协商民主视野中突发事件网络舆情导控反思及创新对策

张玉亮+路瑶

〔摘 要〕我国突发事件网络舆情导控发展经历了起步、激荡与调整以及深化发展3个阶段。从协商民主视野反思突发事件网络舆情导控中存在的问题，我们发现，主要有4个方面：一是导控缺少宏观规划；二是目标单一、功利色彩严重；三是机构条块分隔、内部协调困难；四是社会配套措施跟进缓慢。创新协商民主视域下的突发事件网络舆情导控机制，需要科学的宏观规划统领全局，追求突发事件网络舆情导控工具理性和价值理性的统一，建立多元有效的导控主体机制，建设立体性的社会配套跟进措施。

〔关键词〕突发事件；网络舆情；协商民主；导控机制

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.07.004

〔中图分类号〕G2062 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2015）07-0019-05

〔Abstract〕In our country，the development of guidance and control about emergencys online public opinion undergoes three parts：starting，agitating and adjusting and deep developing.From the perspective of deliberative democracy to rethink the problems in guidance and control about emergencys online public opinion，the paper found four reasons.The first is the lack of macroscopic planning.The second is single target and strong utility color.The third is internal coordination difficulties from divided institutions.The fourth is the slow supporting measures.From the perspective of innovation of deliberative democracy，guidance and control about emergencys online public opinion needs the scientific micro planning to command overall arrangements，pursues the combination of instrumental rationality and value rationality，establishes multiple and effective mechanism of control subjects，and builds solid social supporting and follow-up measures.

〔Key words〕emergency；online public opinion；deliberative democracy；control mechanism

近年来，突发事件网络舆情研究逐渐受到学界的重视，特别是2005年以来，出现了许多可贵的研究成果，研究领域不断拓宽，涉及突发事件网络舆情基础理论研究、舆情演化机理研究、舆情应对措施研究等几个方面。本文则试图从协商民主理论对目前我国的舆情导控实践进行简单的梳理，以求得出一些有益的启示。就协商民主理论来说，它强调在多元现实社会背景下，通过民众的有效参与，实现立法和公共决策的民主协商、互利共赢。而要义在于平等、多元、协商和共识。将协商民主核心思想和突发事件网络舆情导控实践相结合，从协商民主的视域反思我国突发事件网络舆情导控机制，诊断其中存在的问题，提出相应的完善措施，有利于提升我国突发事件网络舆情导控机制的运行效率，又有利于回归网络社会理性、健康的舆论秩序，保证虚拟社会和现实社会的安定团结。

1 我国突发事件网络舆情导控演进过程分析

11 起步阶段（20世纪中期-2002年）

自20世纪中期到2002年，我国互联网事业开始步入快速发展的轨道，上网计算机数量、网站数量以及网民人数都得到了很大幅度的增长。据统计，截至2002年12月底，我国上网计算机数量已经有2 083万台，网站数量有371万个，网民数量更是达到5 910万[1]。伴随着互联网事业的快速发展，人们的“舆论场地”也得到了扩大，为人们讨论热点问题、突发事件提供了新的平台。易言之，突发事件网络舆情开始显现。在这种情况之下，为科学导控突发事件网络舆情，有效处置突发事件，政府有关部门采取了一系列举措，初步构建了这一时期突发事件网络舆情导控的基本蓝图。这些措施体现在4个方面：一是确立了突发事件网络舆情导控的基本指针。这一时期，国家有关领导人就突发事件网络舆情导控工作做了重要指示，成为指导我国突发事件网络舆情导控有效实施的重要指针。如2001年7月11日，中共中央在中南海怀仁堂举办法制讲座，讲座中江泽民同志强调指出，既要积极推进信息网络基础设施的发展，又要大力加强管理方面的建设，推动信息网络化迅速而又健康地向前发展[2]。又如2002年，江泽民同志在《论“三个代表”》中再次指出：“现代社会各种媒体特别是信息网络化迅速发展，舆论的作用和影响越来越大，越来越需要加强引导。”二是初步建立了导控法律机制。这一时期，我国先后出台了一系列有关互联网的法律法规。为互联网的健康发展提供了坚实保障，为突发事件网络舆情导控的规范化运行奠定了基础，如表1所示：

