大数据时代下的第三方支付监管模式探析

2015-12-19刘艾佳王荆烨熊美

卷宗 2015年11期

刘艾佳?王荆烨?熊美

摘要：第三方支付利用大数据技术进行业务创新，在其本身获得了发展空间的同时，也增加了流动性风险、系统性风险、信用风险，亟待监管机构实施风险管理。随着大数据时代下第三方金融服务的综合化倾向增强，传统监管模式也面临新的挑战。为防控其风险并鼓励金融创新，本文拟从大数据技术与第三方支付监管的契合点出发，并吸取较为成熟的欧美监管的经验，在当前大数据时代背景探索适合我国的第三方支付监管模式。

关键词：大数据；第三方支付；风险；监管模式

1 大数据时代下的第三方支付业务模式及风险分析

（一）传统业务模式及风险——以有担保的虚拟账户模式为例

第三方支付本身就是支付服务和信息技术相结合的产物，其中介服务准类银行的效果十分明显。传统金融的风险因素在对其产生作用的同时，互联网的特性更扩大了这种风险。

第一，政策风险。网络第三方支付是一种互联网金融创新业务，对其的监管方式仍在探索中，政策的变动性给第三方支付业务的发展带来了不确定的风险。而且目前法律将第三方支付定位为非金融机构，且未将其纳入中国人民银行账户管理监管范围，这为第三方支付非法转移资金和套现提供了便利，形成了潜在的金融风险。

第二，技术风险。这种技术风险是互联网金融的内生风险。网络第三方支付采用的虚拟账户以及支付指令的方式实现资金的转移支付。这种运作模式可能因支付企业网络、计算机故障，甚至系统被恶意攻击，或者消费者自身遭受黑客攻击、账号密码被盗等原因，导致消费者支付业务信息遗失、泄露或者造成财产损失。

第三，支付风险、收益风险、管理风险。第三方支付作为信用中介，其支付过程与支付指令并不同步，买方的资金先进入支付平台，后要再次得到买方的确认授权后，才将资金划入卖方结算帐户。在这一过程中，包含了卖方发货、物流等阶段，并不是同步可以完成的，而且对于未按时交付货物或者交易纠纷导致的退款等情况更使得大量资金存放在第三方支付平台在银行开立的帐户中，形成第三方支付平台内的沉淀资金。目前《非金融机构支付服务管理办法》已明确沉淀资金的归属，《支付机构客户备付金存管办法》也明确要求第三方支付机构客户备付金利息的10%应当计提为风险准备金，然而利息的法律归属以及剩余利息如何处置，仍法律阙如。随着沉淀资金规模的不断扩大，第三方支付的信用风险指数也不断加大，如果这部分沉淀资金不能得到有效监管，将可能产生资金挪用等管理风险，而且一旦流动性出现障碍，还将导致支付风险，这不仅会侵害相关消费者的权益，在资金规模巨大的情况下，还可能导致系统性风险的产生。

（二）大数据时代下的创新业务模式——以余额宝为例

互联网的开放性和虚拟性大大降低了各种金融产品服务进入壁垒，大数据、云计算等技术的运用，又使得信息不对称程度变低。网络第三方支付机构为了扩展其生存空间，避免同质化的竞争，综合化发展趋势不断加强。以余额宝为例，它是利用大数据进行业务创新的典范，具有启购资金低、收益高、流动性强等优势。但这种融企联合，使得这种业务具有了证券交易的实际效果，其存在的潜在风险是不容忽视的。余额宝是传统基金销售业务的延伸，是对传统投资业务渠道的有效拓展，其除了具有传统货币基金的货币市场风险以外，还具有自己特有的风险特点。

余额宝属于“T+0”赎回基金，用户可以随时消费基金账户内的资金，而一旦出现扎堆赎回基金，或者基金公司出现流动性风险，当天无法顺利交割，第三方支付平台无法以自有资金事先垫付赎回资金，客户的备付金就可能被挪用，余额宝就可能出现流动性问题。从实务中观察，这种基金多采用协议贷款形式，因此其流动性风险还可能转嫁至银行金融机构，形成系统性风险。另外这种创新业务将导致基金公司信息披露责任的弱化，而互联网在信息传播和扩散方面的速度远远高于传统渠道，因此向消费者充分揭示投资风险、避免误导性陈述尤其重要，这种风险提示不足的情形将可能增加第三方支付的信用风险。

