安徽省乡镇政权建设困境及对策探析

李长源

（铜陵学院，安徽 铜陵 244000）

乡镇政权是指依据宪法和相关法律规定，由乡镇人大、政府构成,包括乡镇党委、纪委以及武装部等构成的组织体系。乡镇政权建设有广义和狭义之分，广义指乡镇政权内部自身建设和在本区域内与政权建设相关的各方面的建设；狭义指乡镇政权组织内部的自身建设和制度建设［1］。随着我国社会管理体制改革不断深入，乡镇政权建设已经逐步拓展到外部建设，如社会组织、公民等主体参与政权建设的制度化建设。本文研究对象是广义乡镇政权建设。

一、安徽省乡镇政权建设现状

2014年安徽省统计年鉴显示，截至2013年底，安徽省内共有927个镇、330个乡、251个街道［2］。各乡镇具体设置不完全相同，多数乡镇政权构成由党委、政府、人大、纪检、武装部等构成，部分乡镇还保留政协。乡镇政府职能部门基本上由党政办公室、经济发展办公室、社会管理综合治理办公室、人口和计划生育办公室、农业综合服务中心、社会事业服务中心、财政所、司法所、土管所、便民服务大厅等。各乡镇的职能部门设置也不尽相同。

目前，安徽省乡镇政权建设主要集中在村委会这一层级。2013年4月，安徽省出台了《关于进一步加强农村社区建设的意见》，明确提出了到2016年，全省初步建立起与社会主义市场经济体制相适应、覆盖农村社区全体成员、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系，到2020年，基本实现农村社区全覆盖。但安徽省各地农村社区建设步调不一致，如铜陵县自2008年起率先进行了农村社区改革，到目前为止，该县农村社区建设基本已经全覆盖。芜湖市2010年出台的《关于全面开展农村社区建设工作的指导意见》指出，农村社区2012年达到60%以上，2013年达到100%。但据笔者调查发现，多数地方农村社区改革进展较为缓慢，各地对农村基层社会管理改革存在较大差异。

二、安徽省乡镇政权建设面临的困境

（一）职能转换不到位，运作机制不顺畅

通过调查发现，目前安徽省乡镇政府基本上还在延续着传统“压力型”角色的管理职能，主要还是维护乡村社会稳定、发展地方经济、完成上级政府下达的各项任务［3］。各乡镇机构设置和工作任务安排都充分体现了利用本地特色，发展地方经济、招商引资、发展乡镇企业等，“公司化”政府职能还非常显著，如，庐江县金牛镇对镇村干部实行“一岗双责”，明确招商引资任务，加大驻外招商工作力度。城镇化进程中，安徽省各地乡镇政府在提高服务农村居民的能力、水平、方式等方面没有明显改善。服务职能没有真正体现到具体的行政管理中。

由于长期以来乡镇政权组织之间并没有形成有效协作机制，政府权威出现“碎片化”［4］。调查发现，当前在乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。在乡镇政权体系中，许多有利可图的部门都被上级职能部门掌控，如派出所、财政所、工商所等，这些机构不属于乡镇政府的管理和领导，却行使一定的乡镇政府行政管理职权，从而削弱乡镇政府权威，使得乡镇政府变成一个功能不全的残缺组织。如乡镇社会治安问题，乡镇需要和派出所进行协商，但没有权力直接管理，派出所的人事也是上级职能部门安排，乡镇领导无权干涉。

（二）乡镇政权组织社会动员能力下降

乡镇政府治理是乡镇政权建设改革的方向，但目前也还存在许多问题。首先，乡村关系不顺。我国《村民委员会组织法》明确规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但实际操作过程中往往会出现乡镇政府直接干预村委会内部事务，如通过“村财乡管”控制村级财务、操纵村委会选举等，从而加深“乡—村”矛盾。其次，乡村社会组织发展滞后，严重影响了农村治理主体权利的实现。在调研中我们发现，绝大多数乡镇社会组织几乎是空白，少数乡镇为数不多的社会组织参与社会治理空间狭小。其三，农民参与治理意识淡薄，参与能力不足。随着安徽省各地工业化和城镇化持续发展，同时由于靠近沿海发达地区的地理区位特点，该地区农村中大量年富力强的劳动力外出务工，农村精英加速向城市转移，农村社会自治能力下降更加明显。