三是初步确立了突发事件网络舆情导控的主体机构。如2000年国务院新闻办成立了网络新闻宣传管理局，并在各地设网络新闻宣传管理处，加大了人、财、物的投入。又如1997年6月成立的中国互联网络信息中心，负责管理和维护中国互联网地质系统，并对每年的互联网信息做出统计，成为我国突发事件网络舆情导控的重要机构依托。四是建立了突发事件新闻信息审批制度，如表2所示：endprint

以上这些措施的实施，对于突发事件网络舆情导控有着深远意义，为下一阶段的导控发展奠定了基础。

12 激荡与调整阶段（2003-2009年）

2003-2009年，我国各类突发事件明显增多，其中一些成了互联网热议话题，如2007年，“华南虎真伪事件”、“山西黑砖窑事件”等20个事件，2009年“邓玉娇案”、“躲猫猫案”等20个事件都在当年引起了轰动，使得这两年成了网络舆论年，一时间互联网成为舆论的主流平台，突发事件网络舆情进入了快速发展阶段，为导控工作带来了新的挑战。

首先导控面临新挑战，发展道路上遭遇了一些困难，其主要表现在以下几个方面：第一，导控思想贯彻难，地方政府少作为。一直以来各级政府部门更多地在追求经济建设，一定上程度忽略了公众需求，对于突发事件网络舆情缺乏重视，中央的政策指示没有得到贯彻和落实，导控措施依旧守旧，少作为甚至不作为。同时地方政府之间的存在盲目竞争，缺少沟通合作，导控经验得不到共享，导控发展受阻。第二，信息公开机制不完善。一个典型的例子，2007年的“厦门PX事件”，引起了网络舆情大规模爆发，原因是政府部门的遮掩，没有及时公开信息，导致事情越演越烈。这样的现象普遍存在，缺乏信息公开意识，信息公开机制不完善，成了突发事件网络舆情频发的重要原因，对为社会和谐带来了负面影响。第三，导控措施单一。随着社会多元化的发展，单一的导控措施已无法适应现实状况，根据国外突发事件网络舆情先进经验，将技术、法制、社会辅助性措施融合起来，才能为导控提供支撑，而这一时期的导控缺乏主动性，并且对现实状况把握不准，导致未能有效的利用各种方法来完善导控措施，令导控工作处于被动局面，结果不尽人意。

面对以上这些问题，政府部门逐步在实践中总结经验，及时调整策略，丰富导控措施，令导控工作在激荡中有了较大进步。首先，落实导控思想，加强政府作为。中央政府立即加强导控思想和指示的传达，重在落实导控措施，督促和检查各级政府导控意识的树立，以及导控实施的正确性，令导控由消极应对变为积极引导，抓主要矛盾，解决公众所需。其次，加强建设信息公开机制。2007年1月17日通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确了公众有信息知情权，为信息公开提供了法律支撑。同时，各级地方政府加强新闻发言人建设，对发言时机，发言内容都做了要求。再次，注重导控措施的多元化建设。政府部门积极发展互联网技术，加强导控辅助。利用信息分级和过滤技术，对网络舆情信息进行分级和过滤，删除敏感和过激的言论。利用信息检索技术，通过智能检索，帮助用户进行内容识别和趋势分析[4]。同时，积极开展电子政务建设，增强干群互动。如2006年正式开通了中央人民政府门户网站[4]，随后又开设网络留言板，领导干部在线访谈，建立“网络发言人”制度等。最后，完善导控法律体系。2006年5月10日，国务院公布《信息网络传播权保护条例》，2007年我国通过并实施《中华人民共和国突发事件应对法》，2008年5月1日实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，进一步丰富和完善了导控法律体系，进一步为突发事件网络舆情导控提供了法律支撑。

