协同语境下的生态环境治理：背景分析与关系考量

田千山

（中共韶关市委党校，广东 韶关 512026）

一、引 言

当前，中国与其他大部分国家一样，已充分意识到治理生态环境问题的重要性和紧迫感，从党的十六大报告首次将“生态建设”作为全面建设小康社会的四大具体目标之一，到十七大报告进一步明确提出了“建设生态文明”的新要求，再到十八大报告将“生态文明建设”单篇论述，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，均表明党对生态文明建设的认识和实践在不断发生着质的变化，更彰显出中华民族对子孙后代、对世界负责的精神。

不可否认，传统意义上的生态环境治理模式，如政府主导型治理、市场自律型治理、社区自治型治理等，在特定的经济社会发展环境和特定的生态环境事件中发挥了其应有的作用。但由于受各种因素（财政状况、制度建设和文化素质等）的制约，加之生态环境问题本身的整体性、系统性和复杂性，传统治理模式集体失灵的局面也是事实存在的。面对这一窘境，理论界与实践界逐渐意识到，唯有促成生态环境领域的多元主体协同治理，才是遏制生态环境进一步恶化的“王道”。毫无疑问，将“协同理论”运用到生态环境治理中，是治理理论在实践发展中的又一延伸，学者们期望通过主体的多元、结构的调整、方式的多样和结果的互惠，进而实现治理效益的最优化。基于此，笔者认为，积极地研究探索生态环境协同治理的深刻内涵、产生背景和关系界定，是当前所需解决的首要问题和关键所在。

二、概念阐释

“协同”一词，顾名思义，即“相互协调、共同作用”的意思。早在1969年，联邦德国斯图加特大学的理论物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）教授就以科学的名义首次提出了“协同”这一概念，并于20世纪70年代初创立了一门新兴的系统学科——协同学（Synergetics），寓为“协调合作之学”，“是一门在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学”［1］。随着协同理论的不断传播，尽管其最初源于自然科学，但目前却被广泛运用于社会学、管理学和经济学等社会科学领域。其着重研究社会中各主体间的相互配合与协作关系，如政府部门间的相互协调、利益集团间的彼此博弈、社会力量间的相互合作等。崛起于20世纪90年代的“治理理论”，可谓是当今国际社会科学界最为时髦的术语之一。对于“治理”的概念，学界有众多定义，而较具代表性和权威性的，则是全球治理委员会的解释：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。……它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”［2］

不难理解，“协同治理”是协同学与治理理论的交叉理论，尽管这一概念尚未能在学术界获得准确的定位，但并不妨碍我们对其做一描述性定义。从理论研究层面来看，协同治理是指通过对各治理主体（政府、企业、社会组织和公众）互动行为的分析，在协商合作的理念下，研究文化理念、组织结构、权力分配和制度构造等要素推动合作行为发生的逻辑；从实践操作层面来看，协同治理是指在公共事务领域，致力于实现政府部门之间、政府与非政府部门之间以及非政府部门之间的合作化行为。而生态环境的协同治理，则是指在生态环境治理中，多元治理主体在网络技术和信息技术的支持下，相互协调，合作共治，最大限度遏制生态环境进一步恶化的趋势。具体来说，这一解释包含了四层涵义：一是治理主体多元，不单政府，其他主体均是生态环境治理的参与者；二是治理方式多样，不断创新，探索系统治理、依法治理、综合治理和源头治理；三是强调主体间的平等协作，整个生态环境治理过程，其实质是主体间协商对话、彼此合作的过程；四是治理目的在于协同增效，实现“整体大于部分之和”的治理功效。可以说，生态环境的协同治理，改变了政府与其他主体管理与被管理、控制与被控制的关系，突出强调了政府与其他主体彼此合作、相互协调，促进各方利益的有效融合。

