多元化社会养老服务体系建设对策研究

王桂云

摘要 在人口老龄化以及养老问题巨大压力推动下，社会养老服务体系建设已成为政府和社会关注的焦点。经过不懈探索与改革，我国养老服务体系发展已取得初步成效，却也存在基本架构不完善；服务队伍专业化不足；运作机制有待健全等亟需解决的问题。英国、日本及美国的养老主体包括家庭、机构、社区以及政府等，是多元化的。这些国家都是政府居于主导地位，负责基础设施的建设与维护；出台相关政策并采取各种措施扶持并促进养老服务业发展和融资；针对老年人服务需求多样性的特点，实行规范化和标准化管理，推进职业专业化，保证服务设施的专业化。可看出，发挥政府作用，促进养老服务产业化以及专业化是较为有效的途径。鉴于此，推动多元化社会养老服务体系基本架构建设、加强专业队伍建设，完善长效运作机制等是社会养老服务体系建设的重中之重。

关键词 多元化；社会养老服务体系；建设对策

中图分类号 C913.7 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0166-05

伴随我国人口老龄化程度逐步加深，老有所养成为日益突出的社会问题。经过持续探索与改革创新，我国社会养老服务体系（以下简称“养老体系”）逐步发展并日趋完善，在为老年人提供服务中取得了一定成效。然而，却也存在服务供给与各类需求之间的诸多矛盾，体系建设仍然任重道远，其理论研究与实践建构始终是学界关注的焦点。有关社会养老服务体系的研究和表述很多[1]，政府以及学者们对社会养老服务体系建设展开了大量研究。从政府来看，2011年民政部确定“形成 ‘政府主导、社会参与、全民关怀的服务体系”[2]。从学界来看，学者们探索了社会养老服务体系建设的现状和困境[3-5]；分析总结了国外社会养老服务体系建设经验启示[6-9]；并对构建适合我国国情的社会养老服务体系的途径与对策进行了较多的研究[1，9-10]。人口老龄化是一个持续变化的过程，老年人的需求也是动态发展的，对社会养老服务体系建设的研究也应针对不断出现的新问题逐步深入，从服务对象、主体、内容、方式及其保障措施等方面探究有效策略，可为建设多元化社会养老服务体系提供理论和实践依据。

1 养老体系建设的现状及存在的问题

多元化社会养老服务体系的内涵主要借鉴于《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中对社会养老服务体系内涵的界定。其主要体现在投资主体的多元化、服务方式的多样化、服务内容的人性化、服务人员的专兼结合，是指将政府、家庭、社区、机构等多方主体有机结合，根据生活照料、康复护理、精神慰藉 、紧急救援和社会参与等需求设置具体的服务内容，形成政府主导，以居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务多种模式构成的养老服务体系，以满足老年人日益增长的养老需求。面对严峻的养老形势，虽几经探索与创新，我国养老服务事业取得成效的同时也依然有诸多难以高效、及时解决的困难。

1.1 体系建设的现状

人口普查数据表明我国人口老龄化形势已相当严峻：2010年的第六次人口普查中，60岁及以上老年人口为1.78亿，占总人口比例为13.26%，比2000年提高2.93%，其中 65 岁及以上为1.19 亿人，占总人口的比例为8.87%，比2000年提高1.91%[11]，我国人口老龄化趋势日益严峻。民政部副部长窦玉沛在2014年2月发言指出，截至当前，我国60岁以上老年人数量超过2个亿，占总人口的14.9%[12]。

据全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测，我国60岁及以上老年人口数量到2020 年将达到2.45 亿，到2050 年将达到4.38亿；到2040 年60 岁及以上老年人口占总人口比重将超过25%，2050年达到28.76%。老年人口占总人口比例的不断上升，加之受工业化、现代化、家庭结构小型化等因素的影响[13]所带来的家庭养老功能弱化以及家庭伦理观念的转变，家庭养老面临困境[3]，给养老服务体系建设带来严峻挑战，迫切需要建设与完善多元化社会养老服务体系。

