——加拿大奶产业合作组织运行管理情况考察报告加拿大奶业组织的管理与服务（二）

文/加拿大奶产业合作组织运行管理培训团

▲接本刊2015年第10 期

一、基本情况

加拿大奶业40 多年来一直在实施供应管理体系，其奶业主要管理组织机构的设置和运行都是以牛奶供需管理为核心，同时，积极促进奶牛及牛奶质量的逐步提高，严格预防奶牛及牛奶安全事故的发生，促进奶牛生产水平的不断提升，因此，加拿大建立了完善的奶业管理机构和组织，他们通过分工合作和相互监督、相互制约，共同维护加拿大奶业市场的繁荣与进步。

加拿大参与奶业管理的组织和机构较多，据我们了解的情况，将这些组织机构整理制作成框架图如下（图1）。

从图1可以看出，加拿大的奶牛生产、乳品加工、价格协调、质量监督、市场管理，在联邦、省级和以下各个层面都有一套完整的组织管理体系，涉及政府管理、行业协会、科研院所以及其它一些民营机构。结合本次培训内容，参考相关资料将加拿大奶业管理的组织机构工作职责做一简要介绍。

图1 加拿大奶业管理组织机构框架图

（一）联邦政府级管理机构及其授权的组织机构

1、加拿大农业及农业食品部

加拿大农业及农业食品部在奶业发展方面，主要对产业政策、产品配额、市场价格、质量保证方面实行宏观调控。具体的业务主要通过加拿大奶业委员会以及由生产者共同联合组成的各种行业、产品协会来管理和服务奶业。

2、加拿大奶业委员会

加拿大奶业委员会是成立于1966年的官方机构，隶属于加拿大农业及农业食品部，通过议会来参与政府工作，其与奶农组织、消费者协会、省政府及省级奶业工商管理局和代理商、地方协会等有非常紧密的合作，同时，向加拿大农业及农业食品部提供奶业相关建议，协助相关政策的设计与实施。其宗旨是为乳及乳制品生产者提供一个公平管理的平台，为消费者提供足够的高品质乳制品。

3、加拿大牛奶供应管理委员会

加拿大牛奶供应管理委员会是加拿大奶业委员会的具体执行机构，是制定政策、协调牛场生产和乳品加工环节的国家机构，每年按照全国牛奶市场营销计划条款，负责设定各省级市场共享的牛奶配额。

4、加拿大卫生部

负责开发乳制品的安全标准和政策，之后由加拿 大食品检疫局付诸实施。

5、加拿大食品检疫局

负责建立乳制品标准、产品定级、工厂检查、规 范包装、营养标签、动物健康和乳制品的安全监测。

6、加拿大国际贸易部

负责管理乳制品的进口涉及关税税率配额。

（二）省级管理机构及其授权的组织机构

1、各省农业部

按照联邦政府相关立法规定，针对本省设定省级条例，并监督实施，负责管理和控制乳品质量计划，并在生产和加工层面建立卫生标准。

2、各省牛奶市场营销委员会

负责管辖本省内牛奶生产和销售，工业原料奶有关的营销活动受联邦和省级共立法规管理，因此，各省市场营销委员会均是受省级政府机构委托并被赋予法定权力，各省之间的市场营销委员的产生和组成以及管理权限有所不同，但其主要管理范围为本省的牛奶需求并向生产者分配配额、设置支付奶农的价格、与牛奶运输公司的代表谈判建立运费费率。

实际上，各省市场营销委员会的职责可由不同的组织承担，比如魁北克省的魁北克牛奶生产者联合会（Quebec Federation of Milk Producers）、安大略省的安大略奶农协会（Dairy Farmers of Ontario）属于生产协会，而大不列颠省的大不列颠哥伦比亚大学牛奶营销委员会（British Columbia Milk Marketing Board）属于省级政府机构，但他们都分别承担起各自所在省的省级政府机构的奶业管理和服务职责。

