论法治大学：价值、困境、路径

文 （西华师范大学，四川南充 637009）

法治大学作为我国高等教育领域落实 “依法治国，建设社会主义法治国家”方略的一种具体回应，既是我国高等教育改革的重要内容，也是我国大学治理转型的基本走向。法治大学的价值何在，存在哪些困境，是我国高等教育改革中需要厘清的问题，否则，大学治理就不可能摆脱传统的羁绊，我国的高等教育事业的发展就难以推进。

一

大学作为高等教育公共产品的供给者，其实质是代表国家履行高等教育职能，因而其治理行为须纳入法治轨道。在社会转型期，我国的大学面临着变革，法治大学作为大学变革的目标诉求有其特殊价值：

1.法治大学是依法治国基本方略的具体体现。依法治国，建设社会主义法治国家是我国治国的基本方略，依法治教是依法治国在教育领域的体现。而法治大学作为大学治理的一种形态，不仅要求国家和政府要依法治理大学，而且也要求大学内部的治理依法进行。因此，法治大学也是依法治教在高等教育领域的具体实施。大学以创新知识、传播知识、培养高等专业人才、服务社会为己任，而这些使命的实现与所承载的国家高等教育公共产品供给职能紧密相连，同时也决定了大学办学过程必须依法进行，这既是依法治国的重要部分，也是法治大学的基本要求。因此，推进法治大学的建设，依法治国的基本方略才可能在高等教育领域得以落实。

2.法治大学乃社会发展之需要。市场经济在本质上是一种法治经济，社会主义市场经济的运行离不开法律的规范和保障。在我国社会迈入法治轨道的今天，作为具有独立法律人格的大学组织，要顺应市场经济的发展，建立与之相适应的治理体系，优质高量地供给高等教育公共产品以满足社会需求，就必须遵循大学治理规律，以法律规范自己的行为，在教学、研究、管理等方面实现依法治理。尤其是我国加入WTO后，与世界各国的交往频繁，大学与外界的交流合作机会也越来越多，新的教育理念、教育制度、教育方式不断引入，必然推动我国大学的变革。在这种大背境之下，大学既要适应社会发展的需要，又要应对新的挑战，因此，诉求法治大学乃社会发展之需要。

3.法治大学乃高等教育变革发展之走向。随着社会主义市场经济体制的健全与完善，大学参与社会经济文化活动的机会增多，需要依法处理各种社会关系，并依法规范自身的各种行为。目前，我国大学的管理效益、教学质量达不到应然状态，尤其是学术腐败、职务犯罪数量增多，大学权力制约机制乏力、教师与学生的权益得不到充分保障，大学与合作者、与教师、学生的纠纷不断出现，构成大学发展的严重障碍。要解决这些问题，就需要法律的规范和调整，就须重新拾回“学术自由”、“大学自治”、“教授治校”、“民主管理”等元素，以民主、科学、规范的方式治理大学，从而实现大学之变革。法治大学实乃大学变革之最佳选择。

二

由于历史的原因，我国大学没有西方大学那种自治传统，从产生之时起就隶属国家，特别是新中国建立以来，大学几乎完全依附于国家。尽管在我国高等教育事业发展中，大学制度得以不断完善，但是大学行政化、官僚化日趋严重，因此大学的变革势在必行。囿于我国国情，大学变革不能完全套用西方大学模式，这一点是毫无疑问的。然而，这种思维定式也使我国高等教育长期拘泥于现行架构的修补谋发展，这样一来，大学变革也陷入了困境：

