上海市基层服务型党组织建设研究

邓宏涛

（中共江苏省委党校 科学社会主义教研部，江苏 南京 210009）

十八大提出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”的重大战略部署。上海市委从实际出发，发布了《上海市加强基层服务型党组织建设的若干意见》（以下简称《意见》），统筹谋划，扎实推进基层服务型党组织建设。

一、上海市建设基层服务型党组织的背景和契机

近年来，上海市委紧紧围绕中央抓好基层党建、建设基层服务型党组织的战略部署，开展基层党建工作。上海市委全面落实贯彻十八大精神，深入实际调研市情，整合资源、协调各方，抓住开展党的群众路线教育实践活动的契机，把加强基层社会建设、创新基层社会治理和基层党建工作紧密结合，统筹推进，大力推进基层服务型党组织建设工作，从而更加自觉地践行党的为人民服务的宗旨。

（一）顺应建设“学习型、服务型、创新型”三型政党的新要求

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心和执政党。“党的领导地位决定了党要以马克思主义党建理论为指导，以思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设为着力点，持续开展具有鲜明的党性、时代性和实践性的党建活动与理论建设，不断提高党自身政治生机、执政能力、领导水平和组织活力。”［1］继创建学习型、创新型政党后，为了顺应深化改革、发展社会主义市场经济、实现社会治理现代化的要求和在新形势下更好担当为人民服务的历史使命，十八大与时俱进地提出创建服务型政党战略任务。为人民服务是党的根本宗旨和价值取向，是党发展壮大、长期执政的法宝，是保持党的先进性的根本途径，任何时候都要坚持以“服务”去实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益，建设基层服务型党组织就是在当代条件下党主动顺应人民要求、自觉践行宗旨的时代体现。党的自上而下的组织结构决定了创建基层服务型党组织工作，要依靠基层党组织去落实。因为，基层党组织覆盖社会方方面面，根植并融合其中，与人民群众接触广、联系密切，积累了丰富的群众工作经验，熟谙民之所急、所需、所想和所盼；基层党组织直接领导基层人民，行为作风关乎党的形象、威信和公信力，在创建工作中发挥着至关重要的作用。因此，要求基层党组织、党员的一切工作都是为群众谋福利，要争当人民公仆，与群众同呼吸、共命运、共甘苦。在日常工作中，强化公仆意识，敢于担当、乐于奉献，通过改进作风、强化服务意识、提升服务能力、改善服务质量、完善服务措施，不断增强党组织服务能力，让人民生活有质量、有尊严和有幸福，密切党群关系，巩固党的群众基础。

（二）提供创新基层社会建设与治理的组织支撑

2015年6月17日，习近平在革命老区遵义考察时指出，“党的工作最坚实的力量在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策”［2］。这足以表明“丝毫不能放松”基层党建工作。随着社会的发展，国家提出要实现国家治理体系和治理能力的现代化的重大战略目标。完备的治理体系必然包含不同层次、汇聚大众参与渠道和协商共治机制，基层社会的治理亦囊括其中。基层党组织在创新基层社会治理的过程中发挥着领导核心和组织协调的作用。上海市经济社会发展水平高，市民文化素质较强，自主管理能力、权利意识和参与治理能力较强，较之以往强调基层党组织领导和管理职能而忽略服务基层、服务群众的“威权”模式已然过时，导致了基层党组织服务基层、服务群众的功能如果不与日俱增、与时俱进，其领导基层的权威与合法性会随着时间的推移而自然减退。因此，基层党组织需要通过服务基层、服务群众持续输入人民认同的合法性资源。基层党组织与人民群众紧密相连，在面临着日常事务繁多、利益诉求多样、思想意识多元、网络信息泛滥，社会组织、非正式组织活跃的基层环境中必须加快自身转型升级，以应对挑战。上海市委重视以政策引导、精神鼓励和物质奖励等方式激励群众创新基层社会治理。在基层党组织领导下、村（居）委会牵头，发动村（居）民参与，不改变基层自治机制，不增加基层管理层级，发展以基层公民自治为基础的参与度高的村（居）民“协商共治”的基层民主治理机制。通过建设基层服务型党组织推动基层治理创新，为治理创新提供坚强的组织领导和支撑，反过来“以社会管理创新的精神和理念推动基层党组织服务群众形式的多样化”［3］。实现基层治理的现代化，实现基层社会的善治，进而增进人民福祉与认同，巩固执政根基。

