美国铁路应急管理模式分析及启示

刘晓琴，王富章， 吴艳华

LIU Xiao-qin1, WANG Fu-zhang2, WU Yan-hua3

（1.中国铁道科学研究院 研究生部，北京 100081；2.中国铁道科学研究院 总工办，北京 100081；3.中国铁道科学研究院 电子计算技术研究所，北京 100081）

(1．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 2．Chief Engineer Office，China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 3．Institute of Computing Technology， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

美国铁路应急管理模式分析及启示

刘晓琴1，王富章2， 吴艳华3

LIU Xiao-qin1, WANG Fu-zhang2, WU Yan-hua3

（1.中国铁道科学研究院 研究生部，北京 100081；2.中国铁道科学研究院 总工办，北京 100081；3.中国铁道科学研究院 电子计算技术研究所，北京 100081）

(1．Postgraduate Department， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 2．Chief Engineer Office，China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China； 3．Institute of Computing Technology， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

从管理体制、协调机制、法律法规体系、预案及教育与培训等方面，分析美国铁路应急管理模式；借鉴美国铁路应急管理模式经验，从法律法规体系的完善、应急预案的可操作性、应急协调联动机制的建立及应急教育和培训工作等方面，提出加强我国铁路应急管理体系建设的启示。

美国铁路；应急管理；应急预案

美国是一个自然灾害和危机事件多发的国家，2001 年“ 9 · 11 ”事件、2005 年“卡特里娜”飓风、2011 年“艾琳”飓风等，都给美国造成很大的经济损失。每一次的灾难都使美国联邦政府的应急管理体系经受着严峻考验。在多年自然灾害和危机事件的应对处置过程中，美国政府积累了应对突发事件的丰富经验，出台了一系列的法律、法规、指南、标准，并不断调整修订，用以指导美国国内的各项安全应急工作。美国拥有世界上最大的铁路网络，一直将安全管理作为运营的首要目标，在多年的运营实践中，逐步形成了较为完善的应急管理模式。

1 美国铁路应急管理模式

1.1 应急管理模式

美国政府应急管理模式由 3 个层次组成：联邦政府国土安全部、州政府应急管理局和地方政府应急管理中心。美国最高应急管理机构是国土安全部( DHS )，下设联邦应急管理局 ( FEMA )，总部设在华盛顿，在全国设有 10 个区域办事处，专门负责处理全国防灾、减灾、救灾和民防工作，以保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失。

美国铁路应急管理框架主要由安全和业务监管机构、事故调查机构和铁路应急处置机构等组成。美国交通部 ( DOT ) 下设联邦铁路管理局 ( FRA )，是铁路安全监管职能主要承担者[1]，其职能是颁发和实施铁路安全条例，管理铁路资助计划，研究、制定铁路安全和国家铁路运输政策，加强政府对铁路运输的支持，确保安全、可靠、高效的铁路运营。FRA 的铁路安全办公室负责具体的安全监管事务，在全国设有 8 个地区办事处，配备 400 多名联邦安全监察员，主要负责信号与列控、牵引动力与设备、安全运营、危险货物等方面的安全检查与执法[2]。美国国家运输安全委员会 ( NTSB ) 负责美国交通运输事故的独立调查，其主要职责是调查社会影响大、公众关注度高和具有典型性的美国国内航空、公路、铁路、水路及管道等运输事故，以及运输过程中发生的危险品泄漏事故等，分析事故背后深层次的原因，提出改进建议。此外，北美铁道协会 ( AAR )、美国短线与地区铁路协会 ( ASLRRA ) 作为行业代表维护铁路公司利益，同时提出铁路安全建议。美国铁路相关应急处置机构主要包括州立和各个县郡的应急服务部门、管理机构及各个铁路运营公司[3]，负责铁路突发事件的应急救援和现场处置工作。

1.2 美国铁路应急协调机制

美国联邦、州、地方政府的各级应急管理机构中都设有应急调度中心，一旦发生突发事件，各有关人员迅速集中到应急调度中心开展应急工作。除这些中心外，铁路公司通过自己的运营控制中心处理各种紧急事件。铁路突发事件发生时，应急救援和急救部门在地区层面上通过 911 应急中心进行调遣，铁路运营控制中心和得到警报的 911 应急中心在反应阶段保持联系，以协调应急资源和铁路人员的参与。

当突发事件发生时，铁路公司的职责是保证管辖区域内的安全，并且及时向救援机构和其他各方提供最新信息。在可能的情况下，铁路公司会使用自身的技术和警务资源在内部对紧急事件进行处置。如果事件严重程度超过铁路公司的处置能力，铁路公司运营控制中心将通过 911 应急中心向地方应急服务机构请求救援。美国国家铁路公司应急反应预案规定，到达事故现场的第一人必须立即观察现场、分析情况，并将情况向控制中心汇报。同时，铁路公司事故现场操作人员必须立刻采取初步处理措施，如为避免列车冲撞人员或设备，立即封锁线路进行现场保护；为避免因短路引起火灾，保证救援行动的安全，视情况切断电源等措施。现场负主要责任的是应急指挥，根据事件的严重等级，应急指挥可能来自铁路公司或其他应急服务机构，主要负责现场的应急协调工作，并与控制中心联系汇报紧急事件的进展情况，在必要时还可以请求更多的支持。

