新型城镇化背景下城郊失地农民的城市融入研究——以安徽省肥西县顺和社区为例

王光黎

（中共肥西县委党校，安徽 肥西 231200）

早在二十世纪初孟德拉斯就提出，20亿农民站在工业文明的入口处，是20世纪下半叶世界向社会科学提出的主要问题［1］。同样，在快速发展的城市化进程中产生的大批城郊失地农民，他们的现状不容乐观，其经济权利和社会权利也处于城市的边缘。如何保护他们的权利，使他们在短时间内能快速融入城市更是当前新型城镇化发展迫切需要解决的问题。

一、新型城镇化背景下城郊失地农民的现状

（一）概述

中国要突破“中等收入陷阱”最大的机遇和动力就是城市化，城市化继工业化后，已经成为中国发展的新引擎［2］。2013年底召开的中央城镇化工作会议提出城市化正确的方向就是新型城镇化，就是以人为核心的现代化。在大规模的城市化进程中，处于城市郊区的农民更容易被迫失去土地，匆匆洗脚上楼被动成为市民。他们的生活现状处于一个尴尬的境地：身份是市民，却没有合适的职业，思想观念处于传统与现代、农村与城市的混合状态，但他们又必须在既定的城市社会的框架下接受城市生活和市民身份的转换［2］，因而，其在短时间内难以适应城市生活。这就是目前城郊失地农民普遍的生活现状。

（二）顺和社区失地农民生活现状

顺和社区地处合肥市南郊，属于全国百强县之一肥西县的桃花镇管辖。2014年9月合肥市正式被纳入长三角城市群，从而有力地带动了合肥城郊肥西县经济社会的发展。2014年肥西县的城市化率达到了56.3%。快速的城镇化也产生了大批的失地农民，截止2014年底登记的失地农民达到115 600多人。以肥西县桃花镇为例，调研得知至2014年底，桃花镇共撤掉近300个自然村，建立了5个社区，建设征地11 910亩；安置失地农民19 414名，其中最大的农民拆迁还建小区——桃花镇顺和社区是肥西县迄今为止规划标准最高，建设规模最大，一次性安置被征地农民最多的安置小区。建于2007年3月，2009年10月建成，总投资5.2亿元。小区占地面积466亩，住宅楼62幢，一次性安置桃花镇原长岗村、古城村、长安居委会三个村（居）共3千多户，入住居民1万多人。

通过对顺和社区的调研，我们清晰地看到以顺和社区为代表的城郊失地农民在被征地后生活在以下四个方面发生了改变。一是住房环境的改善。在顺和社区，失地农民至少一户会拥有一套住房，有的住户会拥有2套以上的住房，在住房环境上一改过去农村的脏乱差，与城市几无差别。二是享受较为齐全的公共设施服务。顺和社区基础配套设施齐全。天然气、水、电、数字电视及宽带等设施齐全；有3路公交车直通市区；环境优美，绿化面积13.9万平方米，绿化率达44%；拥有3 100平方米的标准化农贸市场、2 600平方米的卫生服务中心，另外社区设1万平方米的会所和2 460平方米“顺和之家”包括残疾人文化康复中心，居家养老服务中心、老年人活动中心、少儿活动中心；法院还在这里设置民事调解中心，方便社区居民及时得到法律援助。三是因地缘优势，毗邻桃花工业园和合肥大学城，企业多、学校多，服务性就业岗位充裕，居民大都没有较大的就业压力，只是工作好坏的问题。四是享受了基本养老保障。顺和社区只要是男满60岁，女55岁就可以每月拿到460元的养老金。虽然顺和社区因毗邻经济较发达的桃花工业园，目前是合肥市标准化示范社区和安徽省精品社区，社区居民生活现状较乐观，但他们和所有的城郊失地农民一样面对城市生活仍然有着诸多的迷茫，其融入城市社会仍存在着一定的困境。

二、城郊失地农民融入城市社会的困境

为了更深入全面地了解失地农民的融入城市的生活状况，在顺和社区实地调查的基础上，笔者还设计了一份问卷，主要从收入、就业、教育、社保等方面进行调查。在社区工作人员的帮助下，发放问卷320份，回收有效问卷278份，有效收回率为86.9%。通过实地与问卷相结合的调研，更深地了解失地农民融入城市的现状和障碍，从而概括出他们融入城市的困境主要为以下几方面。

