论新闻发言人制度对我国政府形象塑造的影响及其构建

2015-12-17翟年祥张国伟

安徽行政学院学报 2015年4期

翟年祥，张国伟

（安徽大学管理学院，安徽合肥 230039）

政府形象是政府的“无形资产”，是社会和公众对政府言行举止的印象感知。如同个人一样，政府也需要注重树立好自己的社会形象，增进政府与民众之间的和谐关系，优化行政环境，以使自己在行使职权时有威望、有凝聚力、有号召力，从而才能顺利推行各项公共政策，达到公共行政的目的。新闻发言人制度作为现代政府面向社会公众的沟通交流纽带，展示自我的窗口和平台，对于提高政府工作的透明度，增进公众对政府的了解和信任，塑造积极健康的政府形象发挥着至关重要的作用。

一、新闻发言人制度的内涵及在我国的发展状况

所谓新闻发言人制度是指：政府通过制定或任命新闻发言人定期向传媒和公众发布关于经济和社会发展、公共管理等方面的有关信息，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的立场和采取的措施及政府的重要决策及相关工作，并回答传媒提问的制度［1］。

新闻发言人制度在我国的历史发展中历经了几次重要的发展与转折，形式上得到不断的优化和拓展，逐步呈现出全方位、多层次的新闻发布形态。以1983年中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委及人民团体新闻发言人为标志，我国正式建立了新闻发言人制度。同年全国人大和全国政协六届一次会议首次举办了新闻发布会。2003年一场突如其来的非典型肺炎病毒在中国肆虐，鉴于那场危机中政府发布信息的不及时不充分，给社会公众造成了不必要的恐慌。我国新闻发言人制度以此为突破，迎来了制度发展的转折点。2003年最高人民检察院建立新闻发言人制度，并开始逐步推广建立检察院系统的四级新闻发言人制度。到2004年，我国政府部门的三级新闻发言人制度（国务院新闻办、中央各部委、省级人民政府）已基本建成。2007年国防部新闻发言人制度正式建立，此后军队系统的新闻发言人制度开始逐步建立完善。2009年全国法院系统新闻发言人制度正式建立，到2014年，全国四级法院系统新闻发言人制度建成。为了强化党的外宣能力建设，推进党务公开，提高党的依法执政水平，党的十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“建立党委新闻发言人制度”。2010年党委系统新闻发言人制度正式建立。在新形势下，各部门为了提高自身的外宣能力，引导舆论和处理复杂局面，营造良好舆论环境和社会氛围，打造一支高素质的新闻发言人队伍，上至国新办、各部委，下至各地方都先后开办了形式多样的新闻发言人培训班。

新闻发言人制度在我国已历经三十多年的发展，在满足社会公众知情权，引导社会舆论，推进党务、政务、司法、军事等各领域的公开，塑造健康政府形象等方面的作用日益得到凸显。

二、新闻发言人制度对我国政府形象塑造的机遇

新闻发言人制度使得政府对自身的形象由被动接受转为主动塑造成为可能。当前，新闻发言人制度已在宣传、维护、塑造政府形象方面发挥着难以替代的作用。

（一）有利于在国际上塑造真实、有为的政府形象

一方面，由于意识形态上的差异，西方某些舆论传媒对我国政府形象妖魔化、丑化的不真实报道还有一定程度的存在。我们需要通过新闻发言人制度向世界讲述一个更加真实的中国，消除误解。另一方面，随着我国对外开放程度的加深，综合国力和国际地位的增强，中国日益成为世界媒体关注的焦点，世界希望了解一个更加真实客观的中国。而新闻发言人制度则正是外界了解中国，满足国际新闻需求，外媒获取权威信息的一个最直接窗口。

通过新闻发言人制度，可以加强我国政府的外宣能力，增强中国国际传播的影响力，对外宣传和介绍党和国家的方针政策以及有关国内外重大政治事件、国际局势的观点和看法，正确引导国际舆论，消除别有用心者对我国政府形象的歪曲，向世界人民展示中国政府的良好形象，构筑中国政府务实、开放、透明、负责任的大国形象，让世界人民对中国有更加全面、真实、客观的了解，进而提高我国的国际声誉和国际影响力。