（三）乡镇政权组织社会服务能力下降

2000年，安徽省在全国率先进行农村税费改革，乡镇政权组织职能从以征税为主逐步向提供公共服务转变。但调研发现，乡镇政权组织社会服务能力在不断下降。首先，乡镇政权权责不对等，责任太多，而能够调动的资源和社会管理能力都不足。县政府将更多拥有有利可图的部门向上回收，而将那些被视为包袱的乡镇站所留给乡镇政府，这样无形中就增加了乡镇负担，同时也减弱了乡镇政府社会服务能力。

20世纪90年代中期以来的分税制改革，按照“一级政府、一级财政”的原则，各个乡镇都直接承担着自身运转的所有经费。特别是税费改革以及乡镇综合改革后，乡镇财政日趋紧张，部分乡镇根本无力承担为农民提供公共服务职能。安徽省审计厅公告的审计结果显示，截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务3 077.26亿元，其中乡镇政府债务81.71亿元［5］。通过我们对部分乡镇党委书记和乡镇长调查发现，取消农业税以后，乡镇政府财政更加紧张，多数乡镇完全是依靠财政转移来维持日常运转，根本没有财力去提供更好的公共服务。但是，随着城镇化不断推进，农民生活水平和生活质量在不断提高，农民对乡镇政权提供的公共服务需求也在不断提高，如良好的教育培训资源、网络通信设施、基本医疗保障、农产品市场信息、外出务工技能和用工信息、农村环境、种植、养殖技术、农田水利设施、养老保障等，要满足这些需求，乡镇政权将面临巨大资金缺口和管理能力挑战。

（四）乡镇政权组织监督机制不完善

长期以来，我国乡镇政权运行没有能够形成有效的监督机制。乡镇党政领导人产生方式以及考核方式决定他们往往只对上级机关和党委负责，很少对同级人大以及辖区居民负责，这就形成了乡镇政权独特的“逆向问责”机制［6］。

三、安徽省乡镇政权建设对策探析

（一）深化安徽省乡镇政权管理体制改革

首先，规范乡镇政权主体之间关系。理顺乡镇政权主体之间关系是安徽省新型城镇化建设中乡镇政权建设改革的首要任务。这些主体关系包括：乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府、乡镇纪委之间关系以及乡镇政府与村委会之间关系。首先，改变主体间“压力型体制”关系。逐步形成民主式体制，改革乡镇人事决定权，逐步探讨乡镇领导人由乡镇人大选举产生，部门负责人由乡镇领导人提名，乡镇人大直接任命；同样，乡镇和村也应该构建民主合作关系，充分发挥村民委员会的自治功能，最终形成由公民、社会组织和居民自治组织共同参与的乡村社会“善治”。其次，优化乡镇政权内部权力结构。改善乡镇党委的领导，将人事任免权和乡镇重大事项决策权赋予人大，同时强化乡镇人大对乡镇行政的民主监督；乡镇纪委主要领导任命必须获得上级纪委的批准，这样就增加了纪委对乡镇领导干部的监督权威。

其次，科学定位乡镇政权职能。2005年乡镇体制（综合）改革以来，安徽省乡镇政权改革才逐步涉及体制性问题。当时，宣城市率先推行了以“主官合一、交叉任职”为主要内容的乡镇领导体制改革，其主要内容为“一个转变、三个建立、一个改进”，即转变政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村公共品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法。