（三）行业协会

1、加拿大奶农协会

由各省牛奶市场营销委员会、奶农、合作社和奶牛品种协会组成的联合会，于1934年创立。该协会是合作社形式的代表加拿大奶农的非盈利的民间组织，但政府授予该组织原料奶定价权和市场销售权，并在政府牛奶市场营销委员会的监督下开展工作。其最大的贡献是为加拿大建立牛奶供需管理系统，此系统从1970年实施至今，是加拿大奶业重要的“稳定器”，此系统确保了牛奶生产者的公平和充分劳动、管理和投资回报。

1997年加拿大奶农协会制定并实施了《加拿大优质牛奶计划》（Canadian Quality Milk，CQM），尽管该计划是由牛奶生产者自己制定执行的工作体系，但多年来不断进行动态调整和完善补充，目前，其技术上的可靠性已得到联邦政府官方（加拿大食品监察署）的认可，并且该计划的约束性正在得到加强，期望所有奶农均能成为CQM用户。

2、加拿大奶业加工者协会

该协会是代表加拿大乳制品加工业的公众策略和利益监管的行业协会，代表加拿大乳制品加工企业与政府、原奶生产环节、奶农协会进行沟通协调，主要职责是促进乳制品业发展，促进乳制品消费，向相关方面提出促进乳制品业发展的各项政策，同时对行业有监管权。在加拿大全国牛奶供需管理委员会有固定席位。

3、加拿大合作社协会

合作社是加拿大牛奶供需管理体系的组成部分，合作社经营的乳品加工厂也是奶农的乳品加工厂，由专业的经营团队负责营销运行。本次，我们参观培训的GAY LEA就是一家典型的合作社加工企业。合作社实质是其会员所生产牛奶的批发商，因此，政府会给予其精神的支持和税收低免等支持政策。目前，加拿大乳品合作社通过不断兼并收购（跨省），市场份额有逐年扩大之趋势。因而，由这些合作社代表组成的加拿大合作社协会的话语权将不断提升。

（四）专业协会

加拿大在奶牛养殖环节有多家专业协会，这些协会属于非营利组织，经费来自奶牛，服务奶牛，自收自支，通过信息共享、技术指导等方式，引导奶农从品种、遗传、繁殖等专业方面提升奶牛养殖水平，提高牛奶单产水平，降低成本，增强盈利水平。加拿大主要的奶牛养殖专业协会有加拿大品种协会、加拿大家畜遗传协会和加拿大胚胎移植协会等。这些协会也为加拿大奶业管理提供一些信息、技术等方面的支持，比如，国家乳制品牲畜识别计划（NLID）的标签是通过荷斯坦奶牛协会（加拿大品种协会之一）设计确定。

（五）科研机构

加拿大的一些大学充分利用学术优势，在政府和企业的支持下，积极开展奶业技术研究和培训，为加拿大奶业提供源源不断的新技术新理论支持，比如安大略省的圭尔夫大学和大不列颠哥伦比亚大学的奶牛研究中心便是加拿大最为著名的奶牛科研机构，圭尔夫大学的食品技术中心还为乳品加工厂和奶牛场提供HACCP和ISO质量认证服务。

还有一些权威的实验室也积极为加拿大奶业的发展贡献力量，比如，大不列颠哥伦比亚省的兽医检测实验室是一家符合世界动物卫生组织操作标准的实验室，当其为奶农检测样品时仅收取成本费的50%（而宠物检查则全额收费），另外50%由政府补贴。

（六）独立的第三方检测机构

加拿大原料奶计价指标的检测采用第三方检测，同时，为了确保第三方检测的有效性，加拿大标准局对境内检测实验室的资格进行评审，因此，原料奶第三方检测实验室也是加拿大奶业管理组织的重要成员之一。

另外，加拿大为提高奶牛生产性能，成立了加拿大奶牛生产性能测定中心（Canada DHI），现已完成向私营企业的过渡。是对所有认证奶牛进行登记测定的组织，对9400个奶牛场送检的奶样进行乳脂、乳蛋白、体细胞等8 项指标的测定，并将数据与其它相关数据合并储存在加拿大奶牛工作网（Canadian Dairy Network，CDN）中，提供给相关奶业专业组织，向社会公布，最终反馈给奶农，帮助奶农有针对性地对奶牛性能进行改良。

