协同治理变革的动力转化：基于“能量”耗散聚合的分析维度

2015-12-14范明英

湖北社会科学 2015年1期

刘涛，范明英

（华东理工大学马克思主义学院，上海 200237）

十八届三中全会将国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，明确了政府体制改革的方向——传统政府必然向现代政府转变。传统政府管理是在“权力”掌控下对公共事务与社会事业进行安排与调控，这一模式日益呈现出权力集中强制弊端，即政府管理失效以及政府公信力下降。现代政府治理需要在“能量”共担下发挥耗散聚合优势以对公共事务与社会事业进行安排与协控，进而创造条件提升治理效能与政府公信力。笔者认为，推进政府治理创新就是要建构协同治理模式，以释放最大治理能量来实现善治目标。

一、“能量”耗散聚合与“权力”集中强制

（一）“能量”具有耗散聚合性。

从一般角度理解，能量是一个物理学、热力学或者化学概念，指的是物体内部具有的一种向外发散的力量，这种力量对外在客体产生作用而外在客体又会以相向的作用力予以反馈，以使能量在相互作用中循环反复运行。这种循环反复体现了能量的守衡性，即能量的“增”与“减”是相对而言，在整体上能量仍要达到一种平衡。因此，能量又是一个系统范畴，具有系统状态的特性。这主要体现在整体系统中各子系统或者系统主体要素之间通过能量上的相互转化、优化组合，实现一种非平衡到一种平衡或者近平衡状态。

在物质能量交换、转化的基础上，以20世纪比利时物理学家伊里亚·普里戈金为首的布鲁塞尔学派建立了一种新的关于非平衡系统自组织的理论——耗散结构理论。该理论提出一个远离平衡态的非线性的开放系统（不管是物理的、化学的、生物的乃至社会的、经济的系统）通过不断地与外界交换物质和能量，在系统内部某个参量的变化达到一定的阈值时，通过涨落、增减、转化等，系统可能发生突变（非平衡相变），即从原先的混沌无序状态转变为一种在时间上、空间上或功能上、结构上的有序平衡状态。这种耗散结构现象是一种自组织现象（自发形成的宏观有序现象），在这一现象探讨基础上形成了一种自组织理论。从理论与现象中可以看出，能量具有一种耗散聚合的特性。一方面，它从总体着眼，将事物看成不断发展的有机整体（整体性平台），但机体各个部分之间并非是简单叠加组合，或者并非是独立的分散性的要素，而是基于整体性把握从中分析各要素部分之间的动态聚合、发展与平衡。另一方面，它注重各部分要素优势功效，减少对要素能量的控制与约束，充分发挥它们各自的功能作用。再一方面，它强调优化组合与良性互动，推进各要素部分能量相互转化与优势互补，通过能力、活力与动力的注入、转化与释放，达到整个系统自发有序平衡或者近平衡态势。

近些年来，国内一些学者试图将耗散结构论等自组织理论运用于社会科学研究领域，用来解释或揭示政治学、经济学、社会学问题与现象，寻求社会良性运转的答案所在。在推进治理体系与治理能力现代化进程中，这些理论对国家治理、社会治理等关键问题的研究具有非常重要的启发意义，突出了从整体性、系统性角度解决治理问题的重要性。国家治理或者社会治理需要实现各系统主体能量之间的相互转化、协调、融合，以达到一种有序和谐状态。从这一角度探索政府治理变革打开了一个新的视角，具有重大理论实践价值与意义。

（二）“权力”具有集中强制性。

与能量范畴或者能量维度的互向性、转化性、平衡性不同，权力更体现为一种控制力、强制力，具有单向性、非转化性、非平衡性。这主要表现在权力是一种向外的强控制力，具有不加约束的无限集中性与扩张性，在这一力量支配下市场社会主体成为受控制的对象。“权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志；在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和突变”。[1](p344)在这一权力维度下，为了实现一种运行状态的平衡或者近似平衡，政府的通常做法是加大权力对整个社会运行的控制与压抑。这种向外发散的控制力量与压抑力量具有集中性、强控性，市场社会主体力量难以与其相抗衡,它们的活力、动力及能力更不能充分释放。因此，整体之间是一种断裂的或者割裂的运行状态，即相互间缺乏交流、转化与协调。