三、背景分析

如前文所述，生态环境问题的复杂性与不确定性发展态势，让我们深刻感受到有效治理的紧迫性。而自工业化革命伊始，在公共事务治理领域，就依赖一种“行政管制”模式为“惯性思维”。对于生态环境的治理亦是如此，但随着时空方位的变化，其治理效果已远不及人民预期。如以政府为主导的治理体系，在面对生态环境问题进一步恶化的趋势中，更多时候是表现出了其乏力与低效的弊端；而较之于政府主导型治理的“失灵”，市场自律型因为市场规则（进出规则、竞争规则、交易规则和仲裁规则等）的不完善，其治理效果也不尽如人意；诚然，寻求在政府与市场的夹缝中有一线生机的社会自治型治理模式，确实在解决传统农村和边远地区的生态环境问题中扮演了重要的角色，但由于地方政府的权力羁绊，加之受制于经济社会发展环境的“圈囿”，以及缺乏制度化的保障和社会组织的有力支持，其治理范畴和治理效用也是极为有限。通过对上述三种治理模式的反思与解构，走出治理困境需谋求生态环境治理领域的协同效力，即协调与合作的生成。对此，我们借助于对生态环境治理演进史的回溯，去探讨生态环境协同治理的产生背景与发展轨迹。

（一）理念转变：从“管理”到“治理”

当前，在公共事务领域，炙手可热的“治理”一词虽与“管理”仅一字之差，但其内涵与外延却发生了巨大变化。“管理”侧重于关注对权力的制约与调节，讲求垂直的、自上而下的结构，突出政府对社会力量（企业、社会组织和公众）的命令式管控，表现出主体的“单打独斗”和权力的“居高临下”等基本特征。实践证明，传统管理模式已不适应当前经济社会发展的客观要求，其局限性在现代公共事务的处理中已暴露无遗。而“治理”则是一个内容丰富、包容性很强的概念，讲求扁平化、上下间彼此互动的结构，强调政府与社会力量通过建立合作、协商的关系，以达成目标共识的方式实施对公共事务的治理，从而保障公共利益的最大化实现，“它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征”［3］。协同语境下的生态环境治理，是以遵循协商与共识的原则为基础，并通过生成相应的制度体系来规避等级关系的粗暴干预。这是包括权力配置与行为方式在内的一次深刻变革，是对生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的积极响应。既明确了生态环境治理的目标追求，又明确了政府和社会力量共同参与的范畴和使命担当。可以说，生态环境协同治理，在强调了社会力量在生态环境治理领域的地位与作用的同时，也反映出构建多元主体的共同参与平台和完善多元主体的协商合作机制的重要性。

（二）主体发展：从“一主”到“多元”

一段时间以来，以政府为中心的单一主体被广泛认为是解决生态环境治理问题的最好方式，反将区域治理主体的多元化看作是一种不良的现象，认为主体的多元必然造成职能重复和管辖交叠的现象，进而导致成本增加、效率低下，以及公共产品和服务供给不足等问题出现。然而，长期的实践证明，作为单一主体的政府，也存在能力不足、财力有限和自利性等问题，往往会为了实现自己的行政目标，而没有更多的能力，甚至是有意忽视解决更广大公众的各种利益诉求。因为在单一主体所构建的生态环境治理秩序中，下级会故意扭曲或隐瞒某些信息以取悦上级，但信息的丧失和扭曲势必造成决策的失误，其结果是可想而知的。而当除政府之外的其他组织和行为主体，如企业、社会组织和公众，在生态环境治理领域“崭露头角”时，则可以有效打破单一主体制度安排中最高权威“一家独大”的权力格局，形成一个由多元主体组成权力中心的治理结构，以承担区域范围内治理生态环境、提供生态产品和服务的职责。可以说，多元主体在生态环境治理领域的介入，意味着各主体在一定范围内可以发挥和体现其权威性，为协同治理创造前提条件。同时，由于这些主体有着各自不同的社会资源、价值判断，以及利益诉求，在生态环境治理中，彼此会重视对方的存在，进而保持合作、竞争与制衡的关系。因为在现代社会，任何一个主体仅凭自身拥有的知识与资源去实现目标的可能性很低。

