改革的勇气与衡平的智慧—法官员额制之实证探究与推行策略

●于建平 王蕾

改革的勇气与衡平的智慧—法官员额制之实证探究与推行策略

●于建平 王蕾

本文从当前人民法院面临的审判工作压力、审判权力格局、现行法律规定以及改革内在压力等现实情况入手，分析建立法官员额制面临的困难。在此基础上，考量确定法官员额的主要原则及遴选员额法官的若干指标，提出法官员额制的实现路径以及现有法官的重组分流策略。

法官员额制 实证 推行策略

一、重重困难：推行法官员额制的诸多现实制约因素

困难之一：“案多人少”矛盾的现实存在

近十年，全国法院的受案数量以每年6%的幅度递增，由2004年的780万件增长到2013年的1420万件，几乎翻了一番。同期，法官数量则从20.5万缓慢下降至19.6万，“案多人少”矛盾突出。

每谈及案多人少，学界经常与西方法官做横向比较，由于诉讼理念和诉讼制度的差异，这种对比缺乏科学性。与西方法官相比，中国法官承担许多难以量化的非审判工作，以T中院民事法官日常工作为例(参见图一)，除开庭、合议、制作法律文书之外，法官还要承担诸如调解、接访、调查取证、判后答疑等工作。“案多人少”更确切地表达是“事多人少”。因此，如果不对相关制度进行改革，仅盲目大幅度裁减法官,只会加剧“案多人少”矛盾，造成案件审理的拖延和审判质量的下降。

困难之二：对现有法官进行遴选淘汰的技术难题

图一：民事法官日常工作内容

从中基层法院的法官构成来看，大致可分为如下四类：

这四类法官具有如下两个突出特点：一是法官等级与法律素养不完全正相关。第一学历本科以上所占比例，在高级法官中不到10%，在一级法官中占43%，在二级法官中占65%，三级、四级、五级法官则为100%。二是高等级法官(多为具有行政职务的法官)与直接审判工作相脱离。目前在全国的高级法官中，院级领导占30%，非审判岗位占26%，审判岗位中中层干部及离岗人员占26%，直接承办案件的法官仅占18%。

由此可见，在现有法官中，行政权力、法官资历、业务能力、法律素养不能兼容于某一群体，这为现有法官的遴选淘汰制造了技术难题：不可能设计让目前享有行政权力的法官失去法官身份，但在当前体制环境下，也不可能让其置行政事务于不顾而整日忙于开庭办案；一部分低级别法官具有较高的业务能力和法律素养，但他们在法院还缺乏足够的资历和威望。如何从现有法官群体里遴选出具备最高审判能力的部分，或许是改革的最大难题。

困难之三：现行法官制度、诉讼制度的诸多约束

首先，是现行法律之局限。2001年修订《法官法》规定确定法官员额比例，这是目前在我国实行法官定额制度的唯一法律依据，但这一法律依据过于单薄、原则。

其次，各级法院功能定位不准。我国实行四级二审终审制诉讼模式，在级别管辖确定上，并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准，而是以案件性质、复杂程度、影响范围三项综合标准进行划分。由此增加了高级别法院的审判任务，不能成“极少而极精”的高等级法院法官群体，其法官员额也难以精简。

其三，审前程序、案件分流机制阙失。虽然我国诉讼法规定的审理程序，大体也可分为审前准备和开庭审理两个阶段，但审前准备规则缺乏审前程序所应具备的功能内核，绝大部分案件须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结。另外，简易程序在实践中的适用比例不高，对案件繁简分流也十分不利。这些诉讼制度设计和运行中的问题影响到法官数量的精简和法官员额制度的推行。

困难之四：法官职业吸引力不足带来的动力缺失

由于审判压力大、责任重、风险高、待遇差、职业认同感缺失等原因，使得很多优秀法官选择离开。2008年至2012年间，北京市法院招录2053人，同期流失348人，占招录数的16.9%。①沈念祖：《流失的年轻法官》，载http://www.eeo.com.cn/2014/0222/256512.shtml，2014年6月1日访问。同样的情况也发生在江苏、广东等地。

在法院内部的岗位选择上，情况也不乐观。2010年，一次对T市法院法官再次选择岗位的倾向性问卷调查显示，来自立案、民事、刑事、行政审判岗位的被调查人员，仅有不足1/3选择继续留在审判岗位，其余人员选择的倾向岗位都是法院的综合管理部门，如办公室、监察室、政治处等。

二、种种尝试：从试点法院看推行员额制的突破与妥协

(一)早期试点法院工作开展情况

2004年3月，最高人民法院政治部选定18个法院试点实行法官员额制度和法官助理制度。从披露的数字看，试点法院在推行法官员额制过程中实现了一定的突破：一是幅度不同地减少了法官人数；二是探索建立新审判组织模式(法官—法官助理—书记员作为一个审判单元)，致力于形成符合审判规律、资源配置合理的审判运行机制，为法官员额制的运行提供组织保证。