1.3 美国铁路应急管理法律法规

美国铁路应急管理法律法规可以分为 2 个层次：国家法律和行业法规[4]，如表1 所示。国家法律，即由美国国会颁布的综合运输和铁路安全应急相关的法律，主要收编于《美国法典》( USC ) 第 45篇“铁路”部分和第 49 篇“交通运输”部分[5]，对铁路安全管理、危险品运输、安全设施、设备安全、事故报告、工作时间等进行了规定。行业法规，即由铁路行政主管部门及其所属机构根据国会所颁法律制定的行业法规，主要收编于《美国联邦法规》( CFR ) 第 49 篇“交通运输”部分[6]。铁路行业法规依托于国家法律制定，是对国家法律的进一步细化，其涵盖内容更加全面，针对各种铁路设备制定了详细的安全标准，对铁路安全执法、工作场所安全、事故/事件报告、应急预案、工作时间、员工安全培训、认证等进行详细规定。美国铁路应急管理法律法规不仅内容全面，而且从法律上确定了铁路各个应急机构的合法地位和职能，有利于应急管理工作的有效实施。

表1 美国铁路应急管理法律法规

1.4 美国铁路应急管理预案

美国铁路应急预案可以分为国家总体应急预案、行业应急预案和企业应急预案 3 个层次。美国国家总体应急预案经历了从《联邦响应计划》( FRP ) 修订为《国家响应计划》( NRP )，再到建立《国家响应框架》( NRF ) 并对其不断调整修订，最终建立起一套完善的国家应急框架体系的过程。《国家响应框架》是美国应急响应和预案体系建设的指导性文件，针对美国交通运输、通信、消防、能源等领域最可能面临的 15 种紧急状况制订了应急规划、应急方案或应急预案，内容涵盖灾难预防、保护、减除、响应和恢复 5 个方面[7]，是美国应对突发事件的行动指南。

美国联邦铁路管理局制定的铁路安全法规对铁路应急预案的内容做出了相应规定，是铁路行业应急处置的指导性文件，被编入 CFR 第 49 篇 239 部分。铁路应急预案核心内容包括：紧急事件向控制中心或应急通信中心通报流程；紧急事件通知乘客流程；员工培训和认证；与其他铁路公司联合行动计划；特殊情况应急处理流程；与应急机构合作和协作流程；车载应急设备配置及维护；乘客安全意识计划和活动等多个方面。

美国铁路企业也根据《美国联邦法规》的相应规定，制订了自身的应急预案，以确保高效应对突发事件，降低人员伤亡、财产损失和事故严重程度，如美国国家铁路客运公司 Amtrak 制订了《Amtrak 客运列车应急程序》《Amtrak 紧急疏散程序》等应急预案。

2 美国铁路应急教育与培训

美国政府历来十分重视应急教育和培训工作，自上而下建立了完善的应急教育培训体系。联邦政府设立的应急管理学院 ( EMI )、国家消防学院( NFA ) 等机构主要开展综合应急教育培训工作；各级政府也相应地设立了应急培训机构，负责消防、警察、医疗急救等技能培训；部分高校开设了应急管理专业，培养应急人才，开展应急科学研究。相应地，各个企业实体也积极开展应急教育和培训工作。根据美国联邦法规第 49 篇 239 部分，铁路公司必须根据员工不同岗位提供相关培训课程，建议的具体培训项目如表2 所示。铁路公司根据这些建议制订各自的培训计划，Amtrak 公司组织的培训频率高于推荐频率，每年都要进行 1 次。

3 美国铁路应急管理启示

美国铁路在长期发展过程中不断总结经验、完善应急体系建设，取得了显著成效。据统计，从1980 年到 2013 年，美国铁路列车事故率下降79%，员工伤亡率下降 84%，道口事故率下降81%[8]。通过对美国铁路应急管理现状的深入分析，借鉴其应急管理方面的先进经验，对进一步健全完善我国铁路应急体系建设、全面提高铁路应对各种风险和突发事件的能力具有重要的参考价值。

3.1 建立完善的铁路应急法律法规体系

美国铁路应急法律法规体系比较完善，从国家层面、行业层面出台了很多法律法规，内容涵盖铁路安全管理、设备安全标准、事故/事件报告、危险品运输、应急预案、工作时间，以及员工安全培训、认证等内容。我国目前的铁路安全法律法规主要有《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。科学完善的应急管理体系必须有坚强的法律支撑，我国现有的法律法规对于铁路应急管理的内容还有待完善，可以借鉴美国铁路法律法规体系的成功经验，将铁路安全监管机构的职能在法律中进行明确，在现有的铁路法律法规基础上，将已经成熟的部门规章纳入法律体系的范畴，使铁路应急管理法律法规体系进一步细化，能够涵盖铁路安全应急工作的方方面面，确保每一项铁路安全、应急工作都有法可依，从而使各级部门和相关人员从思想上真正重视，以满足新时期铁路应急工作的需要。