13 深化发展阶段（2010-至今）

无线网络技术的发展和应用，使得互联网普及率快速提升，手机互联网迅速发展，到2013年12月，互联网普及率达到458%，手机网民人数达到5亿。进一步扩大了互联网这一舆论主场，使得突发事件网络舆情导控相应的进入了深化发展阶段。其具体表现为：第一，加强互联网管理，进一步提升导控地位。国家领导人及政府部门给予了导控更多的重视，在《互联网行业发展“十二五”规划》中，将建立安全可靠、绿色健康的网络环境作为发展目标的主要内容[5]。并且在2013年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表讲话，指出要把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓[6]。进一步提升了突发事件网络舆情导控的重要性，为导控发展做出了重要指示。第二，进一步丰富导控措施。这一阶段，技术应用得到了深化发展，一些舆情监测软件和设备被逐步推广。舆情监测、信息跟踪等技术的研发，以及信息的筛选、整理和归纳，为信息研判及决策制定提供了帮助。同时，不断推动网民自律。从网络安全教育、培养公民理性的角度出发，促进网民的自我管理，加强网民的自律意识。此外，推动行业自律。如制定了《中国互联网行业自律公约》，成立了中国互联网新闻信息服务工作委员会，进一步增强了互联网行业的规范性和责任意识，促进了互联网行业的健康发展[7]。第三，推行网络问政，加强电子政务建设。在继续发展网络留言板等一些良好做法之外，政府开始推行微博问政，如2010年公安部系统微博不断出现，从广东、河北到北京，公安微博群的访问量和粉丝数量不断高涨，成了政府与民众进行微博互动的典范[8]。同时，政府开积极建设政府门户网站，将政府工作、指示精神以及公众关心的重要信息，及时的公布在网站上，并及时回复公众的提问，向公众提供了良好的网络服务。

2 协商民主视野中突发事件网络舆情导控反思

从我国突发事件网络舆情导控的演进过程来看，导控措施的建设和实施都在不断地完善和进步，但随着社会的发展，以及社会民主建设的要求，加强导控民主性建设也成了未来的发展要求。因此，我们要从当前的导控中进一步反思其中存在的问题，并结合协商民主核心思想，打开全民参与、民主协商的导控局面，提升导控效率，释放民主民意。

21 导控缺少宏观规划的总体支持

导控宏观规划是针对导控工作，制定其指导思想、发展目标、主要任务和重大举措，使主体明确工作重点，沿着正确的方向做好工作，是主体依法履行职责的重要基础，也是导控发展的内核和宏伟蓝图，是主体通过运用政策、法律等手段，调动社会各方力量，来达到导控发展目标的过程。然而，目前我国突发事件网络舆情缺少导控顶层设计，没有宏观规划的支撑，导控发展的阶段目标，主要方向以及导控主体、导控指导思想等更是无从谈起。这就使得协商民主核心思想在导控中的贯彻缺少根基，令导控的民主性发展受到阻碍。使得建立公平公开、公众参与、多元措施相互融合的导控机制，缺少思想上的指导，缺少宏观规划层面的认可和重视。这一情况主要还是由于一些原因造成的：首先，突发事件网络舆情导控没有引起政府的足够重视。我国在政治、经济等发展方面，都制定了阶段性的宏观规划纲要，例如“十一五”、“十二五”规划纲要等，都保障了我国社会经济的顺利发展。而公共事务的治理和发展，同政治、经济一样关乎民生以及社会的安定和发展，其重视程度也应提高，也需要制定宏观规划。突发事件网络舆情导控作为公共事务中的一个重要部门，尤其在近几年来更是备受关注，虽然其受重视程度不断上升，但发展仍旧缓慢，政府部门在给予其更多的关注时，却没有付诸相应的实践，导致了导控工作在缺少宏观规划的情况下，仍旧缺乏系统性和章程性。其次，没有找准导控发展中存在的主要问题。在导控发展建设中，无论从理论方面还是实践方面，问题措施都提的不少，也尝试的不少，可是却没有抓住主要矛盾，没有思考怎样构建导控的宏观规划，从而怎样真正贯彻导控的民主性建设，明确导控的思想根基以及发展方向等最主要的问题。导致至今我国的导控还缺少宏观规划的支撑，导控民主性无法贯彻，导控发展还未有实质性的突破。endprint

