公共物品供给水平影响因素及改进方向

郭凤林，杜善平

（北京大学 政府管理学院，北京100871）

如何理顺公共物品和服务的供给机制，综合利用各方资源，为公众提供更多更好的公共物品，更好地促进经济增长和提升民众的政府工作满意度，是建设服务型政府所必须要解决的问题。而针对公共物品供给水平的问题，学界就供给的主体、供给的动力以及供给水平的影响因素已经做出了诸多富有理论意义又对实践富有启发的研究，本文拟从中整理出影响公共物品供给水平的核心要素，为促进和优化公共物品供给做参考。

一、公共物品的概念：消费、供给与产权

公共物品（public goods）这一概念最早由Lindahl（1919）［1］提出，他从分摊的成本和边际收益角度分析了公共物品的供给水平，但经典定义则来自于萨缪尔森［2］。他从物品消费的角度，将物品分为私人物品与公共物品，后者是具有集体消费特点的物品（collective consumption goods），随后他又将该特征称为非竞争性（non-rivalry），即增加一个人对该物品的消费并不同时减少其他人对该物品的消费，所有人对该物品的消费量都等于该物品的供给量。此后，马斯格雷夫（1959）［3］又引入了“非排他性”（non-excludability）的角度，即公共物品不能排除其他人来消费该物品或者排除的成本很高。由此，公共物品的经典定义得到完善，即同时具有非排他性与非竞争性的物品。

而在实际生活中，公共物品的定义更多地从供给的角度来确定。布坎南［4］认为公共物品是由供给过程所决定的，与物品本身的消费特征无关；即便某些公共物品不具有消费的非竞争性和非排他性等特征，但如果进入公共部门供给的范围，如住房保障，就可以把它认为是公共物品。在这个路径上，Marmolo［5］从物品供给方式的决策而非物品本身的属性来定义物品的公共性，把政府和市场都视为提供公共物品的方式，但由谁来提供取决于该物品“效用相互依赖性”（utility interdependence）的大小。效用相互依赖性高，意味着该物品的消费对每个人都很重要，就需要政府作为供给者，以公共的方式供给；效用相互依赖性低，则表明该物品消费只对个体重要，因而可以选择市场机制下的私人供给方式。

在产权理论兴起之后，有不少学者从产权的角度来定义公共物品。Barzel［6］从产权的角度来对公共物品的供给主体进行了区分：他指出，产权界定是有成本的，如果产权界定的成本太高或者无效率，人们就会选择不界定产权，该物品即成为公共物品；而且产权界定是渐进的，随着产权界定成本及收益的变化，物品的属性也会发生改变。综合以上研究，Kaul［7］构建了由消费、决策过程以及收益三个角度对公共物品的定义“金字塔”。

近年来，对于由市场提供公共物品的研究主要集中在成本收益机制的设计上，主要是经济学家用实验法进行的研究，通过对初始投资的设置、对个体收益和集体收益的设计等来观察个体对公共物品的供给行为。Dawes［8］等的实验数据表明，即便是在个人收益受损的情况下，公共物品仍然有40%～60%的供给率，很强的搭便车者效应并未出现。随后，Andreoni［9］利用了多次重复试验方法来观测个体公共物品的提供情况，结果发现随着投资次数的增加，个体提供公共物品的比例急剧下降，从第一次56.0%的供给率降到了第十次26.5%的水平，这表明随着个体对规则熟练程度的增加，个体理性表现得越来越明显。Sefton［10］进一步加强了重复试验方法，他赋予试验主体奖励或惩罚其他同伴在公共物品供给中表现的权力，来观察不同的惩罚和激励措施对个体提供公共物品的影响，结果发现随着试验次数的增多，个体越来越倾向于使用惩罚的方式来处罚同伴，而惩罚的措施也能收到比奖励更强的激励效果，也更容易维持公共物品的分配。

二、制度设计与公共物品供给水平

（一）地方政府竞争制度

公共物品非竞争性和非排他性的属性使得对公共物品供给的最初研究都认为，公共物品的市场提供无法达致最优的水平，公共物品的支出水平上不存在“市场解”［11］，但政府提供公共物品的低效率和政府自身的运作过程等使得提供公共物品上的“政府失灵”也广为人知。不过，1956年，Tiebout［12］提出了地方公共物品供给模型，指出在居民可以在社区之间自由迁徙的话，地方政府为了吸引居民进而增加税收等，就会进行竞争，这就会促使公共物品供给均衡和效率的实现。不过这个均衡还需要一系列的条件，比如居民们拥有关于社区间税收、服务组合差异的完全信息、存在许多有差异的社区以供选择等。