（二）有利于塑造透明的政府形象

透明政府形象的前提是政府信息的公开，必须先让民众了解政府。新闻发言人制度作为政府信息公开的一种重要方式和组成部分，是政府与民众之间沟通对话的桥梁，是促进民众对政府权力监督的有效机制，亦是塑造透明政府形象的一种有效手段。新闻发言人主动阐述政府的政见和立场，发布政务信息，阐释公共政策，直面公众的关注焦点和对信息的诉求，化解公众疑虑，同时也把新闻媒体和人民群众的困惑通过对政府新闻发言人的提问及时反馈给党和政府。这样，上情下达，下情上通地来回互动，群众对政府的信任度就会自然提升，政府与民众之间的距离也就会被逐渐拉进，从而树立更加真实、公开、透明、廉洁的政府形象，增强政府的公信力，获得民众的信赖。

（三）有利于塑造民主的政府形象

知情权是公民的基本政治权力，是现代民主政治的基石和保障，也是公民主张其他政治权力、参政议政的根本前提。确保人民享有对政府工作的知情权是政府民主形象的重要保证。建立和完善新闻发言人制度就是公民知情权得以实现的一种途径保障。通过新闻发言人制度，政府及时将党和国家的方针政策传递给民众，将政府的运作置于公众的监督之下，保障民众的知情权。民众基于对政府运作的完全知情之下，才有可能监督政府，参政议政。可以说，新闻发言人制度是社会民主政治建设的前提，也是构建社会主义和谐社会的保障，维护并塑造着政府的民主形象。

（四）有利于塑造责任的政府形象

在处理公共危机时，新闻发言人制度本身就是一种有效的危机处理方式，体现政府在危机面前的担当和责任感。新闻发言人代表政府解答公众急迫关心的问题，在满足公众趋利避害的心理需求，缓和公众紧张情绪的同时，也是杜绝小道消息传播的途径，可以引导公众理性应对危机，提高民众对政府战胜危机的信心，帮助政府获得公众的谅解和支持，进而缓和危机中紧张的政府公共关系。在危机关头，新闻发言人代表政府的出现让公众感受到政府应对危机的重视程度，这有利于在危机中最大限度地树立政府负责任、高效、民本的良好形象。

三、新闻发言人制度对我国政府形象塑造的挑战

（一）既不专职又不专业，挑战亲民政府形象

1.我国的新闻发言人多数处于兼职状态，且有高职务级别化倾向

中央一级的新闻发言人多由办公厅、宣传局、政策法规司等部门领导兼任，地方的新闻发言人也多由相应部门的主管领导、办公厅主任或宣传部门负责人等身居要职的领导性人物兼任，更有像中宣部副部长王晓晖这样的高级别政府官员兼任部门新闻发言人。这种强政治化倾向的人员配置，在保证新闻发言人较高政治素质和信息发布权威性的同时，却忽视了新闻发言人的专业素养问题。行政领导在兼任其他行政职务的同时，往往无暇顾及新闻发布的经常性工作，影响到我国新闻发言人制度的发展。

在一个历经千年封建制度的国度里，一些政府官员的官本位思想遗留还比较重，公共服务意识差。在这种社会大背景下，由政府高官兼任新闻发言人势必会将这种官本位意识潜移默化地带到我们的新闻发布会中来，致使有的新闻发言人对制度认识不足，重视不够，严重影响到政府的亲民形象。

2.多数新闻发言人非科班出身

我国的新闻发言人队伍大多不是新闻学或相关专业背景出身，专业知识素养严重不足。非专业出身造成公共关系意识薄弱。当面对记者较为尖锐的提问时，往往难以给出得体而又令人信服的回答，致使这个群体常出现不愿说、不会说、不敢说的情况。而不愿说更是成了多数新闻发言人规避责任的一种选择。新闻发言人制度设立的初衷是为了让发言人作为政府与公众间沟通的桥梁，及时回应社会关切。现实中，一些新闻发言人或是照本宣科似的读新闻稿；或是对新闻发言人的工作认识不足，在危机面前一味地推脱责任，这些不当行为已严重损害人民政府的形象。另一方面，由于政府新闻发言人是由政府高官兼任的，这就决定了发言人难以放下身段与新闻媒体形成良好的私人关系，进而损害了政府的公关能力建设，影响到政府的亲民形象。

（二）制度法规不健全，挑战法治政府形象

1.法律法规保障机制缺失

尽管我国的新闻发言人制度已践行30余年，但是目前我国尚无一部规范新闻发言人制度的法律法规。现阶段我国新闻发言人制度相关的立法体系，是以2008年生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》为主要调整法规，以《宪法》、《保守国家秘密法》、《档案法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律中的规定作为配套的体系［2］。