（三）抓住开展党的群众路线教育实践活动的有利契机

全党开展两批以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，加强党风廉政建设，重塑党在群众中的威信和形象，凝聚党心民心，为顺势推进基层服务型党组织建设净化了环境和提供有利契机。党的群众路线的核心是在践行“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线中，保持党同人民群众的血肉联系，把党的正确主张变为群众的自觉行动。在教育实践活动中，大量贴近群众、服务群众的工作实践，使得全党深刻认识到人民的主体地位，党没有自身的私利，人民的利益就是党的最高、最根本的利益，使得群众路线得到贯彻、群众观内化于心外化于行。上海市委在全市深入开展以“为民、务实、清廉”为主题的群众路线教育实践活动，以中央八项规定在全市坚决扫除四风，反腐倡廉，扭转党风政风，弘扬正能量，为服务型党组织创建工作破除顽疾与体制障碍。按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，对照检查，慵、懒、散、奢得到遏制，使得广大基层党员干部受到教育，认识到为民务实、服务人民才是为官正道，使得公仆意识得以归位。党的群众路线教育实践活动重点集中县处级以上领导机关、领导班子和领导干部，然而数量庞大的基层党组织处于党的组织结构的神经末梢，群众路线教育作用弱化难以深入延伸至基层，无疑需要创新基层党建以深化和拓展教育实践活动对广大基层党组织、党员的影响，增强“堡垒意识”保证“末梢畅通”［4］。为此，必须寻求新路径——创建基层服务型党组织以有效弥补其短板。以“服务”为导向的基层创建活动对基层党组织在思想、组织、作风的影响和对基层党建的重大意义，必将随着时间的推移不断显现出来。

二、上海建设基层服务型党组织的措施与成效

十八大以来，上海市委按照中央创建“学习型、服务型、创新型”的马克思主义政党要求和十八大加强基层服务型党组织建设的战略部署，多举措有效推进基层服务型党组织建设。

（一）完善基层党组织服务体系，创新服务载体和形式

针对基层党组织服务体系不完善、非制度化的缺陷，上海市委建立科学服务体系，创新服务途径、载体和方式，提升服务水平与能力，推动服务走向制度化、常态化。第一，党的组织层级结构决定了自上而下的统一部署、层层落实基层党建的基本路径。上海市委发布《意见》作为创建指南，加强市内服务型党组织建设的顶层设计，明确创建目标、制度化服务体系、评价指标，将基于志愿精神自发分散的非官方志愿服务活动和统一组织、为民务实服务的日常工作结合起来，增强服务活力，使服务常态常新。第二，整顿基层涣散党组织和教育党员，把每个基层支部打造成服务群众的主力军。每一个党组织、党员都是践行服务的担当者，上海市委通过持续的党员教育和严格执行党的纪律，着重提升和强化基层党员干部的服务意识与能力，坚决摒弃空喊口号的形式主义服务，促使党组织、党员由“自在”坐等工作向主动“自为”上门问需的服务转变。第三，按照“6+2”模式专门设置社区党建办公室，将原社区党员服务中心更名为社区党建服务中心主抓基层党建；设置“1+3”党建组织体制，改革过时党建套路和管理体制，努力探索乡镇区域化党建工作的组织体制。积极创新服务思路与模式，明确基层党组织与上级党组织权责，优化党组织的功能，实现服务窗口化、平台化、一体化。第四，以“互联网+党建”思维和方法提升服务的信息化水平。利用互联网信息技术，拓展服务渠道，降低成本提高服务效率，基层配备便民服务终端，群众通过网络、短信、微信、电话等途径预约办事，使群众足不出户就能办事享受服务，党组织开展便民服务工作。