但是，根据笔者对肥东县、舒城县、庐江县的问卷调查发现，招商引资、计划生育、“维稳”仍是各地乡镇政府最重要的三项职能，而“公共服务”、“农村基础设施建设”只是名义上的重要职能。由此可见，“服务三农”并没有成为乡镇政权组织最为重要职能。

（二）加快安徽省乡镇政权社会参与机制建设

随着原来在革命战争时期和计划经济时期所形成的压力型权威正在逐步失去效用，治理理念将成为乡镇政权首选。党的十八届三中全会明确提出要创新社会治理体制，鼓励和支持社会各方面积极参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

首先，完善村民参与机制。乡镇政府必须是有限政府。税费改革后，乡镇政府财政收入锐减，自身运转非常艰难，无法提供充足的公共服务。充分调动村民参与农村公共产品的生产和提供，是市场经济条件下政府实现其职能的有效途径。

其次，创新农民参政机制。在乡镇领导人由乡镇人大产生情况下，必须对乡镇人大进行改革，真正提升乡镇人大的作用。为了便于乡镇人大经常性开展工作，常任乡镇人大代表人数不宜过多，可以参考“三三制”原则，即党组织推荐的代表、民选的村委会主任、竞争性选举产生的民意代表三个部分构成［7］。人大讨论和决定乡镇和行政村（农村社区）重大事务，并对乡镇日常行政事务进行民主监督。

其三，探索社会组织参与机制。随着我国农村经济、社会环境的变化，提供优质社会公共服务成为乡镇政权重要职能。但目前，安徽省内乡镇政府自身财力有限，不能够很好地满足广大农村经济社会发展所需要的公共产品。由于政府提供公共品存在效率低下、资源浪费等问题，公共服务供给的市场化成为必然趋势。党的十八届三中全会明确提出，应该把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。首先，为社会组织参与农村公共服务提供制度保障。在乡镇政府中设立专门处理社会组织相关事务的机构，为社会组织参与提供公共服务提供支持。其次，将原来乡镇站所进行改制，形成服务乡镇的社会组织。如将农技站、农机站和水利站组建成农技服务公司，将经管站、司法所、城建站等组建为乡镇建设服务公司，公司实行市场化运作。这些改制的企业或社会组织与政府建立契约治理关系，与农民建立平等的市场服务关系。

（三）加快推进安徽省农村服务型基层政府建设

服务型政府建设是我国各级政府建设的方向。服务型政府建设一定要防止变成全能型政府建设，政府不能包揽所有事务。不少人认为，凡是涉及“三农”问题，都要纳入政府的服务范围，这不切实际。主要理由如下：一、政府财力有限，没有能力提供所有服务；二、造就全能型政府，不利于农民自我发展。因此，农村基层服务型政府建设目前还只能是有限的公共服务，只能限定在公共领域，且要符合本乡镇实际的财力。

首先，创新乡镇公共服务提供机制。到目前为止，各地农村公共服务提供仍然是政府“一元化”提供，无法满足广大农村经济社会发展多样化需求。因此，必须打破政府垄断公共服务的提供现状，实现农村公共服务提供主体的多元化。首先，积极引导广大农民参与公共服务的提供。如农村治安，在治安情况不好的社区，发动农民成立巡防队，从而大大减轻派出所的工作压力。其次，积极推动社会组织参与农村公共服务提供。由于我国农村能够提供公共服务的社会组织发展滞后，建议对原有乡镇站所进行改革，将其转变为市场主体，参与公共服务的提供。最后，探索企业参与农村公共服务的提供。对于农村中完全可以通过市场化来提供的公共服务，乡镇政府可以考虑通过竞争性方式推动企业参与。

其次，改善乡镇公共服务提供方式。实践证明由政府直接提供公共服务是低效的，往往形成人浮于事。农村公共服务提供的市场化是主要创新方式。乡镇政府可以通过合同外包、政府购买等方式为农民提供公共服务，既能缓解政府财政压力，又能充分调动社会力量参与农村治理。在我国乡镇政府公共服务提供的探索中，“以钱养事”方式具有重要借鉴意义［8］，但需要在实践中总结经验，不断完善，真正形成有机统一的公共服提供体系。