当前，权力导向的管理日益陷入“管理危机”与“维稳困境”。政府增加成本对社会全面统摄，导致权力主体与市场社会主体之间的利益矛盾、纠葛进一步升级，反而加剧了管理的难度。在日益需要现代化治理思维与方式的情势下，企图通过权力集中强制的管理模式实现社会和谐与安定，逐渐被理论者与实践者所抛弃或边缘化。

二、权力集中强制下的管理与能量耗散聚合下的治理

十一届三中全会以来，我国开展了多次政治与行政体制改革，中国政府也经历了“统治型”向“管理型”再向“治理型”转变。这一转变的动力来源于对理论的反思与实践经验的总结，更是基于党和国家对权力集中强制的批判以及对能量耗散聚合的探索。几次政府转型的动力在于“权力掌控”向“能量共担”转化，即权力掌握下的管理日益陷入管理危机，能量共担下的治理是危机化解的重要选择，前者必然向后者转变。

（一）权力集中强制下的管理陷入危机。

政府管理是一种与权力集中强制相对应的管理模式。在这一模式下政府是管理的主导者，甚至是全能主体，而市场、社会主体是受管控的对象。它们在权力控制下发育畸形、发展不成熟，难以发挥管理国家与社会公共事务的优势。在推进现代化建设事业进程中，政府之手伸向市场社会各个领域，建立了“直通车”式的职能机构以对社会进行全面控制。

随着管理的复杂性与艰巨性日益增强，政府单纯依靠自身力量对社会进行管理逐渐陷入管理危机。一方面，权本位、官本位意识有增无减，政府逐渐丧失人民性质。在权力集中强制下，政府管理仍然以权力与官职为中心，人本位与民本位被严重忽视。“社会管理说到底是对人的管理和服务，必须按照以人为本、执政为民的要求，坚持人民主体地位，把人民满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，把加强和创新社会管理同人民群众意愿和需要紧密结合起来，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一”。[2](p34-37)政府脱离人民，公信力就会下降，也必然消解政府赖以存在的社会基础。与民众关系恶化，直接增加政府管理的难度，导致政府失灵。另一方面，主体力量薄弱，加之职能上的错位、越位与缺位导致管理成本日益增加、效率下降。在管理模式下，政府是全能主体，市场社会主体被排斥在外。政府管了很多不该管、没能力管、也管不好的事情，反而导致成就缩小效应。政府责任超载、供给能力缺失容易导致政府行为陷入失灵状态。“其经常的表现形式是政府政策的低效率、政府工作机构的低效率和政府的‘寻租’活动等”。[3](p55-58)再一方面，管理行为的人治性与强制性增加了目标实现的难度，不利于社会和谐与安定。在权本位、官本位理念与主体单一性、排他性的影响下，政府作为管理的唯一主体习惯性的做法就是运用权力强制、堵塞的方式实现单一化、甚至自利化管理目标。政府与民争利、对公民权利的忽视、甚至损害，致使自身与民众之间的关系日益紧张，并引发各种冲突与对抗。

（二）能量耗散聚合下的治理化解“管理危机”。

与政府管理不同，政府治理是一种与能量耗散聚合相对应的治理模式。在这一模式下，治理被看成一个有机整体，是一个开放的系统。系统中各主体要素能量形成一个互动的交换的运作过程，通过优化机制、释放机制、调节机制以及协作机制达到一种有序的平衡或者近乎平衡的状态。治理在理念上、主体上、职能上、行为方式上以及目标上，与权力集中强制下的管理都不同。它强调人本位、社会本位的理念，多元化、协作化的主体，有限的而非全能的职能，法治性、服务性的行为方式以及多向性、公共性的目标。