法律法规是新闻发言人制度发展的制度保障，一套成熟的新闻发言人制度法规应当明晰新闻发言人信息披露的范围、披露的程序、披露的方式、披露的对象、失职的问责等诸多方面，为新闻发言人制度的发展保驾护航。如果没有相关法律法规的约束，新闻发言人公布政府信息只是政府单方面的“善意”行为，而不是基于法定义务，这样的结果是，政府信息公开的内容、程度、对象等都由政府说了算［3］。新闻发言人制度无法可依的局面有损政府公开透明的形象，不利于我国政府的民主法治的实现。

2.问责、发布机制缺失

我国尚无新闻发言人因为发言不当而遭受问责的案例。即便是原铁道部新闻发言人王勇平被调离发言人职位一事，也被视作是正常的职务调动，王勇平离职后，待遇、级别都不变。而对新闻发言人的监督和约束机制更是匮乏，导致有的新闻发言人不发言，能不说的就不说，非得说的就尽量少说，报喜而不报忧；发空言，口号性语句喊得多，务实核心的内容讲得少；乱发言，在不具体掌握事实的情况下，便不负责地主观臆测等等。问责机制的匮乏致使一些新闻发言人态度不端正，应付了事。

同时，当前一些政府部门的新闻发布机制还不明确，随意性很大，未形成信息发布的常态化机制。这就使得政府的新闻发布会变得可有可无，进而削弱了公众获取应有知情权的权利，损害了公众的合法权利，新闻发言人制度成为了一种摆设［4］。

（三）信息保障机制不健全，挑战权威政府形象

1.跨部门信息收集困难

我国政府部门间条块分割严重，政府部门间各自为政，利益协调困难致使横跨不同部门间的信息收集变得异常困难。部门间出于各自利益的考虑，不愿意透露一些不利于本部门利益的信息，致使新闻发言人掌握信息不充分，信息权威性不足，因而发言时往往处于被动状态。

2.信息发布的反馈互动不足

目前多数新闻发言人把工作重点放在发布政府信息上，忽视对民众诉求的反馈，造成政府的回应性很差。许多政府部门对新闻发言人下情上达的作用不够重视，一些地方新闻发言人只例行公事发布信息，甚至没有新闻媒体的提问环节。

其实，政府部门要想改善自身的形象，必须主动倾听民众的呼声，与民互动，知道民众想要知道什么，发布的信息才有权威，民众才能信服。

3.信息发布团队建设落后

一场新闻发布会仅凭新闻发言人一个人的单打独斗是很难完成的，其背后需要一个完整的新闻发言人团队做支撑。现实中，新闻发言人机构的虚设和配套人员的不足，使得新闻发布工作常常缺乏专业策划，发布内容的权威性也有待检验。

四、新闻发言人制度对我国政府形象塑造的路径探究

我国的新闻发言人制度还一定程度上存在着“形式大于内容”，新闻发言人充当“传声筒”的弊病，但绝不能因此而否定新闻发言人制度所带来的积极意义。当前我们要根据新闻发言人制度在实践中所暴露出的问题，积极采取有针对性的方法措施，努力发挥新闻发言人制度在我国政府形象塑造中的积极作用。

（一）转变思想理念

作为政务公开的窗口和形象，新闻发言人个人乃至整个政府机关必须先从思想观念上转变对新闻发言人制度的认识，以敬畏之心，迎合之态，答公众之所问，解公众之所疑。要切实转变对新闻发言人制度不够重视的思想观念，抱着解决问题而非逃避困难的真诚态度，各个政府部门都要积极主动地担负起政务公开的责任，首先从思想上认识到保证信息发布真实准确的重要性和必要性，在此基础之上政府各部门积极整合信息资源，加强跨政府部门间信息交流协作，制定科学的决策机制保障公众的知情权，维护政府部门积极形象。其次是要从思想上放下官家的架子。灵活运用多种技巧，拉近与民众的距离，与民沟通，让民众感知政府。全国政协会议新闻发言人吕新华因使用“你懂得”、“很任性”这样的网络热词回答记者提问，一度为公众熟知并获得好评。这种接地气的回答方式在活跃了会场气氛的同时，更拉近了政府与民众的距离，体现政府的亲民姿态。

（二）加强法规制度建设

规范新闻发言人制度的运行，需要依靠一套健全的新闻发言人制度法规，促使新闻发言人制度运行的法制化，将公民的知情权与政府的信息公开义务在法律层面予以厘清。从法律的层面规制新闻发言人应当说什么，不应当说什么，以什么形式说，怎么说以及不说或者说错所要承担的不利后果。