1、大学与国家或政府的关系始终没有理顺。在国家、学校、教师和学生四方利益主体中，国家处于绝对的优势地位。因为国家不仅拥有制定教育教学目标和学生入学、教师教学资格标准的权力，也是学校资格和物资来源的重要保障。［1］政府作为高等教育管理主体，大学则成为管理对象，被完全置于政府的控制下；另一方面，大学权力在实际运行中也存在各种问题，离不开政府的监管。大学所涉及外部关系与内部关系的复杂矛盾，使法治大学诉求有许多棘手问题尚待解决。首先，从计划经济向市场经济的体制转型中，“全能国家”向“有限国家”的转型尚未完成，政府职能范围及其运行方式仍处于探索之中，政府对大学仍然是以行政命令为主的集中控制模式，包揽了从举办到管理的系列事务。一些本该由大学自己决定的事务集中到了国家和政府。从办学规模、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理等，大学的一举一动几乎都直接或间接地受制于政府，大学办学自主权不能完全落实。其次，大学的外部和内部法律关系有待进一步厘清。在大学与政府、大学与教师、学生的两种行政法关系中，前者中的政府是行政主体，大学是行政相对人，而后者中大学是行政主体，教师与学生则是行政相对人。行政法关系的不对等性，决定了大学相对于政府是“弱势群体”，而教师、学生尤其是学生相对于大学则是“弱势群体”，当大学不履行法律规定的义务时，政府可强制其履行，而政府不履行职责时，大学却只能在行政程序中通过反映、请示等方式诉求解决，而切实有效的法律救济却尚待建构。随着高等教育体制改革的推进，国家和政府给大学下放了一些权力，但是大学办学经费主要来自公共财政，受制于政府控制的现实要改变也是有限的，况且两者权限的法律界分一直很模糊，离开法治诉求大学自主权实际上是空洞的。

转型期法治大学诉求之困难主要在于：从国家层面来说面临放权与加强监管的矛盾；从大学层面来说则意味着自治与有效治理的矛盾。若国家放权，大学自主性增强，则可能出现大学滥用权力的情形；国家若收权，大学自主性减弱，大学则成为国家的附庸，大学的使命就难以实现。因此，实现法治大学的诉求，必须从我国处于转型期这一历史背景出发，解构国家权力和大学权力两个方面，在强调大学自主的同时，也要强调大学自身的有效治理。这就意味着大学自治与大学治理共同构成法治大学的内容。

2.我国大学处在“收权”与“放权”的尴尬境地。我国于近代才有了真正意义的大学，没有西方国家神权与王权的冲突以及互相掣肘的背景，也没有西方大学的那种自治传统，我国大学自产生以来就一直隶属、甚至完全依附于国家。国家也因大学的重要性而难以放手让其自治。随着行政国家的出现，国家权力扩张更不可能减弱对大学的控制，因而国家之于大学始终处于主导性地位。从纵向看，国家及政府与大学的关系处于嬗变之中，呈张驰的状态。无论是“全能国家”还是“有限国家”，国家对大学的控制总体来说是有限的。若国家对大学施行全面控制，或这种控制超出了限度，则大学活力将完全丧失，从而激起大学对国家的不满，甚至抗阻。因此，从理论上说，国家对大学的控制只能在一定范围和限度内，国家介入大学的控制需要尊重学术自由与大学自治。但是，在长期政治泛化的背景下，我国政府对大学的控制习惯过度干预，大学也对国家养成了很强的依赖性，大学自主意识，尤其学术独立意识逐渐丧失，即使国家“放权”于大学，也存“一放就乱”的担忧。因此，大学处于“收权”与“放权”的矛盾之中，其治理面临的任务还十分艰巨。

3.我国对现代大学的理念缺乏深刻认知。大学理念是大学自身所追求和推崇的价值观念，也是社会遵从的规范和规则。法治大学以大学理念的实现为目的，是保障大学理念实现的制度支撑。我国大学主要是由国家设立的，也不排除社会的设立，大学无论由国家还是社会设立，大学理念始终都离不开传播知识、创造知识与承担社会责任（培养人才与服务社会）这一内在的张力。我国过分强调大学理念中的社会责任，片面地将所承担的社会责任作为大学的主要功能，而忽视大学的社会责任要通过传播知识、创造知识来完成。基于这种认知，大学被视为国家行政组织，成为政府教育部门的附属物也就顺理成章。我国从1988年以来就强调对教育要“放权”，但是，大学治理主体的法律地位却未真正生成。有识之士力图通过扩大高校办学自主权以提升大学的自主性，但这一努力实际未取得理想效果。当然，较之于以前，大学办学自主权也取得了一定进展，但是，大学的自主性并未得到实质性的提升，办学目标过于功利化、学术管理的官僚化、校园文化的泛政治化等现象依然存在。这就使大学的教学和科研功能萎缩、退化，大学传承知识和发展学术的作用弱化。