2 大数据时代下的第三方支付给我国当前监管模式带来的挑战

（一）我国对第三方支付采取的监管模式

我国对金融业采用分业监管模式，对第三方支付主要进行机构监管。所谓机构监管指以金融机构类型划分监管权限，设置监管机构，即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。我国将对第三方支付机构的监管职权单独赋予中国人民银行，将其作为特殊的非金融支付机构加以规范。中国人民银行要求从事支付业务的第三方机构取得经营许可，方可从事支付业务，并对客户备付金进行严格监管，同时对其进行持续动态监管。这种机构监管模式对跨行业金融创新极不适应，为了维持“业务和机构分类+分业监管”的逻辑，宁愿采取行政手段紧急叫停金融创新，例如央行曾下发通知，暂停二维码（条码）支付、虚拟信用卡等支付业务和产品。

然而在大数据背景下，第三方支付机构由支付业务向资金配置等金融领域渗透趋势不可阻挡，业务的准金融性不断增强。传统的业务与机构对应的情形被打破，混业经营成为常态，证监会、保监会等金融监管机构也开始对其监管范围内的金融创新业务进行监管。以余额宝为例，“余额宝”属于第三方支付业务与货币市场基金产品的组合创新，证监会作为基金销售业务的主要监管部门，向从事该业务的第三方支付机构提出了资金外部监督、基金销售结算专用账户备案等业务监管要求。

（二）我国第三方支付监管模式存在的问题

大数据时代下，金融供给不再是传统金融业者的专属领地。许多具备大数据技术应用能力的企业涉足使得金融企业与非金融企业的跨界融合不断涌现，支付创新产品层出不穷，各类零售支付产品之间的界限趋于模糊，泛金融化成为金融创新的常态。若仍坚持传统的分业监管模式，将可能造成监管机构的监管冲突或漏洞，滋生监管套利，弱化监管效果。

另外大数据技术在实现普惠金融的同时，给金融消费者保护带来了新的挑战。由于互联网的远程性、虚拟性等特质，支付平台相对于消费者的信息优势和技术优势，以及分业监管模式等因素，传统金融市场原本存在的信息不对称、经营者的道德风险等不利于消费者的因素变得更加明显，更容易引发资金安全难以保障、风险信息披露不充分、服务价格不透明、消费者个人信息使用不恰当等侵犯金融消费者的合法权益的问题。而且网络第三方支付中侵犯消费者权益的情形表现出了更强隐蔽性，消费者难以举证证明其损害，维权成本高昂，这些更加提高了金融消费者权益保护的难度。互联网金融的根本目标是惠及广大金融消费者，消费者利益和保障也应是监管政策层面的落脚点，但在当前监管模式下，金融消费者利益未能得到足够的重视和保护。

3 监管模式的比较分析——探析适合我国国情的第三方支付的监管模式

（一）欧盟经验

欧盟实行分业监管模式，对第三方支付主要实行机构监管。随着对第三方支付机构的认识深化，欧盟对其监管经历了从严监管，适度放松，到宽严并济的监管变迁，逐渐放开电子货币机构的业务限制，降低了电子货币机构和支付机构的准入门槛，甚至对小型的第三方支付机构采用有条件的豁免。机构监管模式实质上存在不足，在金融混业经营趋势下，这种监管模式不能实现监管标准统一，容易出现监管套利情形。对此欧盟实质上在对第三方支付机构的监管方面逐渐向功能监管转变，欧盟2007支付服务指令对所有有权经营支付业务的机构设置了统一的经营支付业务的基本原则和规范，从而使得支付市场得以公平竞争与规范发展。同时，欧盟更加重视经营风险，加大了对客户备付金的监管力度。欧盟对电子货币机构和支付机构这两类第三方支付服务提供者的监管形成了“较低准入门槛+管好客户沉淀资金+持续经营资质管理”三者结合的监管方式，这种监管方式符合零售支付业务的风险特征，在风险得到有效控制的前提下，促进了零售支付市场的创新。