其三，加快乡镇公共服务提供的制度化建设。公共服务提供的制度化建设关系到我国农村基层服务型政府建设的成败。“多元化”公共服务主体、市场化公共服务提供方式等都必须依赖完善的制度化建设。首先，创新“多元化”公共服务主体的合法性制度建设。通过主体合法性制度建设，明确多元主体的合法权益，确保其合法权益不受侵犯。其次，规范乡镇政府行政管理行为。由于乡镇政治经济社会环境发生了巨大变化，原有许多制度已经不能适应，甚至阻碍乡镇经济社会发展。因此，必须加快相关制度建设，规范乡镇政府行政管理行为，实现法制化。

（四）完善安徽省乡镇政权监督机制

完善对乡镇政权组织的有效监督是实现乡镇政府职能转变的重要保证。在实现从汲取型政府向供给型政府转变过程中，必须完善乡镇政权组织的监督机制。

首先，乡镇政府领导管理意识的转变。在汲取型政府管理模式下，乡镇政府领导往往只需要对上级领导负责，很少对下级和农民群众负责，缺少相应的责任机制设置。观念决定行动，没有对农民负责的理念，就不会有对农民负责的管理行动。而供给型政府则要求政府管理者必须能够感知农民的需求，并有能力去满足农民的需求。因此，满足农民实际需求是对乡镇领导考核和监督的重要因素。

其次，创新乡镇政权监督内容。目前，对乡镇政权的监督主要是上级政府通过一些“中心工作”完成情况来考核进行监督，而对乡镇政府日常工作缺乏有效监督。另外，上级政府对乡镇政府考核还多侧重于经济建设、招商引资、计划生育、社会稳定等，而对公共服务的提供没有给予应有的重视。因此，必须创新乡镇政权的监督内容，将公共服务的数量和质量作为考核和监督相关人员的重要指标。

其三，创新乡镇政权组织的监督机制。现有的监督机制更多还是单向监督，即来自上级政府的监督，这种监督容易形成弄虚作假、玩数字游戏的情况。为了真正发挥监督的作用，必须创新监督机制。首先，加强党内监督。党内监督主要是对乡镇主要领导开展的党政廉政建设进行监督。其次，加强人大监督。通过改革乡镇人大，强化人大的权力，赋予人大对乡镇政府的监督权力，这将有利于新型乡镇政权建设。其三，强化农民监督权利。农民是乡镇公共管理和公共服务的主要对象，他们最有权力来评价和监督，但这要从机制上进行设计，畅通农民监督的渠道，加大政府信息公开力度。

［1］ 宁夏百科全书编幕委员会.宁夏百科全书［M］.银川:宁夏人民出版社，1998:5-8.

［2］ 2014年安徽省统计年鉴［EB/OL］.（2012-02-01）［2015-03-12］.http://www.ahtjj.gov.cn/tjj/web/index.jsp?_index=0.

［3］ 冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理［J］.经济社会体制比较，2013，（3）：111-118.

［4］ 唐兴盛.政府“碎片化”：问题、根源与治理路径［J］.北京行政学院学报，2014，（5）：52-56.

［5］ 程士华.安徽省政府债务总额3077.26亿元［EB/OL］.（2012-02-01）［2015-03-12］.http://politics.people.com.cn/n/2014/0126/c70731-24234962.html.

［6］ 赵树凯.“逆向问责制”下的乡镇政权［J］.中国改革，2005，（2）：57-58.

［7］ 吴理财：改革与重建——中国乡镇制度研究［M］.北京：高等教育出版社，2010：86-94.

［8］ 张金昌.“以钱养事”：乡镇转制单位在探索与完善中前行［J］.乡镇论坛，2014，（22）：24-25.