22 导控任务目标单一，功利色彩严重

协商民主视域下突发事件网络舆情导控的主要目标，应该是保障公共参与，发展导控措施的多元化和民主性，从而维护社会整体利益，保障社会稳定和谐。使导控因社会发展而生，又运用于社会发展，彰显出导控的真正价值。然而，目前突发事件网络舆情导控则更多的是被当作一种维护网络秩序，换取一时安定的治理工具。其出发点就是为了平复事件，进而不影响政府部门形象，对于其中反映出来的现实矛盾，没有从公众及社会的利益出发去解决，违背了导控的真正价值，与发展导控民主性这一目标背道而驰。造成这一现状的原因，主要是政府部门任务目标单一，功利色彩严重。详细来说，首先，是其错误的价值观决定的。大多政府部门没有树立正确的价值观和政绩观，其将部门考核作为单一任务目标，盲目追求经济利益，忽视了民生建设和社会发展，没有基于公众及社会利益，进而造成了公众不满，引起社会矛盾，并且在处理矛盾时，因害怕影响政绩考核，往往采取遮、掩、捂等做法，堵民众之口，尽量不暴露出矛盾，来换取一时的稳定。其次，是由于长期以来的封闭行政。一直以来，政府部门在信息公开，国家事务的处理方面，都是比较封闭的，认为公民得到的信息越少，社会就越稳定。在导控方面也是如此，政府部门认为掩盖事件处置过程，封锁信息，就会使事件随着时间渐渐平复，公民获取不了信息，也就没有证据，不能有所作为。其实不然，处置过程越不公开，信息越封闭，公民的好奇和恐慌心理更加蔓延，网络舆情就越高涨，导控难度就越大。所以说，正确的导控目标，决定着导控的出发点，同时也决定着导控的方式方法。单一的、具有功利性质的任务目标，必然违背了协商民主视域下的导控目标，阻碍了导控的民主性发展。

23 机构条块分割，内部协调困难

导控机构的科学设置，是协商民主视域下突发事件网络舆情导控发展的内在要求和应有之义。导控机构之间相互沟通、相互协调、信息共享和通达，不仅满足了导控民主性发展的要求，也令导控措施在实施过程中，可以凝聚力量，提高效率。首先，当前我国导控机构冗杂交错，缺乏专业性和统一性。我国突发事件网络舆情导控缺乏统一的领导机构，谁负责、谁指挥、谁参与、谁配合，都没有一个清晰和完整的构架。例如：公安部、国务院新闻办、国家广电总局、出版署、文化部等，都在网络管理及网络舆情导控方面承担着一定责任，导控机构冗杂，内部协调困难。这种碎片化、多头介入的机构现状，使导控在实际运行中，人力物力资源调配困难，缺乏沟通合作，信息无法畅达，导控效率低下。其次，导控机构层级多，分割严重。从中央到地方，突发事件网络舆情导控机构层级多，信息上下传递困难，往往会耽误导控最佳时间，影响导控效果。并且机构条块化，分割严重，令各部门之间缺乏沟通交流的条件，导控工作交接和相互合作不畅。最后，导控主体机构缺少合作意识。各部门之间大多各尽其责，对于其他部门的工作内容不了解也不关心，对于整个导控机构的设置也不清楚，缺乏相互合作的意识，不会进行信息资源的共享，实际协调起来时，有距离感和陌生感，缺少合作的默契和能力。

24 社会配套措施跟进缓慢

突发事件网络舆情导控是一项系统工程，要贯彻其民主性，不仅需要制定相应的政策、法律、制度等刚性措施，还需要有社会配套的柔性措施，比如：网络知识的普及、网络安全教育，道德和正确价值观的引导等，这些精神文化层面的社会配套建设，往往比刚性措施的实施效果来得要明显和有效率的多。目前，关于互联网的基本知识，还没有得到全民普及，针对如何防范网络危机，如何正确、理性的上网，大多民众还不够清楚。公民的整体参与意识和自我管理意识还不强，再加上一些错误价值观的冲击和影响，使得突发事件网络舆情导控的任务重，困难多。同时，虽然近几年来社会配套措施的建设有一定发展，教育和宣传活动相应开展，但从数量和力度上，同政策、法律的发展，还相差较远，没能做到共同进步，起到良好的辅助作用。分析其中的原因，主要有这几个方面：首先，公民缺乏参与意识。当前公众对国家政策、社会事务等问题的关注度还不够，缺乏主人翁意识，缺少社会责任感，对于社会配套措施的建设缺乏支持，令一些活动的开展缺少群众基础，导致导控的社区教育、文化宣传等发展缓慢。其次，多元价值观的影响。当前社会中多元价值观影响着人们的判断，对正确的价值理念和道德观，带来了严峻挑战。尤其在网络中，人们自由表达，使一些错误和扭曲的价值观影响着人们的思想，令理性上网等教育和道德宣传在实施中，有了更大难度。最后，基层组织缺乏执行力。地方政府、社区组织等没有完全响应号召，在导控的社会辅助建设中，缺乏耐心，缺少行动力，没有将定期开展活动，进行宣传作为其主要工作内容，延误了导控中辅助措施的建设。

