整体性治理视域下农村社区居民自治机制创新研究*——以安徽省为例

李长源

(铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061)



整体性治理视域下农村社区居民自治机制创新研究*——以安徽省为例

李长源

(铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244061)

摘要：整体性治理理论是在新公共管理理论基础上发展而来。该理论在主体认同感、协同整合性、信息化运用、公共服务终极目标等方面与农村社区居民自治存在契合性。整体性治理视域下农村社区居民自治存在制度自身缺乏整体性、主体间整体性协调不足、参与渠道不够畅通、整体性参与不足等问题。解决对策有：围绕“两委”以及“乡村”关系开展协调机制构建；围绕参与自治的信息化、参与主体多元化、主体参与激励构建整体性参与机制；围绕传统道德习俗、村规民约、“微自治”构建农村社区居民自治运行机制。

关键词：整体性治理；安徽省；农村社区；居民自治

针对近年来我国村民自治发展中出现的一些新情况、新问题，2014年中央“一号文件”明确提出要健全基层民主制度，完善和创新村民自治机制，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。安徽省在村民自治运行中曾经创造过“组合竞选制”等成功经验，但随着城镇化步伐加快，广大农村原有的自然村落居住生活的模式也在发生明显变化，村民自治发展遇到了瓶颈。为了适应新形势下农村社会发展，完善农村社会管理机制，推动新型农村社区建设，本研究以安徽省农村社区居民自治为研究对象，运用整体性治理理论指导农村社区居民自治建设。

一、整体性治理理论阐释

整体性治理理论在上世纪90年代中后期兴起，并对各国政府改革产生重要影响。该理论是对新公共管理理论的修正和发展。新公共管理理论主要是从经济和社会视角看待政府管理，主张打破原有官僚体制，重新再造政府。新公共管理过分强调市场、效率、分权、解制等，忽视公平、正义等，从而招致各种批评，整体性治理就是在这样的背景下产生并发展的。整体性治理是“整体性”和“治理”的融合，整体性是系统论的核心概念，系统就是由许多部分所组成的整体，系统强调整体是由相互关联、相互制约的各个部分所组成的[1]。整体性治理主要是指政府内部及政府部门间的整体运作，以及政府与公民持续、协调的互动过程，它强调政府通过协调、整合等方法促使公共服务各主体协同合作，为公众提供无缝隙公共服务。

相对于新公共管理的缺陷，整体性治理主要有以下几个方面的发展。第一，以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向。“管理主义”的价值倾向严重损害诸如公平与正义、责任等民主价值，整体性治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，重新把民主价值和公共利益置于首要位置。第二，以整体性为取向，克服管理的碎片化。新公共管理试图打破原有官僚制组织，再造一种新的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式。同时，新公共管理在引入竞争的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构[2]。整体性治理则借助信息技术的优势，建立一个跨组织的社会治理结构。第三，以综合组织为载体，避免过度分权。新公共管理提倡政府分权，但过度分权造成组织间信息失真和沟通不畅，从而降低了政府聚合力量服务公众的能力。而整体性治理提倡一种建立在官僚制等级基础上的横向综合组织结构，强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。第四，提供了一套全新的治理工具和治理方式。整体性治理借用网络信息平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动了政府行政业务流程的透明化，也大大提高了政府整体运作效率和效能，提供更好的公共服务。整体性治理不是一种正式制度规范，而是一种持续的政府与公民的互动过程。随着整体性治理理论的实践和发展，其适用范围越来越广。

本文以政府协同治理、网络化治理、服务型政府治理等整体性治理理论为分析工具，对我国农村社区居民自治中的问题进行分析，并在整体性治理视域下对农村社区居民自治机制进行创新设计。

二、整体性治理与农村社区居民自治契合性分析

随着整体性治理理论不断发展和完善，其应用范围已经超越政府管理改革自身范畴，对我国相关领域改革具有重要影响，对我国农村社区居民自治也具有重要指导意义，二者在许多方面具有一定程度的契合性。