4、学术独立意识缺乏，学术功利化日趋严重。我国长期以来把学术视为政治的一部分，强调学术为政治服务，学术研究就只好循着政治规则而逐渐成为论证政治决策的工具。这样一来，学术探索真理的权威性就不能在讨论和争鸣中确立。反思、质疑、批判的学术探索方式也就成为一种反常，以至荡然无存，学术观点的碰撞、辩论、争鸣也就极为鲜见，新思想、新观点就更是难以问世［2］，其结果必然导致学术独立意识缺乏。与此同时，社会对学术成果评价也是急功近利，压抑学术品位的关注，数量胜于质量﹑实用高于品位，自由的学术探索难以获得社会的支持与宽容［3］。随着经济中心地位的提升及国民物质生活水平的提高，学术功利化的趋向还在增强，学术活动与经济活动不相区别，以经济管理方式进行投入产出的监控，学术的真理性、科学性、标准性为功利性、实用性、非标准性所替代，对学者的支持和服务未能充分体现，留给学者自由思考空间十分狭窄。学术与政治是两个不同的社会活动领域，学术研究若不能免受政治、经济的侵扰，保障学术自由的大学自治制度就根本不可能确立。“兼容并包”、“思想自由”、“教授治校”等大学治理理念实行起来十分困难。

5、大学内部管理的行政化、官僚化趋向，使学术权被行政权所替代。我国大学现行的组织管理制度基本上是依靠行政职务等级权威和一套规章制度协调和控制组织活动的科层组织结构，组织的各个子系统之间、大学组织成员之间不是一种松散的而是紧密的关系。这种组织结构对学术管理与发展作用极为有限，甚至在某种意义上起了制约的作用，完全不能适应现代大学的发展。学术权与行政权并存与交织是大学内部权力配置之特点，而这两种权力在实际运作中不可避免地会发生冲突。虽然学术权与行政权有各自的职责范围和运行规则，作为学术组织的大学，学术权是一种基本权力，应当在学术决策中发挥主导作用，但是，主导我国大学管理的是以“行政权为中心”的模式，这种模式使普遍认同的学术本位理念难以确立，随着行政权的扩张与膨胀，学术权能消减，学术的权威性被实质边缘化。我国大学实行党委领导下的校长负责制，内部权力配置是党委系统与行政系统共同掌控着学校权力。大学的行政权主要集中在校长为首的行政系统，学校的各种事务的决定权集中在党委书记与校长组成的党委常委会，党委书记与校长的权力孰大孰小不是制度安排，而通常取决于个人素质。学术权在自上而下的决策和实施的机制中被掩埋。代表学术权的学术委员会、学位委员会等学术组织仅作为咨询机构，有时甚至被束之高阁，学术事务的决策、管理在大量的行政权介入和渗透下，不仅难以施展，而且往往出现行政权代替学术权的现象。学术组织的人员结构基本为校级、部处、院或系的主要行政领导者，有些领导者虽是教授或学者，但多以行政“官员”身份出现，一般的教授参与的机会甚少。学术组织行政化，学术决策或学术评价就很难摆脱行政色彩。在教学与研究实体的院、系、所，学术权与行政权往往集中于院长、主任、所长，而在两种角色的扮演中不由自主地倾向于行政角色。而且，院长、主任、所长因有行政级别，一般由上级委任。对上负责乃官僚制通行之准则，作为院、系、所执行层的代表者，在学术事务与管理决策中就会更多地考虑行政效果和行政利益。由此看来，我国大学在各个层次中都表现出行政化，教授群体作用难以发挥，行政领导职位高于学术权威职位、一般管理人员优于普通教师。这样一来，学术权力在大学组织管理中所起的作用，基本上取决于大学主要领导人的开明程度和民主意识，缺少来自法律、制度、政策等方面刚性规定的支持。