围绕着地方政府竞争，许多学者展开了进一步的研究。Oates［13］认为由地方政府各自提供公共物品会使得地方公共物品对其他地区的正的外部性不被纳入到供给考虑中，使得公共物品的供给不能达到社会最优的水平。Besley［14］建模比较了中央集中供给与地方政府分别供给公共物品的效率差别，发现中央集中供给容易带来地方在成本承担上的争议；而如果由地方政府承担，这个问题就不会出现。如果地方政府公共物品的供给决定是由最低比例制（minimum winning coalition of representatives）决定的，不同地区的供给水平就会存在着很大的不确定性和差异；如果地区之间采用更加合作的方式，则又倾向于带来过度的公共供给。

（二）财政分权制度设计

不少学者从财政分权的角度分析不同的分权方式对中央（联邦）和地方提供公共物品的影响，观点差异较大。第一代财政分权理论学者普遍认为分权会通过提高地方公共物品的供给水平，一种机制是地方政府间的竞争，如Brennan［15］将政府描绘成一个追求收入最大化的组织，财政分权制度则会使得政府为了吸引居民、商业企业等税源流入而在公共物品供给上展开竞争，从而可以提高该类公共服务的供给，Oates［16］也认为地区间的攀比会导致政府规模的扩大，还会激励地方政府量身定做公共服务进而提高地方福利水平；另一种是信息机制，如Seabright［17］指出地方政府比中央政府拥有更多的关于地方需求的信息，能够更有效地提供公共物品。而随后，第二代财政分权理论的兴起则对第一代的观点提出质疑，否认第一代将政府视为社会福利最大化的独立主体，而是将其视为理性人，探讨财政分权与公共物品提供之间的激励相容机制，典型的研究如钱颖一［18］，着力于探讨财政分权的机制及其对经济增长的影响。

地区间的财政竞争会影响到公共支出的水平和结构［19］，而在中国，一个最基本的发现就是公共物品的供给水平与经济绩效。马光荣［20］构建了一个财政分权的理论模型，结果发现无论政府的目标是最大化居民的效用还是偏向GDP增长，政府公共物品的提供都倾向于不足；尤其是非生产性公共物品，不足的情况会更严重。较多的实证研究也证明了这一点，平新乔［21］研究了分税制改革后地方政府预算内收入和预算外收入对地方公共物品需求的敏感度，结果发现增长迅速的预算外收入主要用在了公路建设部门上，而预算内收入则负责基本的公共物品供给，而分权更是激化了这一偏差；傅勇［22］分析了中国的省级数据，结果发现财政分权显著降低了非经济性公共物品诸如教育、科教文卫等物品和服务供给的质量，而中央政府的转移支付则可以促进非经济性公共物品的供给，更高的地方财政自给率也能显著提高非经济性公共物品供给的水平。

三、政治过程与公共物品供给水平

公共选择理论认为公共物品提供的种类和水平是由公共选择过程来决定的。由于公共物品非排他性和非竞争性的特性，个人不愿真实显示自己的偏好，故而市场过程在公共物品提供中失效，必须通过政治程序将个人对公共物品的偏好转换成集体行动来实现，而这种机制和程序就是公共选择——通过政治过程来决定公共产品的需求、供给和产量。这其中，选民是基础，政治家是选民的代表，政党是依托，官僚是提供者、利益集团是影响者。因此，公共物品的供给水平是选民偏好、政治家行为、官僚行为以及利益集团等群体的函数。如Bowen［23］研究指出公共物品供给的过多还是过少取决于中位选民的偏好位置，Niskanen［24］利用官僚效用函数探讨了公共支出一直增长的原因；Mauro［25］指出在物质基础设施和城市建设上的投资相比于在人力资本（如基础教育、医疗卫生）等方面的投资能够给官僚带来更多“腐败”或“寻租”的机会，因而他们会偏好做出基础投资方面的决策；Lizzeri［26］考察了“赢者通吃（winner-take-all system）”与“比例分配（proportional system）”这两种选举机制对公共物品提供的影响，发现当公共物品具有更高价值的时候，后者会比前者提供更多；Foster［27］对印度农村的研究也发现村庄选举会增加公路建设的开支而减少灌溉设施的开支，而之所以产生这样的效果，是因为公路建设有利于增加穷人的工作机会，而灌溉设施则有利于地主，因此选举会产生有利于穷人的政策，有利于穷人的公共物品供给。