主体认同感契合。对现有政府组织的高度认同是整体性治理和农村社区居民自治的相近之处。整体性治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端，提倡在现有官僚制基础之上，强化政府对政策过程的控制能力。而农村社区居民自治是我国村民自治的发展新阶段，是我国政府社会治理的创新方式，是我国政府基层管理的重要制度安排。二者在对政府组织的认同上具有一定的契合性。

协同整合性契合。整合是整体性治理的重要内容，整合需要多部门互动，从而达到一个大的整体性政策产出。整体性治理强调政府在社会治理中应协调好政府、非政府组织以及公民个人的关系，充分调动各主体参与社会的潜力，同时也促进各政府组织更好地团结协作。而我国农村社区居民自治也同样存在参与主体协同整合问题，如村委会和党委、村民和村委会、乡镇政府与村委会之间关系等。

信息化运用契合。整体性治理是建立在充分运用现代信息网络技术基础之上的政府治理。信息系统是多年来公共行政变革的重要推动力量，政府信息技术已经成为当代公共管理和公共服务系统的核心，整体性治理就是充分运用现代信息技术，提高政府治理能力和公共服务水平。从我国农村社区居民自治实践来看，信息技术已经广泛运用到其中并发挥重要作用。信息技术将改变我国农村社区居民自治的参与途径和参与方式。

公共服务终极目标契合。整体性治理的最大特点就是政府服务公民的“宪政”价值回归。政府通过信息技术运用，整合相关组织和个人，充分考虑公民需求，提供更好的公共服务。而我国农村社区居民自治的核心内容也是为了更好实现对其公共事务的管理，其中公共服务是最为核心内容，或者可以说，农村社区公共事务最主要就是如何提供社区居民满意的公共服务。这也是整体性治理和农村居民自治的重要契合之处。

三、整体性治理视域下农村社区居民自治存在的问题

村民自治是与我国改革开放初期市场经济不发达、农村经济相对落后的情况下所进行的农村基层政治体制改革，是与当时农村人口相对集中，人口流动缓慢，城市化水平较低相适应的一种政治制度设计。但随着农村经济社会环境不断变化，特别是农村人口不断减少，村民自治出现困境。以安徽省为例，该省第六次人口普查数据显示，2010年户口在本乡、镇、街道，离开户口所在地达半年以上的人口达1 611.0万人，占全省户籍人口总数的23.48%，其中农村人口为1 206.4万人，占全部外出人口的64.5%[3]。笔者2014年7月份对安徽省肥东县、金寨县、铜陵县以及固镇县的部分地区村民自治调研发现，许多地方村民自治已经处于停滞状态，只是一种形式了。最主要原因是农村人口急剧下降，有的村常住人口不到原来的一半，如肥东县陈集镇大魏村2010年户籍人口3 425人，据我们调查目前实际常住人口不到1 700人。

为了适应农村经济社会发展新形势，安徽省开展了新型农村社区建设，形成新的农村村民居住格局，新型农村社区多是整合几个自然村而成，这就打破了原来单个自然村村民熟人社会的交往和管理模式，同时也给村民自治的实现带来诸多困难。基于整体性治理视域分析，主要存在如下具体问题。

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(一)农村社区居民自治制度自身缺乏整体性

从安徽省农村社区居民自治的现状来看，普遍存在制度自身发展不均衡现象，普遍存在重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督现象。农村社区居民自治制度缺乏整体性协调发展。

民主决策是村民自治的重要内容，但从实践来看，安徽省村民自治仍然存在决策不够科学、议事缺乏民主的现象。通过调研发现，村民中参加过民主决策的只有不到40%。由于大量外出务工村民实际上不参加村里事务的决策，农村社区居民自治实际上成了“村干部自治”。

民主监督是村民自治的重要保障，在156份有效调查问卷中，有6%的村民对村级财务公开比较认可；43%的村民认为村级财务公开意义不大； 51%的村民根本不认可财务公开的真实性。而对选举过程中可能出现的违反《村民委员会组织法》行为，各地也没有能够开展有效监督，特别是代为投票和流动票箱中存在的问题。