研究学术需要自由，大学组织既要免受外界不适度的干预，又要从自身的内部管理去行政化、官僚化，为学术自由精神的培养与弘扬提供沃土，法治大学所诉求的正是这种制度保障。

三

大学办学有着悠久的历史，而在这悠久的历史中有两种事实值得关注：一是大学在民族国家发展的鼎盛时期不会消失，即便在民族国家衰落时期消失的也仅是某一些大学，而同时又要诞生新的大学；二是国家从最初争取对大学的控制权，到后来自己亲自设立并直接掌控大学，这表明大学对国家的重要性。搜寻大学经久不衰的存在和国家对大学重视的历史，其奥妙就在于大学是“追求知识的学者团体”、“研究高深学问的机构”［4］，是“保存、生产、传播和应用知识的学术组织”，也是“学者进行教学、科研和从事社会服务的场所”［5］。简言之，就是大学有特殊的理念，或者说大学肩负着特殊的使命。

大学的理念是大学存在的基础，大学理念依赖于大学职能才得以实现。大学自身在职能上生成出一种区别于其他组织的生命力，大学理念也正是通过大学职能的释放来实现，因而大学职能的范围和内容都应当充分体现大学理念，并以此作为追求和推崇的基本价值目标。简言之，大学的资源配置和利用，大学的教学、研究、服务三大职能的履行都以大学理念实现为目的，大学理念不仅要体现在大学职能的内容中，而且还要成为大学与社会遵从之准则。

大学理念也是大学法治的现实基础。首先，从大学理念的内质上看，它是一种文化力量的体现。大学理念的内涵不仅包括经济的独立，而且还包括肯定经济和文化的价值［4］。大学作为文化力量的代表，基于所信的价值而成为社会风尚的定力，文化标向的指针。文化与基本价值有着相关性，而作为文化的保存、传播与创造者的大学，需要对基本价值作出判断和选择。然而，基本价值的差异性决定了在更多时候需要按照文化自身的规律进行判断。当然，文化的存在和发展也不能脱离现行的政治、经济条件，但是文化具有相对的独立性，是一种与政治、经济相并列的力量。尽管文化力量在这三者中间尚处于弱势，然而对一个社会的成功来说，起决定性作用的内质因素是文化而非其他［6］。不同文化相互作用所产生的对抗，将给社会带来变革与创新［7］。大学作为文化力量的代表，要保持对不同文化的包容性就需要学术自由，因此，学术自由也就成为大学作为文化代表的一种价值诉求。大学理念的实现无法回避大学同自身赖以存在的政治环境、经济环境之间的关系，运用何种方式、如何处理这些关系，必须予以明确。法治作为现代社会普遍认同的治理方式，能够为大学所代表的文化力量在与政治、经济这些力量之间规定界限，使这三者间构成良性互动，从而为大学所代表的文化按照自身规律发展构筑一道防线。因此，大学作为文化力量的代表，相对于国家权力，就需要强调自治［8］。

其次，大学理念也体现学术自由与社会责任的统一。大学是探索知识，研究真理的一块圣洁之地，在这块圣土上就不能全市场化，而须与社会保持适度的距离。但是，有距离决不意味与世隔绝，大学有义务走出象牙塔，为社会提供必要的服务［9］。有学者认为，大学的发展要永远不知足，既不要忘记历史，又要关注将来，还要认知自己所肩负的社会责任。大学以自由的学术环境进行知识创新和知识传播来履行社会责任，创新知识、传播知识是大学培养人才与服务社会的基础，尊重大学的知识传播、知识创新也是大学社会责任的基本要求，而这一切都来自于大学的学术自由。由此可见，大学在学术自由与社会责任的关系上有着内在的统一性。因此，从大学理念出发，探索反映大学本质属性的学术自由，乃是法治大学建构的核心所在。

