城镇化进程中失地农民社会保障研究——基于转移再就业视角



城镇化进程中失地农民社会保障研究——基于转移再就业视角

我国城镇化进程发展迅速。截至2013年，我国城镇化率达到53.73%，比1949年提高43.09个百分点。[1]在城镇化的发展过程中，城镇居民快速扩张；大量的农村人口身份发生了转化，一部分转化为城镇居民；还有一部分是因为土地被征用，失去土地承包经营权，但是没有能够走进城市转化为城镇居民的特殊群体——失地农民。失地农民在失去土地之后，不再是农民，但是由于自身及其他方面因素影响而无法成为城市市民，成了一个身份特殊的群体。随着我国城镇化进程的不断加速，农村土地被征用的规模将不断扩大，失地农民的数量必然迅速扩大。仅以河南为例，2013年年末河南省总人口为10601万人，河南省城镇化率达到43.8%[2]；按照城镇化率2020年达到55%的标准计算，2020年河南省将近有1200万人需要从农村转移到城镇，其中相当部分将成为失地农民。

土地是农村最重要的生产资料，它为农民提供基本的生活保障，农民依靠土地保障自身的生存发展，依靠土地来抵御年老、疾病等社会风险。失地农民的土地被征用以后，在社会保障体系尚不够完善的情况下，意味着农民没有了基本的保障，无法获取经济来源，将会产生新的社会问题，影响和谐社会的建设。

1失地农民的基本处境

现阶段，我国对失地农民的安置主要是采取货币安置政策，对失地农民进行一次性的货币安置补助，然后由失地农民自行到劳动力市场上寻找就业岗位。在现行补偿机制下，一部分富裕起来的失地农民没有科学规划发展方向，沉迷于暂时的满足，失去寻找新的发展路径的动力，没有抓住机遇进行自我提升，最后坐吃山空沦为生活困难群体。根据本课题组所做的调研发现，由于大多数失地农民的职业技能有限，文化素质相比较而言偏低，在劳动力市场竞争中处于劣势，就业比较困难，主要表现为：就业率低，40%左右的失地农民没有办法寻找到合适的工作；就业空间狭窄，大部分失地农民就业的岗位是技术含量较低的体力劳动，如建筑工地搬运工等；灵活就业或短期就业比较普遍，大部分在本地区从事季节性或短周期性的临时工作；就业岗位条件差，没有安全保护。最主要的是，大部分再就业的失地农民都没有基本的社会保障待遇。以上这些现象严重影响着失地农民的生活质量，如果没有相应的社会保障制度，不能解决失地农民的后顾之忧，必然成为一种社会隐患，这不利于“三农”问题的根本解决，也不利于农村的和谐稳定。

2失地农民的社会保障问题

社会保障是市场经济体制健康运行的重要条件。统一的社会保障体系，覆盖全体社会成员，不分地位性别，遇到困难或遭遇风险的成员，可以从社会保障体系中获得物质帮助，帮助其维持生活或者恢复再生产能力，可以解除劳动者劳动岗位变化和区域行业迁徙等带来的后顾之忧，促进劳动力合理流动和配置。

目前，在我国社会保障制度体系中，以就业关联为特征的社会保险是核心，大多数失地农民从事在缺乏劳动保护、报酬差、风险大的非正式岗位，工作没有稳定性，就业保障差，一些用工单位为了降低生产成本，单方面强调用工单位权利，规避有关的法律责任，不签订劳动合同，不给失地农民办理社会保险，其结果就是失地农民的劳动权益受到侵犯，得不到有效的保障。我国的社会保障制度城乡发展不均衡，城乡差别比较大，城市社会保障制度面临着人口老龄化等方面的压力，无法吸纳失地农民融入城市社会保障制度体系，养老保险没有全覆盖，医疗保险水平比较低，失地农民没有失业保险。因此，没有合适的就业岗位，失地农民要参加社会保险，必须独自承担所需费用，对他们是非常沉重的负担。只有实现失地农民再就业，才能让失地农民享受基本的社会保险待遇。具体而言，现阶段失地农民社会保障待遇的缺失，与失地农民再就业面临的主要问题密切相关。