（三）结构调整：从“封闭”到“开放”

在确定社会结构的制度化的等级制中，权力处于最顶层位置，其分布随结构的形态而发生变化。可以说，一个社会制度化的等级制越集中，权力分布亦越集中。传统社会，是以自然经济为基础，且社会等级森严、结构相对封闭、权力高度集中是这一时期的显著特征。此时，对于生态环境问题，表现为一种封闭性的治理体系。诚然，封闭的治理体系在一定意义上有助于生态环境保护政策的制定出台与执行到位，如在二战期间，德国推行的有机农业、践行素食主义，并通过《德意志帝国自然保护法》等法律以防止生态环境的破坏、保护生物多样性，以及减少生态环境污染［4］。但权力的集中、结构的封闭，使得生态环境问题被关注的程度远不及政治、经济和社会等其他问题，常沦为次级考虑目标，难以保障其治理效应朝着有效方向发展。到现代社会，市场经济是基础，而社会结构也呈现开放性。这种开放性并不依赖于契约精神与工具理性，而是基于信任合作关系的发展而构建的治理体系。需要说明的是，生态环境治理结构在开放的体系下，其协同与合作的实践有一个不容忽视的问题，即核心政治结构体系的存在是有效协同治理的基础。这种核心政治结构体系不单单是允许企业、社会组织、公众参与政策决策过程，更深的含义在于允许其做出某些与结构体系的实施计划相左的行为活动，如此，才能充分体现开放性结构的价值蕴含。

（四）利益选择：从“单边”到“多赢”

在“政府全能”理论背景下，生态环境治理领域产生了由政府“独揽”的一元主体治理模式，此时的社会资本相对缺乏，单纯强调“国家利益”有助于将仅有的资源运用得更为合理。尽管当时也存在行政效率低下、成本高昂等问题，但由于市场的不确定性因素较少，政府决策失误的风险较低，政府行政的目标与公共利益往往是合一的。因此，政府是生态环境治理目标得以实现的“践行者”，而其他主体的作用此时并不明显，甚至可以说只是一个“影子”存在而已。但是在这种治理结构中，如若不能对政府行为进行有效的监督和约束，那么，对于生态环境治理的焦点，就必须从排斥其他主体参与治理，转到为其他主体提供激励的研究上来。而20世纪60年代产生的利益相关者理论，正是契合了这种倾向。在利益相关者理论看来，任何一个公共事务的治理都离不开各种利益相关者的投入或参与，治理结果的追求是利益相关者的整体利益最大化，而并非单个主体的利益最大化。当企业、社会组织和公众这些利益相关者在生态环境治理中注入了一定的资源（资金、技术等），他们或是分担了一定的治理风险，或是为治理付出了代价，政府就必须要考虑这些主体的利益问题。利益的多赢使得整个生态环境治理过程可以从根本上理解为一种彼此主体之间利益博弈的协调机制，它需要运用各种手段与方式，整合各个主体的资源。从这个角度而言，生态环境协同治理，作为利益相关者利益平衡的一种制度安排，是激励各主体参与治理的必然选择。