（一）物质资本不足使失地农民缺乏融入城市的物质基础

目前，顺和社区的居民最大的稳定性收入是租房获取的租金，占全部收入的30%以上；其次是务工收入，占19%。相比较失地前，现在基本生活必需品的支出仅粮油、蔬菜等就占收入的绝大部分，再加上水电费、日常生活必需品的支出和子女教育投入，导致他们的生活成本直线上升。所以他们普遍反映收入短期内略有增长，但对未来充满担忧。家庭月收入在1 500元以下的家庭占28%，月收入在1 500～2 000元的占56%，月收入2000元以上的占16%，而同期合肥市城市人均居民可支配的月收入为2 331元。收入趋低和生活成本趋高的现状导致他们融入城市生活的物质基础薄弱。

（二）权利资本不足造成失地农民的社会保障水平偏低，公共服务欠缺

由于城乡分割的制度安排造成失地农民与城市居民的权利占有差异，主要体现在三个方面：即户籍制度、就业制度和社会保障制度的不同。户籍制度的接纳与多方面要素不接轨的矛盾使他们在医疗、养老、失业等诸方面还处于保障“真空”状态［3］。调研得知：顺和社区的早期失地农民目前大都还是农业户口，因而没能真正享受与市民相匹配的各项社会福利和公共服务；在社会保障方面，养老保险制度较早建立，顺和社区其所属的桃花镇早在2006年就建立了针对失地农民的养老社会保障，但目前的保障的水平还较低，达龄人员每月460元的保障金，这难以满足失地农民基本生活的需要。在公共服务这一块，由于资金的短缺和服务人员的不足，顺和社区的亮点之一的“顺和之家”，其中的居家养老中心、图书阅览室等公共设施也是个空架子，只是应付一些检查，平时大都不能正常开放。正是由于有关社会保障、公共服务等供给不足，导致城郊失地农民不能与城市居民一样公平地享有公共政策带来的福利，使他们无法快速融入城市。

（三）人力资本短缺导致失地农民在城市的就业举步维艰

因为长期的城乡二元体制导致失地农民普遍受教育程度较低，就地市民化的大都年龄偏大，缺乏城市工作经验，因而难以胜任非农工作岗位技术要求，在城市多元化的就业格局中处于明显的劣势地位。调研中发现顺和社区多数失地农民知识层次偏低，大多缺乏从事非农产业的技能，就业能力和社会生存竞争能力较差，尤其是中老年失地农民，不易接受新知识，不愿参加职业培训。社区虽每年都要举办3-5期大型招聘会，但居民积极性不高，原因就是大都五六十岁的居民不愿参加培训。顺和社区因处于经济发展水平较高的桃花工业园，社区居民大多能在在辖区企业就业和从事三产、运输、劳务服务等行业，但难以抗拒随着年龄的增长和形势的变化所带来的就业危机。人力资本短缺、就业能力薄弱是他们融入城市的最大障碍。

（四）文化变迁缓慢导致角色冲突加重。

社会学家费孝通先生曾用“三级两跳”理论说明对一个地区的来说城市化容易推进，可文化的变迁相对缓慢。现实中失地农民在第一跳还没完成的情况下不得不进行第二跳的局面。由于传统的农村社区是熟人社会，相互的角色主要是由血缘、亲缘、宗缘和地缘关系结成的，与城市居民的角色规范有很大的差异，难免产生角色冲突。角色转换初期，顺和社区的失地农民大多不能很好地完成生活方式与行为方式的转化，他们中残存着的知足、求稳的小农意识与现代开放、多变的城市生活的冲突：例如带小孩随地小便，破坏草坪改为菜地，在公用水池里刷拖把等不文明的行为时有发生。因为他们大都不认同自己的城市市民地位［4］，没把自己当做城市人，所以导致现实中他们容易自我封闭，对城市公共事务漠不关心。闲暇时间活动大多数是看电视、闲聊和打麻将、上网，更多趋向于室内活动，交往范围窄。文化变迁缓慢导致失地农民对城市产生了心理上的隔阂和行为选择上的困惑。

借鉴欧美国家和国内的研究成果，从结构与行动的维度检视社会排斥的原因（阿尔柯克Alcock,2006）［5］。目前失地农民融入水平低一是基于结构因素，城乡二元社会结构是主要制度因素，由此而产生的失地农民与市民在享有公共政策上的不公平，即在劳动力市场机会、教育提供、社会保障体系和其他方面的资本占有不公，从而影响失地农民的城市融入进程，也可称为外在的因素。二是在行动主体方面，受失地农民自身不利因素的限制，其社会资本、人力资本、参与意识与归属感淡漠，是行动因素造成的，也可称为内在的因素。总之，是结构与行动的互动限制导致失地农民难以在短时间内融入城市。