3完善我国失地农民就业保障制度的基本路径

失地农民是我国城镇化进程中出现的特殊群体，随着我国经济社会发展，失地农民的数量还将继续增加，解决好失地农民的就业和社会保障问题，对于我国经济社会持续健康快速发展，对于社会的和谐稳定具有重要的意义。因此，我们要认真研究失地农民问题，进行科学合理的政策设计, 以实现社会公平正义为出发点,切实做好失地农民就业和社会保障工作，让失地农民“失地不失业”[3]。

3.1　完善法律制度体系，为失地农民就业保障提供法律依据

农民失去土地以后，实际上已经不再具有农民的身份，他们没有了赖以生存的土地，转而投向第二产业或第三产业寻求后续的发展，党和政府应该着重考虑这部分人的社会保障制度安排问题。社会保障应该覆盖包括失地农民在内的全体社会成员，解除失地农民再就业的后顾之忧；在社会保险法实施细则中，增加对失地农民就业保障方面的内容。社会保障制度建设要立足经济社会发展的实际，在政府财政承受能力范围内，分阶段、分项目扩大覆盖面，将失地农民纳入社会保障制度中；对于城乡或地区不同形式的参保人待遇转移接续问题，要从身份资格认定、缴费年限核对、保障资金转移、待遇核定计发几个方面设计科学合理的转移接续标准，确保其已有社会保障权益不受损失。

根据失地农民实际境遇，政府应该将失地农民纳入失业保险制度的覆盖范围，这不仅是扩大我国失业保险制度的覆盖面、推动失业保险制度发展的要求，也是我国社会主义市场经济转向深入的重要体现。建立中国特色社会主义的以个人缴费和集体提供资金为基础、国家政策支持为保证的失地农民失业保险制度。通过失业保险的作用，激励失地农民尽快实现再就业。

3.2　建立合理的征地补偿利益分配制度，增强失地农民就业保障能力

在我国，农村土地归集体所有，农民拥有的是承包经营权。征地补偿款的分配应该兼顾集体和被征地的农民，必须妥善处理好各方利益关系，充分调动各方的积极性和创造性。在对失地农民的补偿安置过程中，政府要通过完善的法律、法规确定农民土地的征用制度及最低补偿标准，可以采取以土地换社会保障或换取就业岗位等模式给失地农民提供基本保障。

通过市场机制形成能体现土地资源不同区位优势和价值的合理科学的补偿价格。可将征地补偿收益的三分之一作为集体事业发展的基金，确保集体能够支付支持新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度等所需要的资金；流转的收益中不少于三分之一的比例应该归农民，以作为农民转业或到城市发展的资金基础。通过宣传引导农民正确认识将征地补偿费用中的一部分用于支持农民再就业发展的意义，将长远利益和眼前利益相结合，实现农民较长生命周期内的财富分配合理化、科学化。

3.3　加快城乡统一的劳动力市场建设，建立完善的就业服务体系

建立城乡统一的劳动力市场，积极搭建就业服务平台，建设就业信息网络，坚持“政府引导、统筹规划、创新机制、注重实效”[4]的原则，成立乡镇就业服务中心，并拨付专项经费，配备专职工作人员，搞好就业服务工作。要善于运用财政税收等经济杠杆，对于优先安置失地农民就业的企业和单位给予政策优惠和补贴，调动企业吸纳失地农民就业的积极性。政府应该在失地农民和用工单位之间建立长效联动合作机制，加强失地农民和用工单位之间的联系和沟通，通过岗位信息的及时发布引导失地农民选择合适的就业岗位，规范就业机构行为，为失地农民再就业提供高质量的信息服务，以保证农民再就业。