在中国，有不少学者着重于从政治过程来研究公共物品供给水平问题，诸如选举、晋升、腐败等。张晓波［28］等使用中国60个村庄的调查数据进行分析发现，相对于由上级任命村主任的村庄，实行选举的村庄公共物品支出会更多，还会减少向村民的直接收税；这种差异由不同村庄权力结构的差异所产生，在那些权力分享（村主任与村支书共同作决策）的村庄，公共物品开支的比例显著高于独断型（村主任或村支书单独作决策）的村庄。罗仁福［29］、沈艳［30］等的研究也有类似的结论。傅勇［31］将一个地区的腐败程度纳入到回归模型中，通过对29个省份财政数据的回归分析，发现反腐败力度的增强可以改善基础教育质量，但会减少城市公用设施的供给。

四、社会资本与公共物品供给水平

有关社会资本与公共物品供给水平的研究可以追溯到20世纪90年代初期，Klein［32］从负向筛选激励（negative selective incentives）和社会压力（social pressures）两个角度解释了美国18-19世纪铁路由公司筹资修建成功的原因，他指出公司在筹资过程中给予民众足够的暗示：如果没有社区的支持，道路就无法建设，公司就要放弃该项目，来实施“毁灭性惩罚”；这时较为封闭的、由同质化成员构成的集团在特定情景下就会受到激励来参与提供，而个体的不合作行为会引起群体的警觉，使得社会压力发挥作用，从而可以制约着社区成员在公共资源供给博弈中的搭便车行为。这种解释偏重个体心理的角度分析，而新近兴起的社会资本角度的研究则聚集在对宗族组织和连带组织这两个群体的研究上。

宗族组织在公共物品供给中发挥的作用主要有这样几种：一种是由宗族组织直接提供公共物品。在村集体制度解体之后，许多地区的宗族填补了农村地区公共服务提供者的空白。郑一平［33］通过对江西地区的调研发现，当地宗族组织在改革开放后重新兴起，并在组织村庄公共事务、处理纠纷、维护宗族集体利益上发挥着强有力的作用；张厚安［34］等人的田野调查发现，不少民间组织在村庄兴起，包括常设性的庙会、老年协会以及项目性的“修桥委员会”、“修路委员会”等；他们多由村中宗族首领组织成立并负责日常的运作，不仅提供了村庄的文化活动开展等任务，在不少情况下还直接建设社区公益事业；这种情况在南方村庄尤其显著。肖唐镖［35］的田野调查同样显示出，宗族组织不仅管理传统文化事务，还拓展到管理村庄集体山地、水面等资源。宗族组织这种作用的机制，一是宗族领袖一般具有较高的社会经济地位，具有一定的身份和威望；二是村庄经济实力的增强。

宗族组织在促进公共物品供给上发挥作用的另一种方式是宗族组织与民主组织（如村委会、村组会等）的替代与竞争关系。孙秀林［36］探讨了华南农村地区的宗族与公共物品提供之间的关系，结果发现宗族组织是在正式组织功能缺失的情况下、村民对于公共物品需求的一个替代性选择；宗族组织与民主组织在公共物品提供方面，并没有本质的差异，因为两者是相互替代的关系；但如果同时存在宗族与民主组织，这个村庄倾向于有更高的公共物品提供水平，因为会产生宗族组织与民主组织在吸引村民支持上的竞争。

另有新近的研究表明，宗族组织的存在有助于促成民众的集体融资以提供公共物品，从而提高了公共投资水平。Xu［37］通过对中国两百多个农村地区1986-2005年间面板数据的搜集研究表明，如果村长/村书记来自于一个村庄中最大的两个宗族，当地公共投资的比例会得到显著的增长，机制之一就是村长/村书记与宗族势力的结合，有助于解决为提供公共物品时的集体融资问题。

但同时，也有不少学者指出了宗族组织在提升公共物品供给水平上的局限性，如王沪宁［38］指出当代宗族权威的“仲裁”和“荣誉”的角色是最主要的形式，而“主管”和“决策”的角色淡化；肖唐镖［39］也指出，在乡村组织普遍建立的情况下，宗族组织传统上作为沟通国家与农民关系的中介与接口的角色不复存在，只能以一种“非正式影响者”观的角色存在，只能发挥影响而非决定性的作用。

另一种新兴的影响公共物品供给水平的因素是连带团体（solidary group），区别于宗族组织对本族人的封闭性，这是一种具有包容性（非排他性）和嵌入性的组织［40］：前一个属性确保组织的开放性，将本地居民都能纳入到群体中，组织的社会边界与行政边界相重合；后一个属性使得当地的政府官员能够被纳入到该组织中，避免了排除掉官员参加的情况。由于政府官员、村干部也是这个团体的成员，因而团体可以对村干部的行为产生道德压力，从而可以提高团队对于正式行政机构的监督能力；同时，连带团体的存在也可以有效地帮助政府官员或者村干部在村民中执行相关的政策；这两者的相互作用就起到了促进公共物品供给的作用。Tsai用这个要素解释了中国农村地区在缺乏正式的选举制度约束的情况下，为何不同地区的公共物品供给水平有很大不同的现象。类似的，Auerbach［41］也运用社会资本视角分析了不同的印度贫民窟公共物品和服务提供水平不一致的原因。她研究了贫民窟的内部组织结构，发现贫民窟内的政党网络的密度是影响该地公共物品供给的主要变量。因为具有更密切的政党网络有助于政治关联，也拥有更多的组织反抗的能力，因此在向国家提出发展要求上更有优势；政党之间争取声望和支持的竞争也会给政党网络更密集的贫民窟交易使得贫民窟得到更多的发展资源；而民选的贫民窟领袖也会为日常的公共物品做更多的工作。这种政党网络实际上也是一种具有包容性和嵌入性特征的连带团体。