表2 美国铁路应急管理培训项目

3.2 提高铁路应急预案的可操作性

当前，我国铁路正处于一个特殊时期，新的高速铁路陆续开通运营，客运和货运都出现了新变化、新需求；铁路实行“政企分开”改革，铁路管理体制发生了重大变革，对铁路应急管理方面也提出了新的要求。因此，进一步完善现有的铁路应急预案体系成为现实的需要。一方面，对预案中的指挥机制、预警机制、信息报告、分级响应、救援措施、应急保障及事故调查评估等内容进一步细化，明确预案的适用范围，提高预案的可操作性；另一方面，可以借鉴美国铁路的做法，将应急预案以法律的形式固定下来，明确铁路应急工作中应急主体的工作职责，从而提高应急主体的责任意识，使应急预案落到实处。

3.3 建立高效的铁路应急协调联动机制

铁路突发事件的协调联动，涉及中国铁路总公司相关单位、地方政府及地方相关公共机构、救援单位等多方机构，应深入分析铁路突发事件预防、准备、响应、恢复全过程中的协调应对机制，找到薄弱环节并进行改进。明确铁路监管部门、铁路运输企业、地方政府、救援机构等单位在铁路突发事件应急处置过程中的职责分工和主要任务，明确中国铁路总公司及下属运输企业内部职能机构在应急联动过程中的主要任务和应对措施，以便在突发状况下，各部门能有条不紊地进行应急处置工作，提高应急处置效率。

3.4 加强铁路应急教育和培训工作

应急教育和培训是应急管理的基础性工作，贯穿于整个应急管理工作的全生命周期，必须予以重视。我国铁路可以借助于地方政府、高等院校和科研机构等多方面的应急教学资源，加强应急教育培训工作，同时也应注重应急演练。目前，各个铁路企业都定期组织消防、事故、防洪防汛等各类专项应急演练，但综合性、跨部门的应急演练相对较少，铁路应与其他相关应急部门建立良好的应急协作机制，开展综合应急演练工作，切实提高我国铁路预防和处置各类突发事件的总体能力。

4 结束语

随着我国铁路的快速发展，迫切要求进一步完善铁路应急管理模式，提高铁路突发事件应急处置能力。通过对美国铁路应急管理体制、应急管理法律法规、应急管理预案等内容进行分析，借鉴其成功经验，对提升我国铁路应急管理整体实力，确保铁路运输安全具有重要的借鉴意义。

[1] 王晓刚． 国外铁路政府监管体制分析及启示[J]． 铁道运输与经济，2015，37(5)：100-104．WANG Xiao-gang． Analysis and Revelation of Government Supervision System of Foreign Railways[J]． Railway Transport and Economy，2015，37(5)：100-104．

[2] Railroad Safety[EB/OL]． [2015-04-26]． http://www.fra.dot. gov/Page/P0010．

[3] 王富章． 铁路突发事件应急管理[M]． 北京：中国铁道出版社，2010．WANG Fu-zhang． Railway Emergency Management[M]．Beijing：China Railway Publishing House，2010.

[4] 李凤玲． 美国铁路安全管理法律法规体系及启示[J]． 中国铁路，2013(11)：99-101． LI Feng-ling． The Revelation on the Laws and Regulations System of American Railways Safety Administration[J]．Chinese Railways，2013(11)：99-101．

[5] United States Code[EB/OL]． [2015-04-26]． https://www. law.cornell.edu/uscode/text/49．

[6] The Electronic Code of Federal Regulations[EB/OL]． (2015-04-23)[2015-04-26]． http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx? SID=c6e71532ba605529b7dd508ae0402c28&mc=true&tpl=/ ecfrbrowse/Title49/49tab_02.tpl．

[7] National Respond Framework[EB/OL]． (2013-05-01) [2015-04-26]． http://www.fema.gov/media-librarydata/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_ framework_20130501.pdf．

[8] Association of American Railroads． Railroads:Moving America Safely[EB/OL]． (2014-05-01)[2015-04-26]． https:// www.aar.org/BackgroundPapers/Railroads%20Moving%20 America%20Safely.pdf#search=Railroads%3A%20 Moving%20America%20Safely%20%2D%20Association%20 of%20American%20Railroads．

责任编辑：刘 新

Analysis and Revelations of Emergency Management Mode of American Railways

From aspects of management system, coordinate mechanism, law and regulation system, pre-plan as well as education and training, this paper analyzes the emergency management mode of American railways; by referring the experiences of the mode of American railway, the paper puts forward revelations of strengthening the establishment of emergency management system of Chinese railways from the aspects including improvement of law and regulation system, operability of emergency pre-plan, establishment of emergency coordinate & interaction mechanism as well as emergency education and training works.

American Railway; Emergency Management; Emergency Pre-plan

1003-1421(2015)08-0083-05

U298.5(712)

B

2015-04-28

中国铁路总公司科技研究开发计划课题(2014F001)