国家治理现代化背景下群众监督发展的新趋向

王俊淇

[摘  要]人民群众是国家治理的重要组成，人民群众积极的政治参与是现代国家治理的根本要求，作为人民群众政治参与重要方式之一的群众监督，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，呈现出了制度设计的顶层化、制度执行的法治化、参与主体的多元化和参与目的的人本化等新的发展趋向。

[关键词]国家治理;群众监督;人民群众

[中图分类号]D63    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2015）08-0020-04

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立当代中国全面深化改革的主要目标和基本路径是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理的实质，是实现国家对社会各方面事物管理的制度化、规范化和程序化，它强调治理主体的多元和多元主体之间的互动合作。群众监督作为人民群众政治参与的重要方式和人民主体地位的完美展现，其充分而有效的开展既是实现国家治理的客观需要，又是推进国家治理的必然要求。在推进国家治理的大潮下，群众监督的发展出现了一些新的趋向。

一、制度设计的顶层化

“科学合理的制度体系既是治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的产物，对于国家治理现代化具有决定性作用。”[1]作为国家制度的重要组成部分和群众监督赖以规范、有序运行的群众监督制度体系，其建构和完善必须以推进国家治理现代化的整体需要为前提，不可能独立于国家制度体系之外。这就要求群众监督的制度设计必须根据党和国家立足于最高端的总体性规划和战略性构想来进行，使群众监督的制度建构在遵从党和国家顶层设计的同时，又能根据自身要求以最高层次的统筹规划安排、最大限度的趋利避害、最具效益的贯彻执行加强自己的顶层设计，实现制度构建的前瞻性和制度贯彻的坚决性的融合、制度设计的科学性和制度操作的便捷性的统一。

以顶层设计理论指导当代中国的制度体系构建，是健全和完善中国特色社会主义制度，更好解决发展中出现的阶段性问题的客观要求。顶层设计理论强调理念设计和现实操作的有效衔接，不仅关注“规划设计对象的体系性、结构性、功能性、层次性、评判性等基本设计要素，更注重理论设计、制度设计、规划设计在实践中的落实问题，是延展于人们设计意愿与实践落实之间的‘路线图，是具有战略的明确性和实践的可操作性之多向思维理论的结晶”[2]。在“触动利益比触及灵魂还难”的当下中国，尤其是在政治体制改革严重滞后而既得利益者又利用其强势地位竭力阻挠改革成果更多更公平惠及广大人民群众的情况下，党群关系正在经历着由鱼水关系到蛙水关系的微妙变化，甚至在局部地区已经出现了党群、干群关系严重对立的局面。加强群众监督制度的顶层设计，一方面可以使群众监督适应国家治理现代化的需要，促进制度设计的科学化，摆脱过去那种头痛医头脚痛医脚的被动局面;另一方面又可以使群众监督与其他形式的监督协同配合，充分发挥各个监督系统的合力，有效惩治和预防权力腐败，改善、修复和优化局部已经受损的党群关系。作为我国权力监督与制约系统中处于最基础地位的监督系统，群众监督只有在制度的规约下，才能避免其因主体广泛且素质参差不齐所导致的不易控制的特点，在有序中发挥更大的作用;也只有在群众监督的性质、地位、方法、途径以及程序等都得到制度确认和保障的条件下，人民群众才能更加有底气的行使自己的监督权利。

群众监督的有法可依不能止步不前，群众监督的制度完善没有完成时，相反，它必须根据时代发展和形势变迁的要求，以科学合理的顶层设计为指导，不断修正已有的不合理的制度并不断将被现实操作反复证明为科学合理的做法确立为制度，才能不断增强自身被依赖的砝码，才能为实现群众监督的制度化、规范化奠定最根本的基础。一套严谨的制度体系的建构，必须充分考察该项制度设计的历史背景与现实需要，综合考虑影响制度制定和贯彻的各种因素，严密论证制度构成的合理内核，统筹协调这一制度与其他制度的配合衔接，确保制度的组成部分与制度的影响要素不相冲突，制度的贯彻执行与制度设计的初衷不相背离，才能谓之科学。从这个意义上说，群众监督的制度设计必须顶层化，才能在新世纪新阶段我国发展的重要战略机遇期同时也是矛盾多发期，有效应对市场经济唯利是图导向和西方金钱至上、个人主义等腐朽思想的侵蚀，在激发群众政治参与，惩治和预防腐败的漫漫长路上发挥更加持久而有效的作用。

二、制度执行的法治化

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[3]实现国家治理体系和治理能力的现代化，就是要促进国家治理体系的“制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家”[4]。因此，推进国家治理必须建立完善的制度体系，确保制度从制定到执行的每一步都有严格的程序规范和操作标准，使制度执行没有余地，使以权压法、权大于法现象在最大程度上得到避免，使那些根据部门或地区利益选择性执行制度的行为进一步丧失其可操作的空间。群众监督同样也必须在程序的框架内，遵循程序的规范以发挥其威力，这不光是因为科学而严谨的政治程序能够实现正确引导政治行为的目的，从而保证政治行为结果的正义，更是法定的程序规范可以有效避免群众监督由于主体广泛和不易控制的特点而可能带来的不良影响，是群众监督有序、规范进行的可靠保证。

制度不仅能够为相关行为确立明确的规范，使其行之有序，而且能够为这种行为提供持久的动力，促其成为习性。一种行为、一种方式、一种模式无论其多么有效，对经济发展和社会进步发挥多么巨大的推动作用，如果不能将其上升到制度的高度固定下来，那么这种有效的行为、方式或者模式便很难最终摆脱人亡政息的命运。因此，适时将被实践反复证明为科学和有效的做法上升为制度，以“功成不必在我”的精神克服治理体制中客观存在的部门主义、短期行为等弱点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。这就要求我们在各项制度的贯彻执行中不断修正其不足，完善其缺陷，实现制度执行程序化，执行程序制度化。对于目前尚不健全的群众监督制度来说，更需要循着这样一条道路不断走向自身体系的完善。