大学自治是学术自由的制度保障。大学自治既是大学理想所在，也是确保学术自由的命脉所在。美国学者约翰·S·布鲁贝克指出，美国联邦最高法院的判决代表了对学术自由所取得的一种社会共识，即对“大学的智力领袖横加任何束缚都会葬送我们国家的未来”［10］。大学发展的历史已表明，大学如果陷于社会各种因素的制约之中，大学的独立性就遭到削弱。违反学术自由和大学自治，将导致智力退步、社会分化、经济停滞。历史上的大学自治也许是最为质朴、最为初级的自治，但是给后人以启迪，既使我们看到了传统大学自治的萌态，又给今天的大学自治提供了借鉴［11］。因此，学术自由与大学自治这一原则也是我国大学变革所要考量的内容，也可以作为界分大学与国家、社会之间关系的基础。

在西方国家，随着法治原则的确立，大学已由最初享有的自治特权，发展到现代宪法规定的学术自由以及作为保障学术自由的大学自治制度，国家对大学的治理也从全面介入发展到有限介入。法治大学在于通过法律对国家权力与大学权力进行界分，从而为大学理念的实现提供有效保障。

四

法治对大学的保障，首先体现在宪法保障学术自由，而其基点则是作为学术自由制度性保障的大学自治制度。因此，法治大学的构建须以大学自治为基础，以保障学术自由为目的，从而促进大学理念之实现。法治大学所确立的大学自治制度，旨在尽力摆脱政治权力、经济因素的控制，使大学能自由地探寻真理，这是法治大学的核心。法治大学在制度安排上必须尊崇大学理念这一内在逻辑，否则大学变革就难以走出 “收权、放权”之困境。基于大学理念，大学需要不断变革自己，国家也需要不断调整与大学的关系。

法治大学的构建也要以现代社会变化为条件。我国社会面临巨大变革，法治大学的构建须面对社会政治、经济、文化变迁与之带来的影响，同时也要看到大学在社会的这些变迁中有着特别的机遇与责任。因此，法治大学的建构，尤其是具体的制度安排，应当在推进社会发展方面发挥积极作用。

法治大学的制度安排关涉大学的设置、运行、监督等整个过程，应当从大学设置的制度层面、大学运行与监督的操作层面考量。我国大学的设置主要由国家来完成，国家设置大学须从制度层面考量大学理念的实现；大学运行与监督是大学职能履行中的两个方面，其中涉及国家对大学如何监管，作为大学自身来说如何从操作层面考量大学理念的实现。大学理念的有效实现以大学自我良性运行为条件，法治大学的制度安排就在于提供这种条件。法治大学的制度安排既包括以大学为核心的外部法律制度，又包括以大学自治为基础的内部法律制度。法治大学的外部法律制度的建构是宏观的，涉及政治、经济、文化三种力量间的关系。从大学作为文化力量代表的视角看，这三种力量间的关系实质就是大学与国家和社会的关系。法治大学的内部制度的构建是微观的，关系大学内部具体运作，涉及大学与内部成员间的权利保障，即管理权与学术权的分离。法治大学在外部制度的构建上，以法律规定国家与大学两者的权力界限和运行规则为核心，旨在保障大学自治的实现，进而通过大学自治制度保障大学的学术自由；在大学内部制度的构建上，法律一般不对自治范畴的专业性、学术性等事项作出具体规定，而主要是对大学自治制度的确认或认同，以作为大学“宪法”或“最高纲领”的大学章程规范大学治理，厘清行政权与学术权的界限，明确大学与教师、学生之间管理权与自治权的关系，从而实现对大学成员权益的有效保障。其中大学与国家的外部法律关系的确认和大学自治制度的构建乃法治大学主要内容。它不仅涉及大学自治的范围及程度，而且还直接关系到大学自治能否实现。大学内部的治理既以大学自治为基础，又以保障学术自治实现为前提，大学自治既是大学的理想所在，也是确保学术自由的命脉所在。因此，大学自治的目的与全部意义就在于学术自由。