（二）充实基层党组织人才力量，优化人才服务队伍

基层党组织无疑是党组织结构中数量庞大、覆盖范围广、与群众联系最密切的神经末梢和组织基础。服务最终依靠个体基层党组织、党员来落实。上海市委多渠道选拔招募大量的服务人才，充实基层党组织队伍。第一，定期实施“大学生村官计划”、“三支一扶”，从高校毕业生中选拔品学兼优愿意扎根服务基层的大学毕业生，到经济较落后的农村和居民区服务1到3年。此外，上海市还专门实施“大学生社区服务计划”，旨在进一步充实基层，基本实现了一村（居）一名大学生村官。制度化招募人才保障了后续队伍稳定来源。第二，发展基层民主和党内民主，实施“公推直选”制度，选出熟悉基层情况德才兼备的“领头羊”。把选举权利从党内拓展至群众，即基层非党员群众通过参与民主选举基层党组织班子，其票数按一定比例折算计入总票数且有效。这既能增加群众认同密切党群关系，又能选拔出肯干事实为民服务的干部，还倒逼基层党员干部提升服务。第三，重视基层党员干部的教育、管理和培养。市委定期对全市范围内基层党员干部轮训，施行“三会一课”制度，搭建远程教育平台、放映公益题材电影；建立市区镇（街道）三级集政治教育、业务培训、日常管理、人才培养、考评晋升于一体的基层党员干部动态管理体系。第四，加大激励性措施，搭建多元晋升渠道，逐步实行基层党组织干部职业化。基层干部符合相关条件即可以享受事业单位职级待遇和配备行政编制，在公务员、事业单位招录中优先招录基层人员，确保基层党员干部投身服务群众时实现自身职业发展。

（三）整合城乡基层党建资源，协同推进基层服务型党组织建设

经济社会发展差异导致城乡二元结构下的城乡党建资源分配不均衡，在新形势下上海市推动城乡一体化，整合均衡城乡党建资源，统一城乡标准，协同推进城乡基层服务型党组织建设工作。第一，整合人力资源，促进干部合理流动。开展机关党员干部下基层、蹲点、结对子、对口扶贫工作，委派有经验能力强的党员干部深入农村、居民区担任第一书记或党建指导员等以强带弱，派遣落后地区的基层党员干部前往先进地区培训学习，促进基层党员干部良性的制度化流动。第二，统筹城乡党建经费，实现均等化。在加大市财政党建经费拨款的力度前提下，各个区县严格落实市委的部署，建立起科学的党建经费预算体系和制度，提高区县财政自主划拨的额度，如浦东新区、黄浦区和青浦区等相继出台了辖区内部分城乡的经费划拨办法，统筹城乡标准，按照基层党员年人均100～200元/年，并建立起党建经费定期增长机制。第三，大力开发和利用本区域红色资源。以红色资源作为教育党员的重要平台和基地，将局部红色资源优势拓展辐射到全市。如卢湾区中共一大会址、龙华革命烈士陵园、宋庆龄陵园、陈云故居暨青浦革命历史纪念馆等红色资源设为免费参观和教育基地；组织先进老党员现身说法，教育广大干部群众。第四，整合社会服务资源，尤其是充分利用社会志愿资源。社会志愿活动人多、面广、量大，要求着重提升基层党组织整合和统筹的能力，在统一组织和引导开展服务活动的过程中不断提高党的组织提供服务的能力。