人口老龄化和家庭结构的转变，促进社会化养老方式的发展，基于此，国家出台了多项法律法规，通过制定政策措施，加大财政投入，我国养老服务事业不断发展，居家养老、社区养老以及机构养老有机结合的基本架构已初步形成，并已取得较为显著的实际效果；融资渠道逐步顺畅，日渐呈现多元化；享受社会养老服务的地区与范围逐步扩大，服务对象也逐渐扩大至城乡适龄老年人；专业化建设不断加强[4]。但是，我国的多元化社会养老服务体系建设，仍存在诸多亟待解决的问题，仍需在发展中不断完善。

1.2 体系建设的突出问题

目前我国社会养老服务体系架构不完善，运作机制不健全，服务队伍建设薄弱等重要问题制约了养老服务体系的发展。

一是基本架构有待加强。首先，居家养老服务项目欠缺。目前我国居家养老所能提供的服务还停留在日常生活护理和家政服务等基础层面，对于老年人的心理呵护、精神慰藉以及社会参与支持等方面的项目十分欠缺[14]。另外，养老服务的不同项目资源，如医疗卫生和家政服务等项目，由于管理体制的条块化、分割化，以及协调整合机制的缺失，资源难以实现共享，也是项目供给不足的重要原因。其次，社区和机构养老服务床位等设施不足。比如《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》明确规定每千名老年人拥有养老床位数应达到30张。然而，2014年7月的统计数据显示全国养老机构床位数为493.7万，每千名适龄老年人享有床位数仅为24.4张[15]，距离要求还有平均5.6张床位的差距。再次，机构设施有待优化。目前我国部分养老机构居住环境有待改善[10]，适合老年人康复、医疗、娱乐的设施数量不足且种类较为单一，难以有效保证为老年人提供优质的服务质量。

二是养老服务队伍建设薄弱。养老服务人员大多未接受过养老护理专业教育、未经过专业化的技能培训，在专业知识和服务技能方面有所欠缺，仅能满足老年人的基本生活照料需求，而难以有效满足医疗护理、精神关照等专业化程度较高的需求。以养老服务机构中的服务队伍为例，相关资料显示，受过专业培训的护理员不超过 30%，取得养老护理员资格证书的不足1/3[16]。

三是运作机制有待健全。在养老服务建设这一系统工程中，我国仍尚未建立起切实可行的运作机制[17]，政府、民间投资不足等问题和养老服务不规范、市场监管不利的问题难以有效解决，社会养老服务的可持续性难以有效保障。

2 国外养老体系建设及启示

由于政治、经济、文化以及历史背景不同，各国在养老服务体系建设上存有差异，但在解决养老问题的过程中形成了各具特色、值得借鉴的模式。

2.1 国外养老体系建设示例

纵观各国养老模式的发展变化，随着家庭照顾养老功能的弱化，发达国家养老政策开始转向扩大社会养老功能，比较典型的有英国、日本和美国等。

自20 世纪 90 年代始，英国逐步建立了以社会部门和私人部门为主要供给者的社会养老服务体系。其主要包括居家养老、日间照护、老年公寓、养老院等服务类型，其服务供给主体体现出多元化与市场化特点，私营部门与志愿者是直接服务提供者，政府主要是政策制定、监管评估与购买服务。英国养老服务体系形成了较为明显的特点：具有法律和标准体系支撑；注重“以人为本”的理念；强调各方力量的融合，比如民营企业和志愿者；拥有严格的监管机制[8]。

日本于1970年正式步入老龄化社会，为有效解决日益严峻的社会老龄化问题，日本政府非常重视法律法规的制定与完善，自1989年实施社会养老 《黄金计划》始[9]，经过30多年的改革与完善，养老服务逐步形成了政府主导下社会及市场多方力量参与的“家庭-社区共同服务”体系。其特点为：政府、社区、民营资本、非营利组织等多元主体共同参与社会养老服务；重视居家养老服务；加强专业人才培养；强调老化预防与康复；服务注重专业化。