二、主要特点

（一）实行高度计划性的配额供应管理体系

1、以“配额”管理来平衡国内奶业的供需关系

所谓配额制度，是指加拿大奶业委员会综合分析市场需求预计全国每年牛奶消费量，以此规定全国原料奶总产量，再根据各省奶牛饲养状况和人口变化，将生产配额分配到各省，各省把配额分到奶牛场，奶农依据配额进行牛奶生产。配额制度的关键要点包括：

（1）配额以乳脂肪数量确定，而非原料奶数量；

（2）配额可以通过公开市场买卖流通，并每月挂牌出售，但不能跨越省界；

（3）饲养奶牛、出售牛奶前必须要获得配额；

（4）配额每月计算1 次，每2个月调整1 次；

（5）奶农不能完成配额时，管理部门可强制要求其卖出配额，以维护原料奶供需总体平衡。

加拿大建立的配额供应管理体系有效连接了供给与需求双方。一方面解除了奶农的后顾之忧，奶农可以专心搞好饲养管理，提高质量和生产水平；另一方面，合作社或者乳品厂能够获得数量较为稳定和质量较好的原料奶，组织均衡的生产加工和销售。其管理系统以液态奶为基础，以加工用奶为缓冲，以奶粉的收储和出口为调节手段，实现牛奶供给与需求的动态平衡，以避免由于原料奶过剩或不足而造成市场大的波动，保持市场销售和价格的相对稳定。

2、采用高关税的政策，控制乳制品进口，防止国际贸易波动对国内奶业的冲击

加拿大严格控制乳制品进口，他们在WTO市场准入谈判中取得了较高的关税税率，同类产品关税税率远高于中国，比如，液态奶进口加拿大的关税税率为

3、根据生产成本定价，对价格严格控制

加拿大牛奶价格是由各省奶农协会制定，其定价依据来自生产成本的计算，其生产成本的采样来自本省241%，而中国仅为15%。高关税税率有力保护了国内奶业，为其配额制度实施创造了良好环境。上、中、下不同单产水平的奶牛场。据有关资料显示，生产成本占牛奶销售价格的75%以上。

（二）充分发挥具有高度自律性的行业协会作用

在加拿大，特别尊重行业协会的作用，强调自身组织运行的自律性——合规运行。2015年9月16日，在GAY LEA加工厂，董事局主席Hansen Ove向我们介绍，该加工厂是一家由奶农合作组成的乳品加工企业，但其奶农所产牛奶的销售、定价和质量管控，均受安大略省奶农协会管理，而不是我们中国想象的那样——自己的牧场，自己的工厂，自己的牛奶，生产多少奶、加工多少奶都是自己说了算。因此，在加拿大，其牛奶供应管理体系、配额管理制度、产业链上的不同社会服务组织、政府、奶牛场、加工厂以及合作社能够实现有机结合，共同维护奶业市场的健康发展。

加拿大奶业产业组织运行的高度自律性，还体现在奶农协会对其会员所有牛奶质量的管控方面。另外，奶农能平均承担原料奶运费（加拿大原奶运输属于第三方）而不计较实际运输距离的远近，这也充分体现了加拿大奶农的集体主义精神。

三、学习体会

（一）协作式管理是产业管理的主流，值得中国奶业借鉴

加拿大以牛奶配额供需管理系统为核心的协作式管理体系取得了重大成功。满足了不断增长的国内乳品消费需求，同时，国内奶农也获得了稳定健康的发展，奶牛产量稳步提升，而牛场数量以及奶牛总头数呈现下降——使得国内资源使用效率不断提升及环境得到持续改善。

事实上，任何一个产业应追求协作式发展壮大，产业管理应强化协作管理。我国近些年由于受到三鹿牌“婴幼儿奶粉事件”等影响，产业一体化管理似乎成了中国奶业产业管理模式的唯一选择（至少是主流选择）。中国奶业一体化建设的中心是全产业链管理，全产业管理者定位在乳品企业上，政府对奶业管理职责仅定位在监督管理上，而在奶业中起主导作用的奶牛场完全没有话语权，行业协会的管理作用不断被弱化或者干脆不起作用。这不仅与加拿大奶业管理模式大相径庭，而且在其它奶业发达国家也难找到成功的范例。