（四）建立党建经费保障制度，落实基层党建工作的责任制

充实的物质保障和党建经费是基层党建必要条件，在建设基层服务型党组织的过程中要保障稳定的经费来源、把经费用在党组织运转和建设上，建立经费公开制度，实施监督，严格落实党建责任制度。第一，建立以财政拨款为主、为支撑的基层党建经费保障制度。上海市级财政不断增强经费统筹能力，按照相同的标准划拨经费，同时鼓励各区县级财政依据实际情况安排专项党建资金。第二，建立基层党建经费预算制度，严格管理党建经费，不断强化财务监督。建立相应经费管理办法，实行规范化经费台账、账单背书制度，账目张榜公示，大笔经费需要党组织会议多数通过才有效。第三，引导经费投入，加大财政奖励力度，积极创新激励机制。鼓励经费向惠民项目倾斜，严格控制运转经费，保障必要的运转工作场所、办公用品和党员干部薪资，建立动态增长机制，明确限定经费保障范围，重点加强考核，督促引导地方落实保障责任，实行以奖代补，鼓励通过发展集体经济、合作社经济增强“造血”功能，让地方加大财政投入，为经济困难的基层组织“托底”。第四，强化责任意识，落实党建责任制。党建工作是一项长期的任务，要常抓不懈，实现党建工作的常态化和长效化。基层党组织与群众联系密切，肩负着联系群众，巩固执政基础的任务，党建工作不容小觑，要强化责任意识，明确责任，追究党建无效、低效的组织和党员干部的责任，尤其要督促基层支部书记发挥应有的作用。

三、上海建设基层服务型党组织的经验和启示

上海市推进基层服务型党组织的建设工作取得的实效，提高了基层党组织的服务意识、能力和水平，密切了党群关系，增加了人民认同。同时，探索出的一条行之有效可供借鉴的上海党建之路，为创建基层服务型党组织提供了可复制经验。

（一）坚持顶层设计和基层探索的统一

上海坚持顶层设计和基层探索的统一，为服务型党组织创建提供了行动指南和实践创新路径。一方面，上海市委贯彻落实十八大党的建设的任务部署，结合上海实际特点，制定《意见》，科学部署创建工作，完善创建体系，明确创建目标，量化考核标准，实施动态监管，为创建工作提供了指南。市委引导并监督区县开展党建工作，充分发挥区县党的组织“枢纽”作用；再由区（县）委领导乡镇、街道，部署基层党组织开展创建工作。市委牢牢把握基层创建工作的方向，区（县）委把握创建工作的重点和难点，基层党组织执行，从组织体系上保证服务型党组织建设工作的层层推进和层级衔接的有效性。另一方面，上海市委十分重视基层党组织的创建实践活动，通过搭建平台、物质激励的手段调动基层党组组积极探索和创新基层党建工作积极性，激发其活力和创造力，充分发挥基层党组织的先行先试的试点作用。市委把基层创建过程中积累的科学有借鉴意义的零散经验，如嘉定“岗位行动”工作法、松江“三个创新工作法”系统总结并加以推广，使得基层党工作方法建灵活多样，党建创建工作富有持久生命力。市委注重统一领导，牢牢掌握基层党建工作的主动权，增强基层党建工作的预见性和前瞻性；强调放权基层同时，以建章立制形式规避和严防赋予基层党组织执行政策自主调整的灵活性蜕化扭曲为局部基层的“土政策”倾向。

（二）坚持服务群众和基层管理的统一

实践证明，服务型党组织创建工作要把服务群众和基层管理统一起来，妥善协调管理与服务的关系，使之发挥同向合力助力党组织的服务工作。党的基层组织是我党前沿阵地，承担着组织、领导、管理基层社会事务，现实中难免存在官僚主义、形式主义等不正之风，导致权力本位思维固化，强调管理忘却公仆身份，导致党群关系不和谐。鉴于此，上海市委开展自上而下的教育活动，坚决抛弃“官本位”思想，反对四风，强调管理与服务并举而不偏废，在管理中更加重视服务，寓管理于服务之中，尊重人民主体地位，回归公仆身份，放下身子，走基层，问计、问需、问政于民。基层党组织开展工作，牢记党的宗旨，做到为民、便民、惠民和亲民，简化办事手续和程序，开展个性化、订制和特色服务，搭建服务平台，设立便民服务窗口。不断拓宽服务领域和服务对象，基层社会较为松散，存在着社会组织和非正式组织，在搞好统战工作的同时，也要提供服务，由单一的事务性服务向群众的工作、娱乐、公益、生活和公共文化产品拓展。强调服务的全覆盖、均等化的同时，重点帮助弱势群体、家庭和个人。上海市委想方设法增强基层党组织自我服务和发展能力，强调在创新基层社会治理与社会建设的过程中，培育基层群众自我服务的意识和能力。