在日益需要共同治理的形势下，这些治理精神对于化解权力集中强制下的“管理危机”具有重要意义：一是治理理念的转化提升了政府及市场社会主体对治理本身的认识，将自身置于社会发展的开放系统中，并消解彼此间的对立与对抗，真正回归到人本位。一切发展最终落脚点只能是最广泛人民群众的根本利益，只有这样才能增强政府的人民性与合法性。二是在治理中，政府、市场、社会各主体既是治理者，也是被治理者，彼此相互合作，良性互动，充分发挥各自优势。三者各司其职，各尽其能，实现优势互补，从而降低治理成本，提高治理效能。三是治理强调行为的法治性与服务性，通过建立制度化而非体制化的参与机制，将利益相关者纳入利益冲突解决过程中，以“疏散”、“畅通”而非“堵塞”、“压抑”的方式化解社会矛盾与冲突，实现社会安定、和谐与稳定。

（三）“权力掌控”的管理模式必然向“能量共担”的治理模式转变。

从对“能量”与“权力”的比较分析中，可以看出在解决当前中国社会面临的治理问题上能量分析维度要优于权力分析维度。这也是对“权力掌控”（权力集中强制）的管理模式与“能量共担”（能量耗散聚合）的治理模式的比较。管理是一种“权力掌控”的体制化模式，这一模式的核心是人治，需要将权力置于法律之上并要求权力进一步集中；强调依靠政府力量，通过架设更多的政府部门和强行政化措施解决社会矛盾与纠纷。与其相反，治理是一种“能量共担”的制度化模式，这一模式的核心是法治，将法律置于权力之上并要求权力适当分散与制衡；强调全社会力量的参与，通过加强司法建设和社会建设化解社会矛盾与冲突。

治理模式是管理模式的进一步发展与完善，是政府改革的范式选择。十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。”[4](p3)推进政府治理改革必须打破传统管理理念与模式，尤其是要用系统思维与模式实现整体中各要素良性互动与合作，即要实现“权力掌控”向“能量共担”的转化。这一转化是将治理放在一个能量耗散聚合的开放系统中，并通过建构协同治理模式来达到善政与善治的目标。

三、协同治理：能量耗散聚合下未来治理的范式选择

协同治理作为一个开放的系统或范畴是与国家治理体系与治理能力现代化辩证统一的，体现了治理的精神内核（能量共担、能量耗散聚合）。它所要达到的治理状态并不是传统的僵化的静态稳定格局。在静态格局中，整个系统中各要素能量处于定格化运行状态，并会因某个运行链条断裂，如权力失控、信任缺失，引起社会动荡或者溃败。著名学者孙立平教授指出：“社会动荡是指严重的社会冲突威胁政权和制度的基本框架，而社会溃败则是社会肌体的细胞坏死，机能失效。说得形象一点，动荡好比是健康的身体被别人打伤了，而溃败则是自身的组织或细胞出了严重的毛病。”[5]协同治理要达到的是一种动态的耗散聚合格局，它并不是用强权（权力掌控、权力集中强制）消除矛盾与冲突，而是通过机体活力、动力、能力的焕发与转化实现自组织平衡或近似平衡状态。这样一种治理形态将整个社会交到了每一个人手中，与自己命运息息相关，因此，未来治理必然选择协同治理，它是善治思考的终点。

（一）协同治理的内涵。

把握协同治理的内涵，首先要厘清治理的内涵。“治理”最早由1989年世界银行描述当时非洲情形时所使用的“治理危机”一词转化而来。根据联合国全球治理委员会下的定义，“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”[6](p2-3)“治理”这一概念被提出以后，被学界广泛运用于政治学与行政学等研究领域，掀起了治理理论与实践研究热潮。

在探索与争论中，一些学者将“协同”与“治理”结合起来，进一步分析行政管理体制革新的治理形态选择。著名学者燕继荣教授指出，“政府治理”是善治理论的1.0版本，“社会治理”是善治理论的2.0版本，而“协同治理”或者“公共治理”是善治理论的3.0版本，并强调“协同治理”是善治思考的终点、未来治理选择的目标。[7](p58-61)“所谓协同治理，是指在公共管理活动中，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素在网络技术与信息技术的支持下，相互协调，合作治理公共事务，以追求最大化的管理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的”。[8](p102-106)或者说，“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公威、协同规则、治理机制和治理方式，共同合作，共同管理公共事务的诸多方式的总和”。[9](p17)