（二）英国经验

英国目前采取的是统一金融监管模式，在该种模式下，不同的金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。在英国，金融服务监管局（FSA）是唯一的和独立的对金融业实行全面监管的机构，第三方支付机构同样由其监管。同时，英国的行业自律性强，行业协会监管很大程度上代替了政府监管，这种简单的监管架构有助于提高监管效率，减少政策下达的滞后性。英国能够实行有效的自律监管得益于其完备的征信体系，以及针对投资者保护进行的顶层设计。

对此，我国应权衡市场监管与官方监管利弊，积极发展行业协会自律组织，探寻我国进行第三方支付监管的新模式。对此，我国也进行了积极的尝试，中国人民银行于2011年5月推动成立了中国支付清算行业协会，要求所有的支付机构必须加入。但是该协会具有半官方性质，而且我国缺乏自律监管的制度环境，要真正建成自律监管和强制监管协调互动的监管格局，仍任重而道远。

（三）美国经验

美国对第三方支付监管采取的是柔性政策，避免过早对非银行机构参与零售支付服务进行管制，从而给未来出台相关的政策留有“缓冲地带”。美国在支付领域的监管上风险容忍度较高，主要是为了避免过度强调风险而抹杀掉金融产品的创新性。但由于第三方支付服务在美国被视为货币服务，仍属于金融服务，所以适用金融领域实行的“功能性监管”。功能监管的基本理念是相似的功能应当受到相似的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使，这种模式具有较强的专业性和针对性，对监督公平、促进金融创新具有很好的作用。美国采用双线多头的监管模式，对第三方支付进行监管涉及两个层次及多个部门。在联邦层面，对第三方支付服务的监管主要针对两个方面：一方面是反洗钱、反欺诈；另一方面则是对消费者的利益进行保护。在州层面，主要是对第三方支付服务的市场准入、审慎经营等方面的进行监管。同时美国十分注重金融消费者权益的保护，2010年7月美国签署了《金融监管改革法案》，按照该法案，所有针对金融消费者的保护性措施都由一家新成立的、独立的消费者金融保护署（CFPA）来执行，以保护消费者和投资者利益不受金融系统中的不公平和欺诈行为损害。但功能监管模式存在多个监管机构，如果不对监管机构进行协调，可能导致重复监管。为了克服这一问题，美国尝试建立了牵头监管的模式，例如美国《1999年金融服务法》使美联储承担了金融控股公司伞形监管者的职能，从而成为了监管银行、保险、证券的综合监管者。

而我国以金融机构划分金融监管职能已经不能满足现实的监管需求，以金融活动功能作为金融监管范围标准更能把握金融混业背景下复杂多元的金融监管内容。美国的监管模式对我国具有积极的借鉴意义。

四、我国第三方支付的监管模式与当前大数据时代背景的契合

大数据具有数量大、种类多、处理速度快、整体价值高的特点。在大数据时代，数据的大量积累和数据处理能力的提高一方面奠定了第三方支付创新的技术基础，也为创新金融监管模式提供了可行的技术支撑。

（一）第三方支付牵头监管模式的可行性

牵头监管模式是在监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定某一监管机构作为或者牵头机构负责不同监管主体之间的协调工作。但是由于缺乏全面、综合、关联的信息，牵头机构通常很难做到监管的联动性。大数据技术提供的高效分析手段及数据整合理念，能够实现跨领域的数据合作与数据监管，为实施全范围的数据监测与分析，加强对互联网金融风险的识别、监测、计量和控制提供了可行手段，使得构建大集中的金融监管信息系统成为可能。

牵头机构通过大数据的应用能够及时获得货币、资本、保险的交叉信息，能完整把握市场和市场主体的全貌，及时预测金融活动的发展趋势，加强各监管机构之间的协同合作，全面统筹互联网金融行业监管。第三方支付创新业务涉及到多个监管部门，独立的牵头机构能够克服第三方支付创新业务在分业监管模式下的监管漏洞，对各监管机构的监管范围及力度进行相互协同，同时又为其进一步创新提供空间。

（二）第三方支付精确监管的可行性

在传统的数据分析中，由于监管机构掌握的数据量较小，通常只对总量的部分进行分析，难以完整刻画被监管主体，因此监管机构只能对整个行业或者某一个领域制定一个统一的监管规范，机构监管成为可行的手段，被监管者的事实差异则被忽略。