失地农民的弱势在于自身的受教育程度比较低，缺乏工作岗位所需要的劳动技能。要想根本改变失地农民就业领域狭窄，就业层次低的问题，必须提高失地农民的职业素质。政府部门要坚持市场导向，坚持从用人单位的用工需求出发，有目的性地开展失地农民职业技术训练，尽可能开展订单培训，减少或缩短失地农民培训后的择业周期和交易成本。通过建立“市场引导培训、培训促进就业”的就业培训体系，让失地农民真正掌握实用的职业技能，提高转岗就业能力。[5]政府要采取多种措施，鼓励失地农民以征地补偿款为资本来源，积极进行创业或投资。政府要利用经济杠杆对进行创业的失地农民给予资金扶持和税收优惠，通过创业带动一批失地农民就业。

3.4　引导失地农民转变就业观念，积极进行自我投资

政府要通过政策宣传教育失地农民正确对待和处理自己面临的问题。寻找工作单位，实现再就业关键要靠自己，不能坐等政府安置，克服依赖心理，要有积极进取意识，并主动走出去改变自我，主动提高自身素质以适应用人单位的要求。

失地农民要树立自强意识，通过多种渠道进行人力资本投资，通过提高自身的职业素质，增强就业竞争力和可持续发展能力。改变当前消极的就业心理，增强自身的竞争意识，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，主动地参与市场化就业，更多地向需要劳动力较多的第三产业转移。同时，失地农民要立足市场需求，以企业的需求为行动的方向，通过各种渠道参加就业培训，逐步形成关注自身可持续发展的积极的就业意识，不断提高自身的就业竞争力，为以后的发展奠定坚实的基础。

总之，随着城镇化进程的加速，失地农民的数量将会不断增加，解决好失地农民可持续发展问题的重要性将日益突出。本文主要从完善社会保障制度、建立再就业服务体系等方面提出提高失地农民转移就业能力和层次的路径。但是，由于

失地农民再就业社会保障是一个复杂的社会问题，需要我们不断地关注和研究，通过调查研究进行实证分析，及时发现新情况，解决新问题。

参考文献：

[1]马建堂.六十五载奋进路砥砺前行谱华章[N/OL].[2014—09—24].http://opinion.people.com.cn/GB/n/2014/0924/c1003—25720703.html.

[2]河南省统计局. 2013年河南省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2014—02—28].http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjgb/qstjgb/webinfo/2014/02/1392947281440726.htm.

[3]黄基胜.如何让被征地农民失地不失业[J].今日海南,2011(4):43.

[4]张乾.关于失地农民保障问题的思考[J].理论观察,2007(2):104.

[5]郁晓晖,张海波.失地农民的社会认同与社会构建[J].中国农村观察,2006(1):46—48.

(责任编辑：李庆华)

岳红伟

(黄淮学院社会管理系，河南驻马店463000 )

摘要：在我国城镇化进程中，出现了因为土地被征用而失去土地承包经营权的特殊群体——失地农民。失地农民的土地被征用以后，需要有就业和社会保障等制度保障其基本生活。政府需要从完善法律制度、提供基本就业服务等方面做好失地农民再就业和社会保障工作。

关键词：失地农民；再就业；社会保障

Abstract：In the urbanization process in China, land-lost farmers have emerged because of the right to the contracted management of land. After the land has been expropriated, they need institutional arrangements such as employment and social security system and so on to guarantee their basic life. The government needs to improve the legal system arrangement and provide basic employment service to solve the land-lost farmers’ re-employment and social security problem.

Key words:land-lost farmers; re-employment; social security

作者简介：岳红伟(1979—)，男，河南南阳人，黄淮学院社会管理系劳动与社会保障专业带头人，管理学硕士，主要研究方向：劳动经济、社会保障理论与政策。

收稿日期：2015—01—03

中图分类号：F301;F323.89

文献标识码：A

文章编号：1672—9536(2015)01—0022—03