民主管理是村民自治的主要内容，但是民主管理还存在许多问题，特别是在安徽省经济发展较为落后的农村地区。主要体现在：其一，村规民约尚未普及，且科学性较差，有的甚至和相关法律法规相抵触；其二，村民会议是民主管理主要形式，但在调研中我们发现有将近50%村民不知道村民会议，不少地方的村民会议很少召开。在知道村民会议的村民中，参加会议的人也不多，特别是随着农村大量劳动力外流，参加村民会议就更少，村重大公共事务只有10%是通过民主决策完成。

(二)农村社区居民自治中主体间整体性协调不足

村民和村委会关系问题。一些地方的村委会主任并非民主选举产生，而是由乡镇政府推荐或任命的；许多村干部由于缺乏有效的民主监督，出现贪污腐败现象；部分地区村委会成员存在地方黑恶势力化，或者有着一定家族背景，如许多地方村干部一直由地方上某个较大宗族成员掌控，农村社区居民自治缺乏民主，从而容易造成村民和村委会成员之间矛盾。

“两委”关系问题。长期以来，村民自治中一直存在着“两委”关系问题，即村民委员会和村党支部委员会关系问题。村委会强调村民自治，对全体村民负责；村党支部委员会则是对乡镇党委负责。一般情况下，两委关系是融洽的，但实践中许多地方出现过村委会无视村党支部、村党支部孤立和弱化村委会的作用、村委会形同虚设等不正常现象。

乡村关系问题。自从实行村民自治以来，乡镇政府和村委会关系一直是影响村民自治的一大难题。一方面，村民自治是宪法赋予村民的一项基本民主权利；而另一方面，乡镇政府又肩负着治理乡村社会、促进乡村经济发展、落实国家大政方针的基本职能，而要实现这些职能，则必然会出现乡镇政府与村委会之间如何处理彼此之间关系问题。调查中发现，有30%左右的乡镇政府有过直接干预村委会事务现象，如直接安排村委会人选、直接插手村委会公共事务等。

(三)农村社区居民参与自治的渠道不够畅通

安徽省目前农村社区建设多数是在原有行政村基础上展开，而没有实质性社区建设内涵；即使是村庄整合而形成的新型社区，也存在社区居民参与渠道不畅现象，如部分村民不愿意进入新型社区居住，这些村民自治权利行使就非常困难；由于许多农民选择靠近乡村公路两边居住，使得原来的自然村界限模糊，有的地方出现“空心村”，村民参与自治更加困难。

(四)农村社区居民自治主体整体性参与不足

目前，安徽省农村社区居民自治整体性参与明显不足，主要体现在以下几个方面。

首先，社区居民自治主体数量锐减。根据我国《村民委员会组织法》规定，村委会是村民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织，农民是村民自治的主体，但目前安徽省农村人口锐减，特别是中青年农村劳动力大量外流，据2013年《安徽省统计年鉴》显示，截至2012年底，安徽省外出半年以上人口占总人口数的25.02%[4]。据笔者调查，安徽省部分地区村庄外出人口高达50%以上，如合肥、阜阳、六安、亳州等市的农村地区，这就必然造成村民自治主体的缺失，村民自治流于形式。

其次，农村社区居民自治参与意愿不强。农民参与农村社会公共事务管理的意愿直接关系到农村社区居民自治的成败。2013年，安徽省农村居民人均纯收入8 098元，人均生活消费支出5 725元，这说明安徽省大部分农民目前最大需求是发展经济，而对村民自治的政治参与意愿不高。徐勇教授所主持的《中国农村调查·资政报告系列》显示，在调研的样本中，有41.1%村庄没有召开村民会议，而在召开村民会议的村庄中又有31.6%的农户没有参与村民会议[5]。在我们所选取调研的村庄中，没有参与村民会议的比例高达52.6%，而外出务工的更是高达90%以上。