转型期大学治理应通过主体分化来实现大学自治。组织形式应当是多样化的，不同性质的组织作为法律主体享有不同的权利义务，主体的多元化有利于突破组织隶属国家的一元性特征。大学自治在于改变大学作为行政事业单位对国家即政府部门的依附性，改变国家即政府直接对大学进行管理的状况，同时也改变大学的行政化、官僚化之特征，而这一过程的实现需要法治来保障，或者说依赖法律对大学自治主体地位的确认。公法中有着“动态宪法”之称的行政法负有确认大学自治主体法律地位之责任。行政法在研究大学自治主体法律属性时须从社会结构的变迁，多元的利益结构与主体的多元化出发。马怀德教授借鉴西方行政法理论，并以“公务法人”作为我国大学的行政法主体定位，获得众多学者的认同。大学的“公务法人”定位对于厘清大学与国家及社会的关系，以及大学与内部成员间关系有一定作用。探索法治大学，若回避“大学自治”是没有意义的。

大学内部以学术自由为保障的自治制度的建构，须从发展学术，遵循学术自身规律作出安排，一切旨在推进学术的繁荣。要按照学术规律作出制度安排，须解决学术管理与行政管理之间的矛盾，也即是说必须调整大学内部行政权与学术权的关系。为此，须从两个方面着力：一是要在大学内部建立一种有效的学术管理制度。我国大学现行的组织管理制度基本上是依靠职务等级权威和一套规章制度协调和控制组织活动的科层组织结构，这种组织结构对大学的学术管理的作用极其有限、甚至产生抑制作用。简言之，完全的行政组织结构已不能适应现代大学的组织特点。从有利于学术自由与学术发展的视角看，大学组织成员之间、组织的各个子系统之间应当是一种松散的关系。大学内部制度的构建一定要体现大学理念的价值，大学学术性的特点，应当运用文化机制对现代大学进行有序的管理。二是要弘扬学术，提升学术权能。大学是一个以学术人员为主体的学术机构，学术成员对自身所从事的学术研究与教学活动有广泛的自主性，即学术权能。学术权能的提升要依靠组织制度来实现，大学内部制度建构必须防止行政权对学术权的渗透与越权行为的发生。为此，健全与完善学术制度，提升学术地位，树立学术的权威性，乃为大学的当务之急。而大学已建构的学术委员会、教授协会等学术自治类组织不能当摆设，而应充分发挥其职能，以确保学术权的良性运行。

由此可见，法治大学建构所要作出两种制度安排，即外在的法律制度与内在的自治制度的整合，这既是法治大学的一种治理形态，又是实现之路径。

［1］于春燕.我国学校场域权力关系运作及其后果分析——基于福柯微观权力理论的视角［J］﹒理论与改革，2013（01）.

［2］袁广林.论我国大学学术自由精神的培育［J］﹒山西财经大学学报（高等教育版），2006（03）.

［3］周光礼.学术自由与社会干预—大学学术自由的制度分析［M］﹒华中科技大学出版社，2003：227.

［4］［美］伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究［M］﹒王承绪、徐辉、郑继伟、张维平、张民选译，浙江教育出版社，2001：227.

［5］眭依凡.大学校长的教育理念与治校［M］﹒人民教育出版社，2001：96.

［6］［美］塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森.文化的重要作用［M］﹒程克雄译，新华出版社，2002：54.

［7］［美］福山.信任——社会美德与创造经济繁荣［M］﹒彭志华译，海南出版社，2001：6.

［8］金耀基.大学之理念［M］﹒生活·读书·新知三联书店，2001：74.

［9］陈维昭.大学的角色和任务——台湾大学的例子［M］﹒中国友谊出版公司，22.

［10］［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］﹒王承绪、郑继伟、张维平、徐辉、张民选译，浙江教育出版社，1998:48.

［11］吴式颖，任钟印.外国教育思想通史（第三卷，中古时期的教育思想）［M］﹒湖南教育出版社，401.