人大及其常委会报告情况，并及时阻止政府的违法行为，同时投诉委员会应根据公众的投诉开展有效的调查并采取行动。而“城镇集会型”在一定程度上是当事人能潜移默化中感觉到法律是他们的法律。我们亟需呼吁一个真正能代表民意心声的组织，能够及时保护公民的合法权利。

3 治理行政主体的不当行政行为-共担政治与法律责任

此次《新行政诉讼法》中对行政机关不履行判决、裁定、调解书的，在一定情况下，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这里我们可以看到《新行政诉讼法》要求行政主体需要承担法律责任，比以往是有进步，但是只是局限在承担法律责任的范畴，还没有上升到涉及政治责任的范畴。但笔者更加认同郭道辉老师对政治责任的界定，是指“国家机关及其工作人员所作所为必须合理……如过政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任”。那么对行政主体来说，责任究竟直接定为法律责任还是承担一定的政治责任，或是两种责任都要承担呢？

首先需要判断行政主体所实施的行为性质，应定性为执行法律的行为还是一种政治行为更为合适。当然针对同一问题看问题角度不同，得出的结论也就不尽一致。

针对不合法具体行政行为的责任的界定，不论是故意还是过错，都可谓是清晰明了。责任由直接负责人来承担，如果直接负责人的行为是由上级行政官的命令而行之，则不管有无损害后果，行政官应承担政治责任或者是根据事实情况，政治、法律责任皆要承担；其次是抽象性行政行为，主要是规范性文件，因为规范性文件在制定过程中是由集体讨论决定的结果，涉及主体较多，其波及范围广。对于已经确定具有违法性质的规范性文件，相关责任人是否需要承担政治责任需要分情况考虑，区别对待，这是一个值得我们去深入思考的问题。

综上所述，行政诉讼受案范围为的扩大虽有不足之处，但是毕竟为人民敞开了一扇通往救济自己被行政主体侵害的权利，此次大修，明确将“规章”排除在司法审查范围，也不是没有道理的。行政权与司法权本身分属两个不同的国家权力，不能受案范围无所顾忌的无限扩大。将来受案范围能否扩大，有待于我们国家法制状况的发展。但是对于已经列入受案范围的某些规范性文件，我们必须正确对待，防止过去行政主体拿着规范性文件来徇私舞弊，因此对未来如何防止行政主体滥用权力，尤其是对制定规范性文件的合法性予以事前监督，并且对已通过的规范性文件如果对公民权利造成侵害需要有一个能代表其发出声音的机关，因此在这个基础上提出了监督行政主体行政行为的新构想是迫切之举。

参考文献

[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，第三版，第199页。

[2]【美】伯尔曼著《法律与宗教》，商务印书馆，2012年版，第36页。

[3]郭道辉：《法的时代精神》，湖南出版社，1997年版，第468页。