（三）坚持发展民主和党务公开的统一

上海市把党务公开、党内民主和基层人民民主三者科学地结合起来，形成良性互动系统，相互促进，推动服务型党组织的创建工作。“伴随着政务公开推进的制度化，党务公开无疑属于‘公开性’制度构建进程的必然逻辑，我党自我建设和发展的能力成为公开的动因，公开动力的内生性高于外缘性。”［5］通过设立党务公开专栏、手机、电视、报纸及时传达政策和文件，公示工作安排、财务、人事，定期召开小组会议、支部会议和党员大会述职、报告工作。祛除基层党务工作神秘化，接受人民群众和党员监督，增强群众的群体意识和对党组织的认同感。创造性地把基层人民民主引入到基层党内民主中，即村（居）民可以按一定票数提名支委候选人、选票按一定比例折算有效。如此一来，通过这种方式，把基层党组织的领导和群众的认可结合起来，群众用选票来影响党内选举，如公推直选，提高参与度，归属感和认同感大幅提升，既倒逼基层党员干部主动作为，又拓宽群众参与基层事务渠道，有助于选拔清廉为民的“领头羊”，活跃基层的组织创建工作。在全市范围内，以规章制度的方式将其固定下来，既坚持了基层党务公开，还发展了基层民主，取得的成就归因于坚持民主和公开两大法宝。

（四）坚持求真务实和改革创新的统一

求真务实和改革创新是我党优良的作风和工作方法，以求真务实的作风来抓基层党建，用改革创新的精神去建设基层服务型党组织。习近平说，“作风建设要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾。”［6］体现了以习近平为总书记的党中央从严治党的务实精神和实干决心。基层与人民群众紧密相连，时刻面对纷繁的情况、多元的利益诉求、生活琐事，因此，建设基层服务型党组织须有务实精神和干劲，才能应对面广人多、事务繁杂基层服务工作。不可否认，在基层党组织工作中确实存在低效、主观主义、形式主义和官僚作风，视党建为走过场、应付上级、欺上瞒下蒙混过关，严重损害了党的形象和党群关系。上海市委严肃执行党的纪律，全力整顿和全面教育取得的实效，用服务行动让人民群众不断看到实实在在的成效和变化，赢得了人民群众的认可。当然，求真不等于较真、死板，实干不等于蛮干，要发扬“钉钉子”精神，做到党建有印记、服务有痕迹、实干出成绩。同时，要辩证对待以往经验和方法，借鉴时避免将其教条化；要解放思想，实事求是，以改革打破对传统的僵化思路、陈旧方式、保守体制的路径依赖。基层党建的重要性、复杂性和长期性决定了必须用创新思维，发现新情况、探求新方法、解决新问题，将基层服务型党组织建设推向新阶段。

［1］ 张琛.农村基层服务型党组织建设研究［D］.淄博：山东理工大学,2014.

［2］ 李建广.农村基层贪腐与乡匪村霸中央看到了［N］．人民日报，2015-06-19(10)．

［3］ 张晓燕.以基层党建科学化推动社会管理创新——关于基层党组织服务群众与群众自我服务的关系思考［J］.阅江学刊，2012，（6）：5-10.

［4］ 程艳.上海市金山区基层党组织“末梢畅通”的探索与实践［J］.上海党史与党建，2015，（6）：56-58.

［5］ 王长江.提高党的建设科学化水平［M］．北京:中共中央党校出版社，2010：87.

［6］ 习近平：要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓作风.［EB/OL］.(2014-01-22)［2015-6-20］.http://www.china news.com/gn/2013/01-22/4510334.shtml.