三、顺和社区居民融入城市的现实路径思考

为了使顺和社区的居民能在短时间融入到城市生活中去，就必须从内外因考虑。一是失地农民外在转型问题即身份、职业的转变；二是失地农民的内在重塑，即社会属性与角色内涵的转型与再造。第一个问题是结构因素引起的，可通过制度和政策增加和赋予失地农民的权利，即增加物质资本和赋予权利资本来予以解决。第二个问题是行动因素导致的，可通过培育和提高失地农民在行为主体上的能力，即培育人力资本和提升社会资本来解决。

（一）夯实城郊失地农民融入城市的物质基础

一是大力发展城镇产业。顺和社区所属的桃花镇因靠近工业园和大学城，凭借地理优势大力发展服务业从而吸纳更多的失地农民就业。所以，顺和社区的居民大都没有就业的担忧，经济条件也优越于其他的失地农民安置点。合肥城郊的肥西县要借中央加快推进扩权强县强镇的有利契机［6］，大力发展城镇产业，增加失地农民的收入。通过发展一、二个乡镇特色主导产业，来吸收更多的失地农民就业。同时大力发展服务业，服务业是解决失地农民就业的重要渠道。不同乡镇应利用各自的优势大力发展乡镇特色产业，如山南镇就要大力发展已形成特色的养殖业，在此基础上做大做强，三河、紫蓬镇大力发展旅游业，上派镇充分发挥苗木花卉种植。只要能够在城市充分就业，失地农民融入城市就有了经济基础。

二是确保失地农民在土地征用过程中的合法权利。主要是增强失地农民征地选择权和征地过程参与权［7］。明确失地农民对被征地享有财产权，享有收益权和处分权。近几年，各地不断发生的拆迁冲突事件就是失地农民的主体地位得不到保护所造成的。调研中得知顺和社区初期居住在同一生产队的拆迁户，却因地理位置分属华南城和顺美家园而导致补偿标准悬殊。所以，迫切需要建立以市场化为标准，配套使用多种补偿方式，制定合理的统一补偿标准，才能防止拆迁户的利益受损导致的纠纷，才能保证《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中强调的农民利益不受损底线不被突破。

（二）构建失地农民融入城市的权利资本

失地农民由于在诸如就业、社会保障等权利资本的薄弱而导致的城市融入举步维艰。解决的途径只有重新构建其权利资本。重点从以下三方面落实。

落实户籍管理制度。在顺和社区调研中发现顺和社区前期几乎所有的失地农民都没有转为非农业人口，这给社区居民的生活和后期的诸如网格化等管理工作带来了不少困难。中央《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中的精神是要根据实际放宽中小城市和小城镇落户条件。所以肥西县政府应协同公安、民政等部门，尽快落实中央文件精神，帮助失地农民尽快解决户口问题，让失地农民和市民一样真正享受户籍所带来的社会福利。

健全就业制度。顺和社区所属的桃花镇把解决被征地农民就业作为一项政府重点实施的民心工程来抓。截止2014年底，共组织企业、被征地农民参加各类招聘会25场，签订就业意向8 000份，已有10 000多名被征地劳动力通过多种形式实现就业。

完善社会保障制度。首先从最基本的养老保障入手，肥西县为了解决被征地农民养老保障问题于2008年出台了《肥西县历次被征地农民养老保障实施办法》，目前参保人数达 3.91万人，达龄领取养老保障金10 000余人，保障标准为每人每月400元，累计征收被征地农民养老保障金达2.37亿元，共计发放保障金额达1.91亿元，社会化发放率100%。在医疗卫生保障方面，桃花镇早在2003年7月就开始试点，实行的新型农村合作医疗制度，并出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》，截止2014年底，参加率达100%。下一步应将失地农民纳入所在城镇保障体系，统筹考虑，提高待遇水平，扩大覆盖范围。

（三）提升人力资本增强失地农民融入城市的竞争力

失地农民真正融入城市，还必须通过内因的作用，这就需要让失地农民的“内在特性”得以重塑。社会学认为人是积极、能动地适应环境的变迁，美国社会心理学家班杜拉提出人通过学习新的社会行为方式来适应新的社会环境。

