城镇化进程中农民诉求的政府回应机制构建

靳朝晖，孙守相

（山东农业大学 文法学院，山东 泰安271018）

随着我国城镇化步伐的加快，大量的农民因城镇扩张而利益受损，由各种利益关系引发的矛盾与冲突也逐渐浮现出来，农民在城镇化进程中的利益诉求的政府回应问题越来越引起了社会公众的广泛关注。如何在城镇化进程中增强政府的回应能力，完善政府回应机制的构建，进而确保农民的利益诉求得到有效回应和顺利实现，不仅可以减轻我国基层维稳工作的压力，对推进我国城镇化进程也具有重要的意义。

一、城镇化进程中的政府回应

理解政府回应的基本内涵，并进一步了解城镇化对政府回应性的要求及政府对受城镇化影响最深的农民群体的诉求作出及时、有效的回应的重要意义，有利于发现我国城镇化进程中政府回应存在的问题，更好地构建城镇化进程中政府回应机制。

（一）政府回应的内涵

美国学者斯塔林在《公共部门管理》一书中提出：“回应（responsiveness）是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求做出的迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求做出超出一般反应的行为。”［1］也就是说，政府回应是政府对于公共事务的管理，以公众利益最大化为原则，针对公众的利益表达及各方面的利益诉求，借用一定的渠道和载体进行的积极敏感的反应和回复的过程，通常由政府反应和政府回复两个部分组成。

政府回应大体上包含以下两层含义，其一，政府要对公众的需求和问题具有敏感性，要及时做出反应，而不是麻木不仁，漠然视之；其二，政府在敏感性的基础上，要做出积极有效的回复，满足公众的合理要求，及时而又公正合理地解决公众提出的问题［2］。而政府回应机制则是指“根据政府与民众之间互动关系原理，为了保证政府在民意正当要求基础上运行并实现政府目标，进行的有意识的组织设计和制度安排”［3］。

（二）城镇化进程中的政府回应性要求与意义

城镇化进程中的政府回应主要是针对农民在城镇化进程中的利益诉求的回应以及政府对农民的表达诉求所作出的政策反应的速度快慢与农民的满足程度，政府回应的强弱是反映农民政治参与效度的重要指标。对处在城镇化进程中的农民的各种利益诉求做出积极、及时、有效的政府回应具有重要的意义。

1.体现人民主权，保障农民合法权益

人民赋予政府管理国家的权利，政府在依法行政的同时，维护民众的权益不受损失是人民主权理论的基本观点。因此，城镇化进程参与主体（农民）的利益遭受损失时，如何使他们的利益诉求得到政府迅捷而有效的回应，进而保障他们的合法权益是城镇化进程中所要面临的关键问题。帕特南就曾指出：“从约翰·斯图亚特·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家都断言：‘民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿作出回应。’”［4］

2.推动政府决策民主化、科学化

毛泽东说过：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。……如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”［5］在城镇化进程中注重政府回应问题，不仅为政府听取农民的意愿及利益表达增加了机会，而且也为农民监督政府行为提供了一个平台，使更多农民对于政府的各项决策给予反馈与建议，提高了政府决策的科学性。此外，政府回应能力的提升也为农民参与城镇规划提供了更多机会，减少城镇化进程中农民与政府的利益冲突与矛盾，推动了政府决策的民主化。

3.增强政府的合法性，构建城镇化进程中的稳定局面

哈贝马斯认为政府是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明［6］。加强城镇化进程中的政府回应，使处在城镇化中的农民看到了政府及时解决他们的实际问题并尽力满足其利益诉求的决心，拉近了政民之间的距离。同时，及时、有效的政府回应增加了农民对政府的信任，使其更容易表达自己的真实意愿，提升了农民担当政策主人翁的意识，从而提高了农民群体政治参与的热情。从长远来看，在城镇化进程中增强政府回应能力，直接关系到地区乃至全国农民群体的安居乐业，有助于城镇化稳定局面的形成。

二、我国城镇化进程中政府回应存在的问题

近年来，我国大力推进城镇化建设，但广大农民却被排斥在决策之外，而且出现了违背农民意愿和侵害农民利益的情况。由这些公共问题所引发的农民诉求如果得不到政府及时、有效的回应，很容易导致社会安全危机。尽管各地、各级政府都在强化政府回应，在回应机制建设方面也确实取得了很大成效，但在运行中仍暴露出一些缺陷。

（一）政府回应积极性较差

从目前城镇化中基层政府的工作来看，经常面对的就是与农民利益相关的矛盾与冲突。土地是农民生存的保障，如何安置失去土地资源的农民群体是政府第一时间要考虑的问题。有些处在城镇化进程中的地方政府却未能意识到其重要性，缺乏回应意识，对于利益受损的农民群体的诉求，往往采取沉默不回应的态度，即对于农民的城镇化意愿以及对城镇化进程中的相关政策的建议视而不见；亦或是形式主义的弱回应，即政府面对农民的利益诉求采取简单执行补偿政策的敷衍了事的态度。