四、关系考量

将协同治理理论运用到生态环境问题的解决，说明理论界已经深刻认识到，单凭政府这一公共权力对生态环境进行治理，不足以最大限度地遏制生态环境的进一步恶化。可以说，协同治理生态环境，其所蕴含的协同精神与善治理念，是期望在政府、企业、社会组织与公众之间建立一种基于实现公共利益最大化的协商与合作的互动关系，各主体能从理性的角度考虑如何共同实施对生态环境问题的治理。然而，从当前我国的生态环境治理实践来看，由于协同治理理念尚未能完全深入到各级组织特别是政府中，最明显的特征就是，政府往往只注重从政策制定或资金扶持等显性因素中体现其对企业、社会组织和公众参与生态环境治理的支持，而会有意或无意地忽视从关系重塑、机制构建和制度完善等隐性因素中，促进所有治理主体的健康发展和协同治理效果的充分实现。事实上，彼此关系、运行机制、制度环境等隐性因素的建立与完善，更能为生态环境协同治理带来实质性突破和提供持续性动力。不难理解，政府、企业、社会组织与公众彼此间关系的重塑可谓是“首当其冲”，因为政府权威长期“强势”的表现，与其权力滥用、效能低下等弊病并存的现实，使得其他主体在生态环境协同治理的过程中会自觉不自觉地“心存芥蒂”，而只有当彼此在主体地位、运作过程和利益博弈等方面的关系得以明确，才能让各主体产生“认同感”和“安全感”，进而达成协作意愿，保证生态环境协同治理的顺利进行。

（一）前提条件——独立平等关系

实现生态环境协同治理效果的最优化，前提是治理主体的行为独立与地位平等。但长期以来，我国政府受计划经济体制和威权理论的影响，奉行着“权力本位”、“政府本位”，以“全能型”或“无限型”的姿态呈现在世人面前，这种政企不分、政事不分、政社不分的政府职能，在出现严重“越位”、“错位”、“缺位”等现象的同时，也造成了企业、社会组织与公众等其他治理主体的作用被人为弱化、边缘化。因为政府组织强烈的威权主义，淡化了服务意识与法治意识，挤压着有限的社会空间。如社会组织，无论是从数量上还是从规模上来看，现状都不尽如人意，数量少、能力弱、种类偏、管理松、认同低，而且还有很大部分社会组织伴有“官方”、“半官方”色彩。独立性与自主性的缺乏，使社会组织自身健康发展尚成问题，更别提参与生态环境治理，发挥协同作用。为此，政府应自觉从公共利益的价值理性出发，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，通过完善市场经济体制、改革行政审批制度、优化行政层级、促进社区自治建设和构建公民社会等方式，不断培育和扶持其他协同主体健康发展，并在其成熟之时，适当将一些行政性、经济性权力予以下放，主动让渡部分权力给其他协同主体，使之获得与自身相匹配的参与“资本”（知情权、参与权、决策权和监督权）和相对平等的参与环境（认同、信任、协商、合作），从而提升各协同主体在处理生态环境领域事务中的责任感和治理水平［5］。

（二）本质特征——合作共治关系

纵观世界，西方许多发达国家治理生态环境问题的成功经验充分证明，政府、企业、社会组织和公众四位一体的协同治理是可行的模式。因为生态环境的复杂性与不确定性，其治理问题亦属于一项系统性工程，不仅依赖政府职能部门履行相应的环保职责，也依赖企业积极承担相应的环保义务，还依赖社会组织和公众共同参与和监督作用的发挥。否则，生态环境治理将成为无源之水，无本之木。可以说，这种协同治理模式是建立在彼此信任、彼此了解、彼此协商和彼此接受基础之上的治理，是蕴涵着合作共治关系这一本质特征的治理。相比之下，传统的“命令—服从”式行政管制关系，是强制和被动的，一旦公共权力主体的整体意志与社会需求发生冲突，强势的权力主体会“孤注一掷”——追求自身利益最大化，而此时的主体成员则会在职业责任、法律责任和道德责任间产生“迷茫感”，要么作出违心的行为选择符合“上意”，要么因渎职而使个人利益受损。不难理解，协同治理对传统治理模式的取代，是最能适应高度复杂性与高度不确定性的社会环境的治理，而合作共治关系则是历史的必然与时代的选择。因为合作共治关系将拓展彼此的操作空间和行动空间，在彼此的功能发挥和资源利用上可谓是各取所需、互相弥补。可以肯定，协同治理的出现，必然会在整个生态环境治理领域构建平等互动、自由表达、沟通协调和自主多样的合作共治局面，在一切属于生态环境治理的关系中，都有着理性化的信任，以至于形成一种生态产品和服务在生产与供给环节的合力。