协同治理作为一种治理范式选择是一个复杂的能量运作系统，是主体与客体的互动，是行为与过程的统合。它“强调治理过程的有序性和治理结果的有效性，是对治理理论的补充和发展；而与善治相比，协同治理又同时具有观念引导、方法论指导和可操作性技术手段的功能和优势，是实现从治理到善治的必经途径”。[10](p55-58)可见，协同治理是推进治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，作为一个开放系统它具有能量耗散聚合的内在特质，体现了现代治理的精神品质，是治理改革的最佳范式选择。

（二）推进协同治理建构。

由能量耗散聚合的系统特质出发，统治、管理向治理转化，尤其是向协同治理转化是全面深化政府体制改革的重要突破口。关键点是正确处理好政府、市场、社会的关系问题，即如何发挥各主体在协同治理开放体系中各自的优势（能量共担与转化），通过能量耗散聚合实现一种“自平衡”或者“自稳定”。

1.推进权本位向人本位转变，塑造协同理念。

理念或者观念是行动的先导。任何行为在它能发生之前，一定存在着一个先于它的精神上的思维意识。推进一种不同于统治、管理的协同治理体系的建构，同样需要解除传统管理理念的束缚，从精神思想领域变革一种协同理念。这种理念必须要由一种自在的状态升格为一种自为的内化状态，即打破一切虚假的形式主义逻辑与行为，让这样一种被认同与被接纳的共识真正落地生根。然而，受高度集权体制的影响，路径依赖与惯性思维成为政府管理的定势选择。传统的权本位、官本位思想理念进一步升级与强化，甚至固化，这表现在管理领域就是权力行为的集中强制性。这种理念严重与行使于公共领域的公权力所需要的人本位与民本位相背离，其结果必然是公权力的集权、私利化与部门化，与民众之间的联系日益疏远。整个社会在一个权力笼罩的阴影下并依靠集中强制的权力渗透社会生活的每一部分来维持社会“非自主”的平衡状态，一旦权力失控（内部失控与外部失控）就会导致社会动荡。因此，推进协同治理建构，首先必须实现权本位、官本位向人本位、民本位转变，塑造协同理念。关键是要“还权于民、还政于民”，即对社会进行治理需要从“权力”向度向“能量”向度转变，充分发挥各治理主体的主动性、积极性，尤其是确保治理成果的共享性，进而实现一种自平衡的动态有序状态。

2.转变政府职能，推进全能政府向有限政府转变。

协同治理是一个系统的复杂工程，是在社会日益多样化、复杂化、多元化形势下探索的一种新型社会治理模式。其核心要义在于发挥整个社会力量在不断变幻的情势下应对治理危机的功能与作用。当前，政府依然是社会管理的主要力量，承担了大量社会管理的繁杂事务，面对复杂的社会矛盾与多样化的社会需求，其自身陷入失灵状态。“要应对复杂的社会问题和多样化的社会需要，政府必须不断转变职能，向社会放权，改变原来‘大政府、小社会’关系格局，把一些自己不想做、不能做或做不好的事情，交给社会去做”。[11]

推进协同治理建构首要的是实现政府职能转变，这是整个治理改革的前提。因为在主动性与能动性上政府处于先导地位，而市场、社会处于被导地位。政府职能转变是政府体制改革的重要内容，更是当前建立服务型政府的关键所在。转变政府职能就是要推进“全能政府”向“有限政府”转变，释放职能空间，实现职能优化配置，即社会各力量主体各司其职、各尽其能、良性互动。一是合理配置政府职能，尤其是解决好当前政府存在的“错位”、“越位”、“占位”、“缺位”等问题。这些问题的共同性体现为对政府有利的管得越多、无利的管得越少，对政府有风险的管得越少、无风险的管得越多，这必然与社会治理所需要的合理化的职能设置相违背。二是简政放权，这要与职能转变同步进行而且是最为关键的环节，否则职能转变必然流于形式。我国行政管理体制改革一再陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，其实质在于与职能相对应的权力难以实现转变。2013年3月26日李克强总理强调：“建设廉洁政府要进一步简政放权,核心是转变政府职能，这是新一届政府的第一件大事。”三是确保职-权-责对等，尤其是健全内部与外部监督机制以及责任追究机制。对违法违纪行为必须依法严厉惩处，绝不姑息，坚持老虎苍蝇“一起拍、都要打”的反腐原则。