由于我国目前尚无明确的法律体系规范新闻发言人制度，致使新闻发言人制度无法可依。信息发布的主动权掌握在政府手里，政府想通过新闻发言人在什么时间、以何种形式、披露哪些内容等都由政府主观决定。为了保证公众及时获取合法信息，新闻发言人发布的信息真实有效，首先就要确保公众对政府权力监督渠道的畅通。当监督结果显示新闻发言人制度的执行存在问题时，便通过相关途径对新闻发言人和相关部门予以问责和追究处理。

（三）优化新闻发言人队伍建设机制

政府新闻发言人由部门领导兼任的做法已经给我国新闻发言人制度的发展带来了不良影响。当前我国新闻发言人制度亟需加快职业形式的转变，走专业化、专职化和团队化的发展方向。要随着时代背景和新闻发展形式的变化不断探索和优化新闻发言人队伍的建设机制，打造一套既符合中国国情又兼具中国特色的新闻发言人队伍建设体系。

专业化确保了新闻发言人有较系统的专业知识储备，可以从专业的立场发布新闻消息，有助于信息发布的权威性和公信力，应对新闻媒体也更加得心应手，这绝非是通过短期的突击培训所能够达到的。而职业化则可以拉近新闻发言人与民众之间的距离，体现的是平等主体间的交流互动。职业化首先就要突破新闻发言人由政府官员兼任的模式。在职业化的基础上，明晰新闻发言人的权责范围。如此，政府方能在民众中树立更好的形象。当然，新闻发言人制度也绝非是新闻发言人个人的单打独斗。新闻发言人的背后还需要有专业化的团队作为依托，为其建立支撑服务体系，提供专业化、职业化的团队力量。在人员构成上，除包括本单位本部门公职人员外，还可以吸收相关领域专家、学者［5］。

我国新闻发言人队伍建设起步较晚，因而在构建新闻发言人队伍的培训选拔机制时务必要更加重视长远储备和短期发展相结合的方针。短期上，可以从国家媒体中选拔一批政治素养较强的新闻媒体工作者再经过系统化培训，层层选拔后充实到新闻发言人的队伍当中去。从长期上来看，我国对新闻发言人这一职业人群的需求量还很大，教育部门可以在各地方主要高等院校的相关专业中定点开设新闻发言人的相关课程，在高校中有目的性地建立起我国新闻发言人队伍的人才储备机制，重点培养一批又一批的新闻发言人人才。至于，当前我国已有新闻发言人队伍在新闻实践中所暴露出的问题，主要的解决方式还是加强培训。要积极创新新闻发言人的培训方式，不拘泥于俗套。在注重理论知识和政治素养宣讲的同时，要更加关注实践经验的培养，提高培训的实战性。在关注新闻发言人队伍心理素质和知识技能素养提高的同时，要更加重视新闻发言人的职业态度和职业心态的端正。

（四）创新新闻发布形式

当前我国新闻发布的形式还比较单一，多局限于新闻发布会形式。新闻发言人制度是沟通政府与民众之间的桥梁，因而政府新闻发布的形式，应尽可能灵活多样，可以选用新闻发布会、记者招待会、网上发布新闻、网上在线交流、专访等。根据信息发布内容的不同，而选用一种或多种信息发布渠道，力求达到沟通顺畅，构建政府灵活，亲民的良好形象。

随着现代新媒体技术和网络的快速发展，政务微博、政务微信、各种政务APP、网络新闻发言人等新型新闻发言人制度创新形式不断涌现。新闻发布形式的多样化，满足了不同受众不同时间对信息的多样化需求服务。以政务微博为例，相较于传统政府新闻发布形式来说这无疑是一种创新。微博以其短、小、精、快的优点迅速成为发布政务信息的一种积极方式。而网络新闻发言人的设立，则是新闻发言人制度在新媒体环境下的新适应。网络发言人与目前已普遍建立的新闻发言人机制作用相似，不过其胜在发言频率更高，发布空间选择更广，发言内容的时效性和针对性更强［6］。随着新媒体技术在新闻发言人制度领域的广泛运用，政府发布信息也将越来越主动，这是政府主动塑造自身公信力，打造自身清廉形象的一种具体表现。因而，政府部门要重视新媒体和网络技术的运用，积极顺应时代潮流创新新闻发言人制度。这既可以提高新闻发布的时效，丰富新闻发布的内容，扩大新闻发布的传播地域和影响，也为快速了解、正确研判舆情的走向，并且及时、主动、有针对性地做好新闻发布的后续工作提供有效平台［7］。

当然，传统新闻发布形式在报道深度和品牌传播中的独特优势新媒体还是无法取而代之的。因而新兴新闻发布形式还需与传统新闻发布形式结合运用，相辅相成，共同塑造更加积极的政府形象。