（二）专业化管理组织是加拿大奶业成功的又一重要基石

加拿大奶业在食品安全和质量控制的管理方面有上百年的历史，法律法规完善，使得加拿大的牛奶和乳制品因品质卓越而享誉世界。加拿大在牛奶质量安全管控上遵循了源头管控的科学理念。首先，通过育种等奶牛饲养管理技术提高牛奶产量和质量水平；第二，强化生物安全理念，确保奶牛健康，无重大疫病；第三，通过加拿大优质牛奶计划的实施提高牛奶生产过程的质量安全管控水平，将可能影响牛奶质量安全的隐患扼杀在萌芽中。这些措施主要是由专业协会、食品检疫局和奶农协会来执行，其中奶农协会的作用是主要的，奶农协会通过对会员牛场的现场检查、管理监督以及相应的处罚来维护整个协会牛奶质量安全。专业化和行业管理，使加拿大奶业管理实现了事半功倍的效果。而我国似乎缺乏这样的管理机制，并且大有将乳制品质量安全的管理完全归由各乳品企业来自行控制之势，缺乏统一的管理标准和专业组织或许将成为中国奶业发展的瓶颈。

四、意见建议

（一）准确定位并构建新的中国奶业组织管理框架

乳制品在中国是保健品还是食品？这似乎成为一个很重要的问题，因为保健品和食品的管理模式应该不尽相同。但事实上，在中国，乳制品被企业附上诸多的保健功能，而在政府部门的监管中，几乎是将乳制品当保健品（甚至是药品）来管理的，可遗憾的是中国消费者仍对国产乳制品的质量安全不放心，而且“奶荒”与“奶涝”交替出现。究其原因，当然是多方面的，但其中一个重要原因是中国强调了奶业的工业化产业特征，这导致了在奶业管理框架中强调乳品加工厂的作用，事实上，奶业应属于农业产业范畴，应按农业产业的管理模式来构建新的奶业管理组织框架。

（二）树立前瞻性的视野，做好奶业发展的顶层设计

应加强顶层设计，制定关于乳业发展战略的规划，建立涵盖牧场分级体系、乳业生产、加工、销售在内的利益协调和分配体系。此外，逐步设计及建立奶业育种、环保、循环经济体系，以政策支持和政府指导的模式，帮助行业应对日益先进的技术要求；借鉴国外的有益成果和先进经验，结合原有符合我国国情的经验和实践的管理技术，对奶牛的育种、环保、循环经济进行更加深入和细致的研究；加大相关方面的人力和资金投入，保障中国乳业的健康和可持续发展。

（三）进一步充分发挥奶业行业协会的作用

加拿大的奶业协会、奶农协会等非政府组织在生产、分配、定价、质量管理、技术支持等方面的作用，大大提高了市场管理效率。国内行业协会拥有大批高科技精英、学科带头人、专家、学者，以及遍布在各条战线上和每一个社会角落的科技工作者，应以高科技人才为支撑，在科技普及和行业的产业升级等方面提供有力支持。应充分发挥行业协会协调、服务、维权、自律的职能，保护和促进民族奶业持续健康发展，争取在强化行业服务、规范行业行为、促进行业联合、反映行业动态、扩大对外交流等方面发挥桥梁纽带作用。应加快行业协会与政府的脱钩，转变运行、服务机制，实行市场化运行，真正为加工企业及奶农服务。

（四）尽快建立具有公信力的独立的第三方检测机构

独立的第三方检测机构是加拿大奶业管理组织的重要组成部分，确保了加拿大牛奶供需管理系统的公平公正运行，保障了奶农的合法权益，减少了奶农与加工厂之间的争议，体现出加拿大奶业管理体系的科学性和公正性。目前我国缺乏原料奶、乳制品的第三方检测机构，奶农与工厂之间的利益博弈导致不信任，使得中国的乳制品质量缺乏应有的公信力，因此，应尽快建立具有公信力的独立的第三方检测机构。

农垦系统组建中国农垦乳业联盟，欲推出“中国农垦生鲜乳”品牌及其系列乳制品，如果没有第三方检测机构进行检测和认证，将难以获得消费者的认可。