（三）运作过程——有序竞争关系

生态环境协同治理的过程，则预示着生态公共产品和服务的提供可以是多个主体，而此时，竞争也就不可避免地产生了。政府应当审时度势，摈弃“划桨者”的角色，以“掌舵者”的身份，引导社会选择效率最优、质量最好、成本最低的治理主体。不言而喻，保持政府、企业、社会组织和公众间的有序竞争关系，实质上是为了提升治理的质量与效率，并降低治理成本。因为政府在基础性和全局性公共产品和服务的提供方面具有“天然”的优势，这是其他治理主体所无法比拟的，而企业则适合于在经济领域完成具有风险性的生产任务，社会组织和公众则适合于参与完成具有一定社会公信度的生产任务。为此，要改变传统政府垄断生态环境治理的局面，降低公共服务成本、提高公共服务质量、优化公共服务资源，就必须通过多个独立平等的治理主体展开有序的竞争，以获得比在政府垄断治理下更高的生态效率和生态效益。可以说，治理主体间有序竞争关系的建立，将有助于政府走出机构臃肿、职责重叠、财力不足、扯皮增多的困境，通过有序竞争可以改变政府在生态环境治理领域中“低效能”甚至“无效能”的“窘境”，以便将政府“无为”或者“不为”的公共产品和服务让渡给其他主体提供。当然，在有序竞争中，我们也不应忽视合作。为实现生态环境治理领域某项生态产品的提供，不同治理主体在竞争中选择合作，并最终为生态环境问题的解决提供更富竞争力的公共产品，这也是协同治理生态环境的应有之意。

（四）根本保障——分权制衡关系

基于公共选择理论“经济人”的假设前提，所有的治理主体都是“经济人”。在生态环境协同治理中，即便政府、企业、社会组织和公众拥有共同的价值目标，但各自追求自身利益最大化的“潜意识”动机也是无法避免的。就政府来说，不以营利为目的的结果是导致生态环境治理效率低下、治理成本高昂，以及无法通过价格机制对其工作进行有效衡量。而此时若简单地“邀请”其他治理主体参与，则政府理性“经济人”的特点完全可能被这些主体所利用。这样，其他主体的参与反而会造成生态环境治理效率与质量的下滑。由此可见，要想获得协同治理的正效应，则必须通过建立分权制衡的关系，使其在生态环境治理的各环节发挥监督作用。这种分权制衡关系以公开透明为原则，以广泛参与为手段，以完善规则为保障，以“权力制衡权力”为显著特征。政府应当下放适当权力给其它治理主体，使之获得相应的制衡要素；企业则应充分展示其专业性的特性；社会组织的公信力较其他治理主体强，其制衡作用应当在协同治理中更为明显；公众应表达代表区域公民的主流性意见，同时还应囊括相关的专业人士发挥作用。此外，分权制衡关系的建立还应注重于对生态环境治理结果的问责，否则，分权制衡将形同虚设。如政府既可以直接问责其他主体承担的治理项目，也可以代替公众行使该职权，因为公众的能力有限、力量薄弱，直接问责既不可能也不具备现实的可行性。而面对政府直接主导的治理项目，其他主体则可以依法依规进行问责。唯此，才会对生态环境协同治理的主体形成监管效应，避免权力滥用，进而保证生态环境协同治理效用的最大化。