但同时试点法院的改革都存在一些共性问题：一是对行政权力进行了妥协。基本都把院长、副院长、审委会委员、业务庭长，甚至不在审判岗位的其他中层正职当然列在法官员额内，而不考虑其是否从事审判工作。减除这些行政领导占用的法官员额，依靠不足原有数量20%的法官能否支撑审判工作令人担忧。也让人怀疑存在这样一种可能性：在实际运行中换汤不换药，仍沿用旧的办案模式，法官员额制流于形式。二是法官助理数量严重偏低。除一个基层法院外，其他法院每名法官都配备不足一名助理。试点法院定额后配备的法官助理数量，是否足以应对越来越大的审判工作压力令人存疑。三是改革中都实行了“老人老办法、新人新政策”的原则。落选法官仍维持原有法律职务、职级待遇不变。“老人老办法”无疑有利于员额制改革的推进，但如果这种承诺长期有效，可能又会为改革设置障碍。

(二)深圳法院试点工作开展情况

2014年，深圳法院制定《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》。与过去的试点法院相比，深圳法院对法官员额制度的设计更为系统，从法院工作人员分类化管理入手，到法官管理与行政级别脱钩，实行单独薪酬体系，深圳法院此番改革为严格推行法官员额制设置了配套制度，使得真正减少法官员额有了大的突破。这也是自提出法官员额制以来，出现的最为明确、最为刚性的措施。但从其改革方案也不难看出妥协之处：一是法官员额比例较高。数量达现有法官的60%-65%，大致等同于现有审判岗位上的法官数量，换言之，改革基本上限于免除现有行政岗位上法官的法官资格；二是依现有法官等级定待遇。现有法官等级基本上是以“行政职级+工作年限”评定的，反映出改革对既得利益的迁就。

(三)上海法院试点工作开展情况

2014年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》。较深圳方案而言，上海方案除职业保障更为具体细化外，最具实质意义的在于划分了各类人员比例。在上海这种经济发达地区，在当前相关诉讼制度并没有同步改革到位的情况下，33%的员额法官，能否承担起当前的审判任务，无疑是最令人关注的。当然，上海法院设定了3-5年的过渡期，在这一过渡期，相关的诉讼制度、合议制度、助理制度能否同步改革调整到位，将决定上海方案最终的成败。

纵观上述改革方案，各试点法院确定的法官员额比例相差很大。且从公开的信息看，都没有披露以何种方式、以何种指标来遴选员额法官。而确定合理的员额比例并通过对现有法官的遴选淘汰落实法官员额，恰恰是推行法官员额制的最核心内容。试点法院的做法各异，且对法官的遴选方法对外集体沉默失音，说明目前对此还未形成共识，或许还存在一些难言之处。

三、细细考量：法官员额的确定及若干遴选指标分析

(一)关于法官员额的确定

第一原则，以法院受理案件数量为主要参照因素。第二原则，以司法管辖区域的人口数作为辅助参数。地区人口数量实际上反映了当地诉讼资源的实际需求量，以人口数量作为参照因素，不会发生诉讼需要与可利用司法资源之间的经常性失衡。第三原则，必须充分考虑我国法制建设的发展现状。我国法官制度与西方国家相比有着几百年的差距，不能期望一开始便达到西方国家的水平。另外，法官员额制属于深层次改革，涉及法院内部利益格局的调整，在改革时要做出必要的平衡，如，必须考虑具有行政领导职务的法官在改革中的推动和领导作用。

以T市所辖两级法院为例，一线法官年均办案数量为119件。以此推算全国法院一线法官的年均结案数量大致在100-125件，随着各项配套改革制度的落实到位，办案效率获得一定程度提升，年均结案数量预计可达到150-190件左右。目前，全国法院年均收案在1250万件左右，这样，全国大概需要7-9万名法官。另外，需要为法院具有领导职务但不直接从事审判工作的法官以及将来诉讼案件的增加预留一定的空间，因此，取上述测算法官数额的上限，即全国共配置9万名法官。大约每1.45万人配置一名法官，平均每个法院配置26名法官。当然，各地、各级法院的法官员额还要结合实际作适当调整。

(二)关于法官遴选的指标

从目前的人员构成看，改革有两类力量必须依靠。第一类是改革的领导力量，即一部分具有行政权力的法官，保障其法官地位，有助于改革的顺利推进。第二类是改革的中坚力量，即具有一定审判经验的中青年审判骨干，保留其法官职位，可以保持审判工作稳定的同时大幅提升审判质量与效率，彰显改革的进步性。下面以T中院为样本，分析现有审判岗位法官②本文所称审判岗位法官指民事、刑事、行政、审监、立案、执行七个部门审判岗位上的法官。及2013年度办案数量居前的18位骨干法官的年龄、学历分布情况，结合有关法官等级的统计，作详细分析，以探讨如何运用这些指标把现有法官中的“脊梁”遴选出来。