大数据时代，数据的体量提高了分析结果的准确性，为金融监管部门提供了全新的风险管理手段，实现精确制导的功能性监管。在大数据时代，监管机构可以通过被监管者内部的各类数据信息，掌握其各方面真实经营状况和资产状况，同时还能获取一些具有相关性的外部信息，从而能够综合分析被监管者的活动，完整、准确地刻画出各被监管主体的特征，更为精确地找到监管的重点，使得监管活动更加有效和具有针对性。

第三方支付创新业务余额宝就是大数据技术下的产物，其风险不同于存款机构，通过大数据的应用，余额宝实际只需保有5%的资金就可以实现其“T+0”流动性的承诺，因此在对余额宝进行的流动性风险与投资管理时仍对其准入统一设置较高的资本要求或者对其规定较高的存款准备金都可能抑制其发展。大数据的应用可以使的具有相同或相似金融功能的产品或服务执行相同的监管标准，同时根据其具体的情况的不同采取制定更为个性的监管手段，实现个性化监管。例如在达到同一监管要求前提下对其进行监管，对于现金流存取可预测性较差的机构，制定较高的存款风险准备金比例，而对于可预测性较高的机构，制定较低的存款风险准备金比例。这种精确性监管能够预防风险，同时鼓励金融创新。

（三）第三方支付自律监管的可行性。

自律监管可以弥补强制监管缺失的情形，甚至有学者认为自律监管较强制监管更加适合互联网金融生态环境，更加有利于发挥互联网金融核心优势。而行政性手段只是一个仅在初期使用的、临时性的措施，一旦互联网金融行业开始成形，就应当立即退出。自律监管确实有利于提高监管效率，但是完全交由市场去防控互联网金融的风险是不现实的，因此要构建一个自律监管和强制监管互为补充的监管新局面。大数据技术对于构建我国自律监管的制度环境，提高自律意识具有十分积极的效果。

信用是互联网金融的核心，征信系统的建立对于实现自律性监管至关重要。大数据技术为信用信息的收集和分析提供了极大的支撑。另外第三方支付行业协会可以利用互联网金融各细分行业的数据统计分析系统，强化监管的数据基础，为互联网金融的信息核准提供技术支持，增强互联网金融的信息透明度，减少风险，从而实现自律监管目标。利用大数据建立的数据库为把握市场形势、强化自律监管奠定了坚实基础。

注释

1.支付中介业务实质类似于银行的结算业务；而平台聚集的在途资金与银行吸收存款的功能类似。

2.李真：“互联网金融：内生性风险与法律监管逻辑”，《金融监管》，2014年第4期，第76页。

3.学界关于备付金与沉淀资金两个概念外延存有争议，有学者如魏延认为沉淀资金包括备付金以及在途货款、未取现资金。而中国人民银行在《支付机构客户备付金存管办法》（以下称“《存管办法》”）以客户备付金涵盖了第三方支付机构所有预收待付资金。笔者认为按《存管办法》对客户备付金的解释，实际可以涵盖形成沉淀资金的情形，故在此意义上两个概念可以互换理解。

4.欧盟2009/110/EC电子货币指令规定电子货币资金的注册资本为35万欧元，2007/64/EC支付服务指令规定，如支付机构仅从事汇款业务，其初始资本应不少于20000 欧元；如支付机构为电信或者网络运营商，在其仅作为中介机构为商家、用户间提供支付中介服务时，其初始资本应不少于50000 欧元；除前两项以外，从事一种或多种其他支付服务的支付机构，其初始资本应不少于125000 欧元。以上关于提供支付业务的机构的资本金要求较之前的规定均有大幅度下降。

5.欧盟在市场准入的许可证制度基础之上，针对小型的第三方支付机构采用了有条件的豁免制度，即符合一定条件的第三方支付机构不需取得监管机构核发的经营许可证即可从事第三方支付业务，但需向主管机构提交材料证明自己符合豁免条件。

6.小微金融服务集团研究院：“从“园丁式监管”走向“大数据监管”——对互联网金融生态体系特征与监管模式创新的思考”，《新金融评论》，2014年第2期，第26页。

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