（五）动力源泉——互惠互利关系

伴随着社会利益分化的日益明显，我国已形成了多元的利益格局。在生态环境治理中，政府强行的利益分配机制已越来越不“灵验”，企业、社会组织和公众越来越注重积极参与其中，注重维护自身利益的最大化。人们已明显意识到，要解决生态环境领域的利益冲突问题，关键是承认多元利益的存在。不可否认，近年来，在针对多元利益的表达和参与方面，我国取得了长足发展。但是，在利益诉求得到充分表达和参与之后，如何实现多元治理主体的互惠互利，而不是分歧依旧，甚至矛盾加深，则是协同治理生态环境亟待解决和研究的问题。这就需要认识到企业、社会组织和公众在生态环境协同治理中，不是为了参与而参与，其利益诉求也不是为了表达而表达，最终目的是为了协调矛盾，实现各方治理主体的互惠互利，更好地解决生态环境恶化问题。在多元利益格局下，对于生态环境协同治理而言，如果说多元治理主体的参与是前提，那么利益协调、实现互惠互利则是关键，是协同治理效用持续发挥的动力之源。然而，从我国现行体制来看，更为现实的应对之道，不是等待体制问题的彻底变革，而是在现有体制基础上，通过“在技术层面”引入意识形态中立的多元治理主体互惠互利程序和机制来弥补体制上的缺陷。也就是说，要在生态环境协同治理中，借鉴共识建立、争端解决和公平分配等方面的相关研究并加以扩展，形成一组协商引导和创造性互惠互利的辅助工具，进而提高生态环境协同治理的效果和效率［6］。

五、小 结

研究生态环境协同治理的背景与关系，既有紧迫的现实性，也有重要的理论价值。从全国范围来看，尽管政府、企业、社会组织和公众在遏制生态环境进一步恶化，维护自然生态和谐的大方向上已达成共识，但在具体的实践中，由于缺乏理论和方法指导，协同治理共识的达成、治理主体间关系的协调，却显得被动和茫然。加之生态环境问题本身内容复杂、难度极大，在此背景下建构一个政府、企业、社会组织和公众协同参与的治理体系，以期通过改善治理模式来不断提升治理效果。从这个角度看，生态环境协同治理的背景分析和关系考量有着重大的实践价值。一是建立生态环境协同治理模式，意味着对政府、企业、社会组织和公众等几大治理主体将进行角色的重新定位，进一步明确各自的职能分工和权利义务。而明晰的职能界定和角色定位也势必引起各相关制度安排的重新梳理、整合与构建，为生态环境协同治理效用的发挥搭建起良好的制度环境。二是生态环境协同治理的运行机制要求厘清各大治理主体彼此间的作用关系，建立“协同”而非“单元”的生态环境产品和服务的诉求、决策、执行、评估和问责等机制。各个环节的“协同”都需要多元主体在目标明确、行动一致的统一框架下，按照既定规则各司其职完成任务，将有效避免生态环境协同治理出现“纸上谈兵”、“华而不实”的问题。总而言之，生态环境协同治理，是人与社会的良性互动过程，其权力向度是多元、相互的，而非单一和自上而下的，是建立在公共利益最大化的基础上，主要通过彼此认同、合作、协商目标等方式实施对生态环境问题的治理。当然，生态环境协同治理模式的推进，不仅需要理论的系统化，更需要得到实践的检验，以证明其理论的合理性与有效性。这就需要在接下来的研究中，突出在真实场景下的探索性实践，既为生态环境协同治理的现实运用提供参考，也为理论研究的进一步深入提供依据。

［1］ 范逢春.农村公共服务多元主体协同治理机制研究［M］.北京：人民出版社，2014：62.

［2］ 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［R］.牛津：牛津大学出版社，1995：261.

［3］ 刘 武 俊.把 国 家 治 理 纳 入 法 治 轨 道［EB/OL］.（2013-12-09）［2015-05-14］.http://zqb.cyol.com/html/2013-12/09/nw.D110000zgqnb_20131209_2-02.htm.

［4］ 安东尼·吉登斯.气候变化的政治［M］.曹荣湘，译.北京：社会科学文献出版社，2009：135-140.

［5］ 刘卫平.社会协同治理:现实困境与路径选择——基于社会资本理论视角［J］.湘潭大学学报：哲学社会科学版，2013，（4）：20-24.

［6］ 李亚，李习彬.多元利益共赢方法论:和谐社会中利益协调的解决之道［J］.中国行政管理，2009，（8）：115-120.