1.专业学历指标。我国法官群体总体上是经验型法官和专业型法官并存。以T中院为例，从学历层次看，在65名审判岗位法官当中，法律专业本科以上第一学历的法官占44%；在办案数量居前的18名审判骨干当中，法律专业本科以上学历的法官占78%。

2.年龄指标。年龄在一定程度上代表审判经验。一般而言，目前35岁以下的法官审判经验通常在8-10年以下，35岁到50岁之间的法官审判经验通常在10到20年之间，50岁以上的法官审判经验在20年以上。T中院无论是在全部审判岗位法官中，还是在选取的18名审判骨干中，10到20年审判经验的中青年法官都占到几乎70%。

3.法官等级指标。我国法官等级主要依据“职级+工龄”来评定，故中基层法院的高级法官大多为行政领导，绝大多数已经脱离了具体的审判岗位。从T中院来看，在审判岗位骨干法官中，近90%的法官等级为“一般法官”，以二级法官、三级法官居多。

从以上数字可以看出，上述学历、年龄、法官等级三个指标与现有审判骨干高度关联：如果单以学历作为衡量依据，以本科以上学历为标准，可以涵盖审判骨干的78%；单以年龄作为衡量依据，35-50岁年龄段法官，可以涵盖审判骨干的70%；单以法官等级为依据，三级以上法官可以涵盖审判骨干的72%。因此，可以说，这三个指标对于遴选员额法官具有重要参照，如果以“学历+年龄+法官等级”综合指标为依据，科学设定标准，基本可以把目前的审判骨干力量遴选出来。

四、路径选择：在改革与稳定之间寻求平衡

(一)法官定额目标的实现路径

目前，我国大概有19.6万法官③该数字来源于2013年全国法院队伍建设工作会议。，如果实现配置9万法官的目标，需要精简近11万，这无疑是一项艰巨的工程。

第一步，非审判岗位法官审判资格的免除(一年内)。业务庭的法官员额保持不变。在立案庭、执行庭和行政综合部门的审判人员，根据工作岗位和性质，划分为审判法官和非审判法官。其中，行使立案审查权和执行裁决权的人员为审判法官，占用法官员额；其他划为非审判法官，不再占用法官员额。以T市法院为例，此举约可减少法官人数的30%，以此推及全国，全国法院19.6万法官减少到13.72万。

第二步，审判岗位法官员额的精简和淘汰(三至五年)。法院人员分序列管理全面落实，法官助理制度普遍推行，审判效率相应地提高，法官员额可相应减少；执行体制改革全面落实，执行部门不再占用法官员额；另外，法官任内定期淘汰也可精简部分法官员额，三项合计大约可精简25%，全国法院减少到10.29万法官。

第三步，法官数量达到定额，法官员额制改革基本完成(六至八年)。随着审级制度、审判程序、法院内部机构设置等体制性、制度性改革措施的落实，法院诉讼程序基本与国际接轨，科学合理的诉讼制度将促进法官工作效率的进一步提高等，法官员额还可进一步精简10%-15%，全国法官人数大概降至9万，基本达到定额标准。

(二)现有法官的分流策略

遴选出员额法官后，现有落选法官需要免除审判权力，这部分落选法官大致可分为两类：一类是工作资历尚浅，审判经验相对欠缺的年轻法官(一般为助审员)，免除此类群体的审判权力，阻力不会很大；一类是资历较深的年长法官。他们把大半生的精力付诸法院工作，为产生消极情绪在所难免，需要给予必要的安抚。

(三)相关配套制度之完善

1.改革诉讼模式与审判工作方式。其一、建立案件分流机制。把相当一部分简单民事案件和轻微刑事案件分离出来，进入简易程序审理。其二，建立审前准备程序。尽可能在开庭前明确双方争议焦点和争议事实，并提高庭前调解、和解和撤诉结案率。其三，改革内部运转机制。取消案件审批制度，还权于审判法官，解决“审者不判、判者不审”的问题；改革执行机制，取消执行部门的裁决权，彻底实行“审执分开”。

2.调整合议制范围与庭室设置。通过修改诉讼法，大幅缩小合议制度的适用范围，使大多数第一审案件均由独任法官审理，只有少数重大、疑难、复杂的案件才由合议庭审理。同时，原审判庭部门设置及功能定位也进行相应调整，业务庭要由紧密型部门向松散型部门转化，仅保留其对非审判事务的管理功能。

3.建立法官辅助人员制度。法官员额制度的实施，意味着法官人数的大幅减少和法官办案数量的增加，必须为法官配备足够的辅助人员。如果未来诉讼案件数量持续增长，可以同步增加辅助人员数量，辅之以适度增加法官数量。这样，既保持了法官数量的相对稳定，不因大幅增加法官数量而造成法官素质的降低，又有效满足了公众的司法需求。

(作者单位：泰安市中级人民法院)

责任编校：刘晓华