3.健全现代市场体系，发挥市场决定性作用。

市场力量是社会治理的重要力量、关键力量，市场经济或者资本经济更是进一步深化改革的动力来源。我国经济体制改革经历了计划经济、有计划的商品经济、市场经济几个发展阶段，当前仍处于计划经济向市场经济转轨的关键时期。推进协同治理建构，必须充分发挥市场这一主体力量的优势作用。“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[4](p3)

如何发挥市场决定性作用，关键是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”。[4](p11)这包括建立公平开放透明的市场规则、由市场决定价格的机制、完善的金融体系以及技术创新激励机制等。一方面，政府要减少对市场的控制与干预，尤其是杜绝在微观经济领域直接采取行政干预手段，如直接从事生产经营活动。关键是制定负面清单，允许市场主体在负面清单之外依法平等进入各领域。2014年3月13日，李克强总理在中外记者见面会上更是强调：“让市场法无禁止即可为，让政府法无授权不可为。”另一方面，要不断完善相应的法律法规制度。市场经济不仅是自由经济，而且更是法治经济。保障市场经济规则与机制的充分运转，保护市场主体的合法权益，必须完善政策法律法规。尤其要严禁和惩处各类违法优惠政策行为，反对地方保护、垄断和不正当竞争行为，从而更好发挥市场力量在经济社会建设中的重要作用。

4.培育公民社会，建构协同治理新格局。

随着西方公民社会理论的兴起与传播以及治理理论的提出与广泛应用，公民社会逐渐成为我国政治学与社会学领域研究的热门课题。尤其是近些年来，国家从战略高度多次提出创新社会治理体制，推进社会组织健康发展。公民社会理论与“主权在民”理论是内在统一的。国家一切权力来源于社会，最终又要回归社会，即要还权于民、还政于民。因此，推进协同治理建构必须积极培育公民社会，发挥社会力量自我管理、自我服务的作用。“治理和善治的本质特征就是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理,善治需要公民社会的发展,没有健全的公民社会,不可能有善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁”。[12]

但是，“社会如果没有自我管理的能力，……管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间”。[13]一是在法律上与政策上为公民社会组织正名。公民社会组织主要包括基金会组织、社会团体组织、民办非企业单位等三大类。它们在法律上需要挂靠相应的主管部门，即所谓的“娘家”或“婆家”，这样才能具有合法的身份。尤其对不少具有准政府性质的非政府组织来说，它们成了政府部门的隶属机构，难以获得独立的法人资格。因此，必须推进非政府组织成立与登记管理体制改革，通过试点逐步实现直接登记管理。二是加大扶持力度，创造优化的发展环境。在相应政策上，如税收、人才晋升、融资贷款等方面给予一定优惠，尤其是加大政府购买力度，实现社会资源共享，为社会组织发展创造条件。三是健全监管体制机制，加强事中、事后监督。在市场经济体制下确保社会组织按照法律法规开展各项活动，以及提供公共产品与公共服务。

此外，在政府、市场、社会三者共同发展的基础上，要不断推进协同治理格局的建构。三者并不是孤立发展，而要在良性互动与合作过程中实现“能量耗散聚合”的动态平衡与和谐。“一个体现并促进公平、效率和合作的良好社会治理格局，应包括三种激励机制，即政府机制（体现公平与正义）、市场机制（体现竞争与效率）和社会机制（体现信任与合作）”。[14]如下图所示：

实现三者良性互动，关键是要增加社会资本的存量。美国社会学教授罗伯特·帕特南认为：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[15]通过健全参与机制、利益机制、市场机制增加公平与正义、竞争与效率、信任与合作的存量，推进各主体能量耗散聚合与共担转化，从而实现机体组织自平衡或者近似平衡态势。

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[5]孙立平.最大的社会威胁不是社会动荡而是社会溃败[DB/OL].http://news.ifeng.com/opinion/2009 03/0302_23_1038999.shtml，2009-09-03.

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