其三，农村社区居民自治参与能力有待提高。截至2013年底，安徽省农村外出流动人口中20～39岁人口占50.7%，农村剩下人口中80%为50岁以上。调查中发现，安徽省新生代农民中95%以上都选择了外出打工，其中多数为初中毕业。高中及以上学历的农村人口基本全部选择外出务工，60%以上选择在县城以上的城市定居，这就使得农村社区居民自治的主体中老龄化严重。

四、整体性治理视域下农村社区居民自治机制创新

村民自治在我国有三十多年历史，并成为农民的一项基本权利和基本民主制度。但近年来，随着工业化、城镇化步伐加快，农村经济社会环境发生了巨大变化，特别是随着安徽省村庄合并进一步推进，农村居民居住格局发生了巨大变化，农村社区居民自治遇到更多困难和问题，处于发展的瓶颈状态[6]。本研究正是在这样的背景下以安徽省为例，以整体性治理理论为分析工具对农村社区居民自治进行有益探索。

(一)农村社区居民自治中主体协调机制构建

“两委”关系协调机制。为了妥善处理好村党支部和村委会关系，建议采取“一肩挑”模式，即村党支部书记和村委会主任由一人担任，这样一方面可以减少村干部人数，降低管理成本，另一方面可以减少管理纠纷，提高管理效率。当然，采取“一肩挑”模式，必须完善民主监督、民主决策和民主管理制度，这样农村社区居民自治制度才可能取得整体性协调发展，才能真正实现党的领导和人民当家作主的有机结合，从而形成和谐的“两委”关系。

“乡村”关系协调机制。农村社区居民自治发展离不开乡镇政府支持，离不开乡镇政府精心组织和谋划，乡镇政府也必须承担起应有的责任和义务。乡镇政府可以对村委会进行工作指导，但不能违法干涉村委会事务。构建村民自治组织和群众对乡镇政府工作进行评估的机制，从而构建科学有序的“乡村”关系。

社区居民自治应该是我国国家治理体系中一个有机构成部分。不能把农村社区居民自治和国家治理相对立。正如戴维·赫尔德在《民主的模式》中所言，民主与权威并非天然对立。整体性治理理论强调“通过建立一个跨组织的将整个社会治理机构联合起来的治理结构”，并“发挥政府的战略协作与统筹服务的作用”[7]。我国目前农村基层民主发展的根本目的是要充分发挥农村社区居民参与社会公共事务的积极性，解放农村社会生产力，最终实现农村良好的治理局面。这也是我国居民自治与西方社会中自治的主要区别。

(二)农村社区居民自治中主体整体性参与机制构建

农村居民是农村社区居民自治的主体。但在实际运行过程中，农民的参与情况并不理想。为了充分调动农民参与自治的积极性，必须构建科学的主体参与机制。

农村社区居民参与自治的信息化。随着安徽农村地区电话、手机、互联网等通信基础设施的普及，农村外出务工人员已经完全可以通过这些通信手段实现自己的民主权利。可考虑在现有乡镇电子政务平台框架内，建设农村社区居民参与自治的电子化平台，如芜湖市通过打造为民办事“一站通”、社区管理“网格化”、居民生活“易户网”三个应用平台,从而开启信息化社会治理新模式。

农村社区居民自治参与主体多元化。农村社区居民自治是我国社会治理的有机组成部分。其最基本目的就是要实现农民自我管理、自我服务、自我教育，形成良好的社会治理局面。因此，应该搭建多元主体参与社区治理平台，充分调动这些主体参与农村社区事务。这些主体包括政府组织、非政府组织、志愿者组织以及各种新型农业经营主体，从而形成农村社区居民自治参与主体多元化局面。

农村社区居民自治主体参与激励机制。为了充分调动农村社区居民积极参与自治，针对目前安徽省农村社区居民参与意愿和动力不足的实际情况，应采取一定的措施调动农村社区居民参与自治的积极性和主动性。首先，确保农村社区居民真正能够行使自治权利。在涉及村民切身利益的时候，务必通过民主决策，行使民主权利，实现民主管理公共事务。其次，制定具体的“以奖代补”制度。通过该制度鼓励普通群众、社会组织、志愿者队伍、企业等主体积极参与社区自治，共同创造一个美好乡村。