如上各个视角对公共物品供给水平的研究基本都表明，公共选择视角占据了当前研究的主流，即否定政府社会福利最大化者的角色，而是更多的深入到官僚、利益分配等角度来关注公共物品的供给问题，社会资本研究也引入到这一领域，新制度主义的研究方法盛行。但里面存在的一个较为严重的问题是学科区隔问题：在方法上，经济学者着重于从理论推演、统计数据分析角度来说明供给问题，政治学者、社会学者着重于通过案例调查来说明供给问题的机理，宏观政治经济结构与微观的理性人基础未能很好地结合；在研究对象上，经济学者着重于从数据较为容易获得的宏观统计数据、以省为单位展开分析，而政治学者和社会学者着重于从地区差异较大、容易展开调研的农村地区展开研究。

五、总结与思考

从上文的分析可以看到，目前关于公共物品供给问题的研究取得了比较丰硕的成果，在宏观层面的经济增长、财政分权结构，中观层面的选举、官僚以及微观层面的宗族团体、连带团体等与地区公共物品供给水平的关系研究上达成了一定的共识，形成了一定的理论基础并得到了不少经验证据的支撑。但仍然存在着如下几个可能改进和进一步研究的方向。

（一）研究视角

目前关于公共物品供给水平的研究仍然主要集中在经济学领域，从财政分权机制来看不同地区的公共支出水平是主要的研究主题，逻辑推演、计量模型等是主要的研究方法，虽然期间不少研究加入了选举、腐败等变量，但总体来看，仍然是宏观层面的统计检验分析，对于政府提供公共物品的动力机制缺乏理论上的分析。政治学者的关注角度则主要集中在较为微观的村庄、社会团体等层面，又缺乏对宏观层次上经济绩效、政府结构等的考量，使得研究结论具有较大的地域局限性，也难以对实际公共物品供给的水平进行富有针对性的刺激措施，使得研究停留在描述的阶段。

（二）研究方法

目前关于公共物品供给水平的研究方法主要集中在规范分析、计量模型和案例研究上。前两者在经济学界使用较多，其中，规范分析方法主要是理论推演，假设和推演的条件与现实往往存在着很大的差异，难以对中国现实的公共物品供给水平问题进行直接的解释；计量模型则多使用宏观层面的经济数据，缺乏对微观基础的考量，使得模型流于相关性分析的层面。案例研究在社会学、政治学领域使用较多，虽然不少研究具备了较大规模的案例，诸如三百多个，但由于缺乏仔细的抽样设计，使得研究无法推论总体，使得研究结论往往具有一定的地域局限性。国际经济学界已经开始利用实验方法探讨私人供给公共物品的可能性，在国内尚未看到相关的研究；另实验方法也主要集中在对私人供给主体的探讨上，对政府主体、社区主体供给激励的实验研究尚不充分。

（三）研究范围

目前关于中国公共物品供给水平的研究主要集中在农村地区，当然农村地区的村民选举、连带团体等的存在以及不同农村地区巨大的差异性为在农村地区研究这一问题提供了一个天然的试验场，但中国的城市地区才是公共物品供给更重要的阵地，但目前仅仅有经济学者从省级层面对城市地区和农村地区一块做笼统分析，并未有对城市地区公共物品供给的单独分析以及对农村地区和城市地区供给问题的比较分析，是一个很大的缺憾。

因此，可以考虑未来将宏观层面数据与个体微观调查数据相结合，通过仔细的抽样设计和科学的问卷设计，在中国的不同县级、地级市的农村和城市地区询问个体身边的公共物品、公共服务供给状况，与个体自身的社会经济地位特征、社会团体特征等相对应，并与不同地区的宏观经济变量诸如经济发展速度、中央和地方在地方公共物品供给上的支出比例等相连接，可以考虑运用分层线性模型等方法，将微观调查数据与宏观经济、政治变量相结合，来推论中国整体的公共物品供给水平的影响因素，并区分这些因素城市和农村地区的不同效果。

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