为了提高失地农民认知能力，提高对城市社会的认识和理解，就必须大力培育其人力资本，帮助他们学习和选择积极有效的适应性行为，增强其竞争力，更快地融入到城市生活中。顺和社区所属桃花镇通过丰富培训内容、加大培训投入、提高培训质量、采取多种形式培训等举措建立长效的农民培训体系来提升失地农民的人力资本。具体做法：一是建立创业就业培训机制。积极与培训学校联系，定制各项专业技能培训，通过问卷调查、上门走访和摸底登记形式多样送培训到社区。政府全额补贴培训学费。2015年4月和6月已先后举办了物业管理培训和家政服务培训两期培训班，培训学员200人。合格学员可领取国家职业资格证书，经政府引导推介输送到相关企业就业。二是采取订单式培训和定岗式培训方式开展人才输送定向培训。对辖区内企业的用工需求和岗位要求等进行定期走访摸底，至2015年6月底共为辖区内企业培训和输送专业技能人才2 000人，对被征地农民的各项专业技能培训累计达5 000多人次。三是积极搭建用工平台。组织企业参加各种层次的企业用工招聘会外，同时在政府网站开设企业用工信息专栏，为被征地农民提供在家门口就业的机会。

（四）加快文化认同缓和角色冲突

失地农民从“熟人社会”的农村步入“陌生人社会”的城市，原有的以血缘、地缘为基础的社会关系网络被割裂，而适应城市的业缘关系网络尚未充分建构，其角色冲突就在所难免。只有通过素质提升，加快其对城市的文化认同才能缓解最初的角色冲突，逐渐融入城市文化中。从以下几方面入手，重塑失地农民“内在特性”。

一提升作为新市民的素质。针对失地农民广泛开展科学文化知识和行为规范教育，进一步培育城市居民所应具有的科学意识、民主意识、法制意识。顺和社区利用广场电子大屏幕开展科普宣传，定期举办各种社区广场宣传，深入开展科教、文化、法律、卫生“四进社区”活动。

二丰富失地农民的业余生活，增加归属感和认同感。顺和社区的“顺和之家”组织专业人员对失地农民免费开展舞蹈、健身培训，同时引导辖区单位各类文化、体育和教育设施场地向附近居民免费开放，实现资源共享。在调研中发现顺和社区老年活动中心每天吸引大批的老年人来，经常出现排队进入的现象。通过建立完善相应的社区文化公共设施和文化管理制度，满足社区居民多层次的社会参与和交往需求，促进社区内部的自我管理和自我服务，政府有关部门应依托培训，积极帮助失地农民增强社会交际能力，并可考虑通过开展社区联谊会、一对一结对帮扶活动等形式为他们提供与市民交往的平台，培育失地农民对社区的认同感和归属感。

三倡导与市民的相互包容理解。根据美国社会学家萨姆纳的内群体和外群体理论，城市居民与城郊失地农民有着鲜明的内群体与外群体意识，他们虽然生存在同一空间，但在心理意识上存在着高度疏离感，相互的偏见根深蒂固。因此，倡导失地农民在工作和日常生活中，主动与城市居民进行交流和来往，推动自身的社会交往网络向更高层次和更大范围拓展。同时让城市居民通过开展社区联谊会、一对一结对帮扶活动等形式充分认识了解失地农民，从而消除对他们的偏见、排斥，让失地农民尽快融入城市。

总之，让失地农民融入城市不仅是摆脱农民职业身份和搬离农村居住空间，更是市民角色内涵的转型和各种社会关系的重构。只有既从外部创造条件，增加失地农民的物质资本和权力资本，又从内部重塑失地农民的人力资本和社会资本，才能使失地农民的身份转换与角色转换相适应，才能更好地融入城市生活中，从而真正推动新型城市化的发展。

［1］ 孟德拉斯.农民的终结［M］.李培林，译.北京：社会科学文献出版社，2010：3.

［2］ 李培林.当代中国城市化及其影响［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：1.

［3］ 李强.多元城镇化与中国发展战略及推进模式研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：310-311.

［4］ 李强.多元城镇化与中国发展战略及推进模式研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：313.

［5］ 刘建娥.从欧盟社会融入政策视角看我国农民工的城市融入问题［J］.城市发展研究，2010，（11）：112-118.

［6］ 刘庆斌.推进农业转移人口市民化的着力点［N］.学习时报，2014-04-28（04）.

［7］ 陈发桂.城市化进程中城郊失地农民反边缘化的实证研究［J］.北京行政学院学报，2013，（4）：108-113.