同时，在我国政府行政管理过程中不免总是掺杂着“人治”管理，导致回应行为的不及时与回应效率低的问题。学者李伟权曾对政府回应开展了一系列问卷调查，其中一题关于“在我国政府机关办事，最重要的还是靠关系”，结果发现62.4%的被调查者表示认同这一观点，其中有50.7%以上的人同意这一看法，11.8%的人表示非常同意［7］。这些数据进一步证明了“人治”观念对我国政府回应积极性的影响力，同时也说明了为什么在城镇化进程中政府没有表现出积极的回应。

（二）政府回应未能满足农民需求

城镇化进程中的政府回应最重要的是农民意愿与政府行为的互动选择。农民意愿是农民根据自己的实际需求和所处的城镇化的情况而表达出的一种希望和心愿，其表现出的显著特征为个体性，它是由某一个体的实际需求和所处的城镇化的情况而作出的意向式选择和诉求。由于政府部门本身所具有的特质，往往出现政府机构超越于农民群众的认识水平和意愿的情况。

一般而言，农民的各项利益诉求与政府回应之间通常会形成三种情况：一是对于农民的现实要求，政府部门正好做到了，政府和农民在利益上达到了一致、和谐的局面；二是农民意愿超越于政府行为，在某些认识上，农民与政府存在差异，不能达成统一的想法；三是政府行为超越于农民，在很多情况下，政府并不是按照农民的意愿和诉求去行使它的权力，必然容易引起民愤，致使政府形象败坏。在城镇化的现实情况中，虽然存在政府行为选择与农民需求恰巧一致的情况，但不可否认：有些时候政府并未及时、有效地对农民意愿和诉求作出回应，致使回应内容偏离了农民群众所期盼的结果，存在农民需求得不到满足的情况。

（三）政府回应过程农民参与度低

实现政府回应制度意味着国家将权力下放于社会，是还政于民的过程，它建立在国家与社会或政府与公民良好合作的基础之上，达到“善治”的目的，不仅要靠政府，更重要的是公民的参与，没有公民的积极参与与合作，只能称之为“善政”，而非“善治”。

按照科恩的观点，民主的尺度有三个方面：广度、深度与范围。民主的广度是由公民是否普遍参与来确定的，民主的深度是由公民参与是否充分来确定的，民主的范围则是指全社会实际参与决定问题的多少及重要程度，以及所起作用的大小［8］。

通过调研得知，从参与广度来看，目前在城镇化进程中呈现出一种农民参与率较低的普遍现象。在农村，村民实现民主的基本途径通常是通过选举代表来表达自己的利益诉求，然而从调研中得知，对于投票，村民有的是在信任和自愿的基础上进行的，而有相当一部分人是无主见、随大流，甚至是勉强参加，且后两者呈上升趋势。从深度来看，农民参与的深度不够。相当一部分村民属于动员型参与，对于政府的各项政策行为表现为一种顺应的态度，他们几乎不会采取个人行为来影响政府的决策和行为，对于政治生活保持一种被动的参与状态，缺乏主动、自觉参与的动力，这部分农民群体在城镇化进程的调研中占有较大的比例。从范围来看，村民参与的范围不广泛，对于与城镇化相关的政策和问题的解决策略等方面，农民群体参与的力度还远远不够。

三、完善城镇化进程中政府回应机制的对策

政府是城镇化进程的推动力，政府对农民利益诉求的回应直接影响政府的公信力。在城镇化推进过程中，如何使政府、农民两者之间的互动实现内部机理的高速融合，使农民与政府之间建立强大的信任力，从而使政府更好地对农民的需求进行回应，是如今值得考虑的问题。

（一）完善信息公开机制

城镇化的政府回应机制中的回应流程是由政府吸收并整理农民诉求和对农民群众的诉求及时给予反馈两个部分组成的。公开透明的回应机制过程有助于回应机制的高效运行。所谓公开透明就是政府对城镇化各项项目的管理受农民群众的监督，并且尊重农民群体的知情权，避免政府垄断信息来源的情况发生，为农民建立更多获取政府信息的渠道。农民只有了解政府信息，才可以参与对城镇化中各项事务的管理，监督政府行为；反之，则不能。因此，做到公开透明，就应该建立广泛的政务公开机制。保证农民群众享有充分的知情权，使其及时了解政府关于城镇化的相关信息，这也在一定程度上影响着农民对于城镇化进程中的相关事务的参与管理的广度和深度。面对城镇化进程中农民的各种利益诉求，政府必须保持开放的态度，把城镇化管理过程促成为尊重大部分农民意愿的透明作业，杜绝黑箱作业，无论是制定还是执行各项公共政策时，尤其是涉及到农民群体公共利益的信息，应该及时准确地向农民群众公开，并积极听取他们的建议，给予及时的回应，避免因民众产生猜测和争议而破坏社会稳定。