(三)农村社区居民自治的运行机制构建

重视传统道德、习俗的协调功能。尽管《村民委员会组织法》运行20多年，但人们并没有完全能够依此法来维护自己的合法权益，许多农民对村民自治知之甚少，有近50%受访者表示不清楚《村民委员会组织法》，人们多数还是依据传统道德和习俗来处理相关事务。因此，笔者认为在农村社区居民自治实践中，应该充分重视传统道德、习俗的调节功能。

严格执行村规民约，依法维护农村社区稳定。安徽各地村规民约在早期的村民自治运行过程中起到过非常重要的作用。但近些年来，由于农村经济社会环境的变化，许多地方的村规民约作用在减弱。据笔者调查发现，多数村民不清楚村规民约，有问题最先想到的是村干部调解，然后才是乡镇派出所。村干部往往是用情理来加以调解，派出所则多依法来调解。这就要求我们不断完善各地的村规民约和涉及农村的相关法律法规。

重视农村社区居民的“微自治”。村民自治并非国家政权性质的自治，更多体现在村民在处理涉及村集体公共事务时候的管理方式，在进一步完善农村社区居民自治中，“微自治”应该得到充分肯定和推广。微自治是指自治主体在更小的自治单元内实行自我管理和自我服务的自治形式。“微自治”在实践中更能体现直接民主，更能够解决农村社区居民日常事务，更能够有助于实现农村社区居民的民主权利。

农村社区居民自治是我国未来农村基层民主发展的主要形式，但应该根据各地农村实际情况，探索不同形式的社区居民自治，如以自然村为主体的社区居民自治、以行政村为主体的社区居民自治以及以整合后村庄的社区居民自治，最终形成完善的农村社区居民自治机制，促进农村社会治理更好发展。

参考文献：

[1] 钱学森，等.论系统工程[M].长沙：湖南科学技术出版社，1982：204.

[2] 胡佳.整体性治理：地方公共服务改革的新趋向[J].国家行政学院学报，2009(3)：108-111.

[3] 褚斌．安徽外出流动人口分析[J]．中国统计，2013(4)：18-19.

[4] 国家统计局安徽调查总队.安徽省统计年鉴(2013年)[M].北京：中国统计出版社，2013：3-21.

[5] 徐勇，邓大才．中国乡村政治与秩序[M].北京：中国社会科学出版社,2012：3-21.

[6] 徐勇，赵德健．找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J]．华中师范大学学报：人文社会科学版，2014(4)：1-8.

[7] 李途，谭树林.戴维·赫尔德的全球社会民主理论：价值取向与路径选择[J].当代世界与社会主义,2014(2)：152-155.

The Innovation of Rural Community’s Autonomy Mechanism

from the Perspective of Holistic Governance：

Taking Anhui Province as an Example

LI Changyuan

(School of Public Finance and Administration, Tongling University, Tongling 244061, China)

Abstract:The theory of holistic governance has been developed on the basis of the new public management theory. There are some similarities such as the subject identity and integration, information using, the ultimate goal of public service and autonomy of rural community. In the context of holistic governance, there are the lack of integrity and integral coordination, and the channel of participation is also partly blocked. The problem-solving countermeasures include constructing coordination mechanism involving “two committees” and “country-town” relationship; building integral participation mechanism involving the informationization of autonomy, diversity and participation incentive; and building the autonomy mechanism of rural residents involving the traditional moral customs, village regulations and “mini-autonomy”.

Key words:holistic governance; Anhui Province; rural community; residents autonomy

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1009-2463 (2015)03-0021-05

作者简介：李长源(1971-)，男，安徽合肥人，铜陵学院财税与公共管理学院讲师，硕士。

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKY2014D27：《创新安徽省乡镇政府社会治理机制研究》)

收稿日期：2015-02-02