3 协商民主视野中突发事件网络舆情导控创新对策

通过对我国突发事件网络舆情导控进行反思，可以看出，目前的导控措施亟待丰富和改善，而如何结合协商民主核心思想建立适合我国国情的导控措施，有以下几个方面的建议：

31 利用科学的宏观规划统领突发事件网络舆情导控 做好导控宏观规划，就是明确导控的指导思想、制定导控发展目标、了解导控主要任务。详细来说，主要有以下几个方面：首先，确立以协商民主为核心的导控指导思想。要想发展导控民主性，就要以民主性思想作为指导思想，协商民主在出发点和理念上，目标都是社会民主建设，探讨的都是如何使得决策制定以及制定过程更加的民主和谐，如何能够维护社会整体利益，其对于突发事件网络舆情导控具有重要的指导意义，可以使导控从主体的建立、决策的产生以及措施的实施，都能够民主化，令导控的价值得到显现。因此，确立协商民主的指导思想，是导控宏观规划的首要步骤。其次，制定正确的导控发展目标。明确导控的建设和发展是为了维护公众及社会利益，促进社会和谐而进行的，一定要从公民出发，落实民生。确立一个整体导控发展目标。同时，也要分阶段制定不同的导控目标。以3年或5年为一个阶段，制定出这一阶段的发展目标和前进方向，落实到这一阶段导控应主要发展哪些方面，完善哪些方面的建设，完成那几个项目工程等。在达到期限时，要查看完成情况，总结经验，找出不足，为下一步计划奠定基础。最后，了解导控主要任务。从协商民主角度出发，导控的主要任务是如何加强导控民主性建设，如何制定出适应我国国情、满足社会发展的导控模式。在每一阶段的导控发展中，除了明确导控目标，还要了解这一阶段的主要任务是什么，要做的重要工作是哪些方面，如何去做，学会在导控的发展中抓主要矛盾，解决主要问题。endprint

32 追求突发事件网络舆情导控工具理性与价值理性的统一 所谓工具理性，就是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或者‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”[9]。而价值理性则是人们对于自身实践活动价值与意义的自觉把握，主张促进人与人、人与自然、人与社会的全面、自由、和谐发展，因而是一种“非自我利益的理性”[10]。突发事件网络舆情导控既是社会维稳的工具，同时也具有落实民主建设，保障民生，促进社会和谐的价值意义。因此，要将二者进行统一，追求导控工具理性和价值理性的有效结合。首先，追求正确的任务目标。政府部门应扭转错误的价值观，将单纯追求政绩考核，转变为切实为百姓做好当地工作，抓好社会建设。将突发事件网络舆情导控作为社会发展的一项重要工作，以解决社会矛盾，获取公众满意作为导控的正确任务目标，而不仅仅是其增加考核分数的工具。其次，扭转封闭导控的错误观念。政府应树立信息公开，处置透明，欢迎公众监督的导控思想。将真实信息及时公布于众，减少公众质疑。还要将整个导控过程公开，接受公众的监督，彻底转变封闭的导控思想。令导控的价值理性在其工具理性之上，从而得到充分发挥，令导控起到真正的效果。