（二）推进电子政府建设

电子政府不但可以改善城镇化进程中政府的服务质量和水平，还可以加强政府与农民之间的互动。从传统角度而言，政府的回应机制主要采取走访、调查、新闻报道、数据汇总的形式来探究农民群众的意愿和诉求。

在现代信息网络技术如此发达、高科技设备进入千万家的时代，构建有效的政府回应机制，可以通过引导农民充分利用信息网络工具，加快建设电子政府来提高政府回应能力。农民群众可以通过电子政府及时了解政府部门关于城镇化的相关信息等，更大程度地避免政府与农民群众之间信息不对称情况的出现。同时，农民群众也可以通过电子政府表达其对于城镇化的意愿，并参与到城镇化相关事务的管理中，借助电子政府这个平台对自己的各项利益诉求进行表达，对城镇化进程中的相关政府工作进行评价和监督，并针对城镇化的相关事务提出建议等。电子政府加深了政府与农民的直接对话，创新了政府回应平台。

（三）建立日常沟通机制

政府回应的本质是政府同社会公众共同治理，协同合作。在城镇化进程中，农民参与社会事务治理的充分程度决定政府回应的成功与否。因此，应在政府的行为中加入“沟通与合作”的理念，加强农民群众与政府之间的沟通，使民意能够在机制内部得到重视与回应，建立多维的问题反馈机制。

另外，农民群体作为城镇化进程中的弱势群体，往往参与意识薄弱，不懂得如何充分行使自己的权力，与政府进行合法“谈判”。因此，政府可以引导农民群众成立农会等自治性组织，让原子化的个人组织起来，积极鼓励这些自治性组织整合民众的意见，真正代表农民的利益与政府进行对话交流，使“沉默的大多数”拥有话语权，进而利用更多的利益表达沟通渠道诉求自己的意愿。同时，政府也应该提供必要的制度和监督规范，建立现代农会，注重个体意愿的表达，使农会组织的建立与运行遵循自我治理的原则，避免政府部门的介入、操作，以保证政府与农民群众之间的沟通取得更好的效果，不断提高政府的回应能力。

（四）健全政府回应的监督和评估机制

完整的政府回应流程应该由信息、调研、执行以及督查几个部门共同组成。而在城镇化进程中政府回应过程往往显示出“公众—政府职能部门—公众”这一传统的政府回应流程模式，缺少对回应的监督和评估过程。作为对政府行为监督控制的督查部门是必不可少的，它对直接面对农民群众的政府工作人员的回应态度、行为以及政府回应的整个操作过程和效果进行监督与评价。如果没有督查职能部门，政府的回应过程将呈现出一种“统治”模式，拥有公共权力成为政府的特权，农民参与不到城镇化的事务管理之中，他们的意见和诉求成了附带结果，这样的回应过程是被动的。因此，政府要接受政府内部和外部群众的监督，加强对政府回应效果的评估，规范政府行为。

对政府回应的绩效评估可以通过奖励与处罚的方式，增强政府的回应意识。构建合理的政府绩效评估体系，应把“以人为本”作为理念，把满足农民群众需求的程度作为评价政府回应机制的宗旨，坚持农民群体为评估主体，运用现代信息科学技术，对政府回应的绩效进行综合多效评估，保证农民群众能够有效监督政府部门，保证回应的真实有效性。

总而言之，只有不断增强城镇化工作中的政府回应能力，不断完善政府回应机制，才能使政府深刻了解农民群众对于城镇化的意愿，从而最大程度地满足农民群体的利益需求，保障他们的切身权益，真正实现服务型政府的目标。

［1］［美］斯塔林.公共部门管理［M］.陈宪，王红，金相文，译.上海：上海译文出版社，2003：132.

［2］景云祥.和谐社会构建中政府回应机制建设的基本维度［J］.云南行政学院学报，2008（2）：102－106.

［3］顾建光.现代公共管理［M］.上海：上海人民出版社，2004：228.

［4］［美］帕特南.使民主运转起来［M］.王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：72.

［5］毛泽东.关于领导方法的若干问题［M］//毛泽东.毛泽东选集：第3卷.北京：人民出版社，1991：899.

［6］张康之.寻找公共行政的伦理视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：228.

［7］李伟权.政府回应论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：243.

［8］［美］科恩.论民主［M］.北京：商务印书馆，1998：1－3.