美国1960年代进入老龄化社会，历经50余年，形成了符合社会发展与国民生活方式的较为成熟的养老模式，其社区居家养老模式成为“品质养老”的范例。养老社区的收费标准主要依据老年人的收入情况，差额部分由政府财政补贴和社会捐赠形式补充。其基本包括四种类型，即：生活自理型、生活协助型、特殊护理型、持续护理退休型。社区在物质、照料、医疗以及精神关注等方面服务功能较强，有效保障了“安养-乐活-善终”老年生活目标的实现。

美国特点为，政府职责明确，突出宏观协调管理职能[18]；服务社会化，美国养老服务机构包括营利性、非营利性和政府公立服务等三种类型；服务突出专业化，注重与专业机构的合作；中介机构作用显著[7]。

2.2 国外养老体系建设的经验启示

虽然我国与英国、日本和美国国情有诸多差异，但他们各具特色的养老服务，依然有众多值得我国借鉴之处。

一是发挥政府的保障和引导作用。从国外养老服务体系看，养老主体包括家庭、机构、社区以及政府等，是多元化的，其中政府居于主导地位，主要负责基础设施的建设与维护、服务体系构建与完善的重任。面对严峻的养老形势，应建立健全社会养老制度、完善法律监管体系、出台养老产业支持政策等，强调政府的养老责任主体和决策主体地位，发挥政府为老年人建立服务体系和引导养老产业发展等功能。

二是促进养老服务产业化发展。面对人口老龄化问题，各国政府不仅出台相关政策加大对私立养老机构的扶持力度，还采取各种措施促进养老服务业融资，充分发挥多元化资本在养老服务市场的有效作用，加强养老产业资金投入力度。

三是提高服务专业化水平。在提高专业化服务水平方面，针对老年人服务需求多样性的特点，首先，实行规范化和标准化管理。重视老年人真实需求，制定科学合理的养老服务行业标准和规章制度。其次，推进职业的专业化。不仅强化专业教育，提高从事养老服务工作的专业人才的培养质量，还应做好职前与职后培训相衔接，促进养老服务从业人员专业水平的提升。再次，保证服务设施的专业化。为保证老年人生活需要，发达国家非常重视功能完善的服务设施的建设，具体涉及到居住、医疗、文体娱乐等方面，致力于实现社区养老服务设施规模化经营。

3 养老体系建设对策

在深入分析我国国情的基础上，借鉴国外成功经验，应加强体系基本架构、完善运作机制、加强队伍建设等。

3.1 加强体系基本架构，强化体系的多元化

一是优化居家养老服务体系。居家养老服务，应体现出对待不同情况老年人的差别性。比如，生活能自理的老年人，可为其提供老年餐厅、交通陪伴、聊天解闷等较为简单的日常生活援助。失能和半失能老年人应在提供日常生活照料的基础上重点给予专项补贴，采取帮助其购买康复器械或提供指定机构的免费康复训练等措施，促进其恢复自理能力。生活不能自理的高龄、独居老年人应提供日常照料、家政服务、紧急呼叫和安全援助等服务。对体弱多病的孤寡老人采取政府出资方式，配送保姆提供一定免费服务。

二是提升社区养老服务水平。加强硬件与软件设施的建设，是提高社区养老服务水平的重要内容。对于硬件基础设施，可采取分批建设、逐步推进的方式完善老年公寓、托老所、日间照料中心等的基础设施，以满足老人多种需求。对于软件设施主要体现在加强社区老年服务的信息化建设。建立信息综合服务网络并实现其信息的全面化，包括老年人的信息网络、服务人员的信息网络。

三是加快机构养老体系社区化发展。将养老机构融入社区，与社区服务密切配合，能有效避免机构远离社区而导致老年人心理上被抛弃感的弊端。在优化公办养老机构设施建设的同时，应着重加强其与社区的密切合作，发挥养老机构在社区中的作用，还应大力扶持社会力量兴建养老机构，促进私立养老服务机构的社区化发展。

四是统筹城乡、区域平衡发展。中共十八大提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，建立更加便民快捷的服务体系。因此，统筹城乡、区域发展，综合考虑城乡、区域实际情况的差别，充分整合现有资源，是必由之路。另外，也应考虑到地区经济差距，对经济欠发达地区养老事业有所政策倾斜与优惠，最终实现城乡、区域协调、均衡、持续发展。