33 建立多元有效的导控主体机制

谁来协商措施，谁来具体执行，怎样交流合作，是建立多元有效的导控主体机制需要考虑的几个主要内容，为贯彻协商民主在导控中的运用提供了执行保障。首先，发展多元的导控主体。一直以来，政府作为导控的负责人，肩负着导控主要工作，是导控义不容辞的主体，应担任领导者的角色。而公众作为导控的直接参与者，又是协商民主强调的主要对象，应作为导控的重要主体，参与导控的发展建设。而互联网行业作为第三方，应赋予其重要的辅助角色，共同参与导控的协商民主，帮助政府和公众进行导控建设，更重要的进行互联网行业的自身管理。其次，明确主体职责。政府要整合导控机构，明确各机构责任，促进机构间信息沟通及互动合作，加强各类资源的调配和指挥，同时负责组织三方主体的协商，主持民主决策的执行。公众要自行建立导控组织，发挥自身优势，做好意见搜集和政策宣传，教育普通网民，引导网络领袖，发挥他们的优势，避免重要舆论者带来的负面影响。互联网行业也要加强行业组织管理，自行制定办法规定，利用技术手段保证网络环境的健康发展，协助政府和公众组织做好导控工作。最后，制定高效的主体协商流程。由基层选举，根据学历、经验等因素，选出三方主体代表，进行民主协商，在协商过程中，三方主体享用平等的信息资源，自由表达各方观点。经由投票表决制定出较为理性的决策。这些决策和具体指示要由各方代表做以传达，同时也要通过导控负责机构实施，并将实施效果及时反馈给主体代表，以便更正和完善。此外，协商的具体时间以及具体地点，每次的内容，都应由导控主体进行制定，这些内容和措施，都应上升至法律层面，保障其协商民主的合法性。

34 建立立体性的社会配套跟进措施

建立立体性的社会配套跟进措施，跟进导控刚性措施的发展，做好导控的辅助工作，全面、深入地开展社会配套建设，为导控的完善提供必要支撑。其具体做法主要有以下几点：第一，做好相应的网络教育。我们应借鉴国外经验，普及网络安全知识，推动公共教育，加强对公众的网络知识普及，使其对网络环境能够认知、判断，培养起自我管理的能力。同时要调动学校、社区、居委会、村委会等资源，向公民宣传网络安全知识，在引导公民关注热点新闻、关心社会生活的同时，倡导公民远离网络暴力，培养公民理性，树立安全上网、健康上网的意识。第二，宣传正确的价值理念。协商民主核心思想中有包容、共存之意。同我国自古提倡的“和”有异曲同工之处。这些思想，对于和谐社会的建设有很大帮助。我们应加大这一思想的宣传，倡导人们以和谐、共存的价值观为主，摒弃那些自我、带有层级观念的扭曲的价值观。并向公众宣传社会先进事迹和先进个人，让正能量主导社会舆论，消除社会浮躁气息，提升现实社会和网络虚拟社会的和谐程度。最后，培养公民参与意识，建设基层公共协商场所。协商民主视域下的突发事件网络舆情导控发展，强调的是公众参与。当前公众参政和表达观点的欲望越发强烈，我们应顺势满足公民这一愿望，畅通其诉求和参与渠道，提升公民的参与积极性。同时培养其参与能力，并对那些缺乏参与意识和公众精神的人，进行宣传和鼓励，帮助全民树立正确的参与意识。此外，要增加和完善公共协商场所，为基层协商民主导控建设提供条件，完善场所设施，提供良好协商环境，并且学会利用网络，建立网络社区，创新的公共协商场所。

参考文献

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[2]新浪网.中国互联网发展大事记（1986-2003）[EB/OL].http：∥tech.sina.com.cn/i/2005-07-19/1038666886.shtml，2005-07-19.

[3]张文祥，周妍.对20年来我国互联网新闻信息管理制度的考察[J].新闻记者，2014，（4）：37-46.

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[8]祝华新，单学刚，胡江春.2010年中国互联网舆情分析报告[EB/OL].http：∥yuqing.people.com.cn/GB/n/2012/0727/c209170-18615458.html，2012-07-27.

[9]马克思·韦伯.经济与社会（上卷）[M].上海：商务印书馆，1998：56.

[10]彭国甫，张玉亮.追寻工具理性与价值理性的整合——地方政府公共事业管理绩效评估的发展方向[J].中国行政管理，2007，（6）：29-32.

（本文责任编辑：孙国雷）endprint