我国公务员考核创新的动因分析

黄艳茹，阎 波，郑 烨

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

一、引言

我国已经进入全面改革的攻坚区与深水区，需要有力的组织保证和人才支撑。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，进一步深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，改革干部考核评价制度至关重要。作为干部人事制度的重要组成部分，公务员考核是实施录用、晋升、工资等其他各项制度的依据与基础，是评价和激励公务员的重要途径，也是优化公务员队伍、提高公务员整体素质和行政效率的必要手段。然而在对非领导职务公务员考核的过程中，存在着诸如考核指标不健全、考核程序形式化、考核方法不科学、考核监督机制不健全等问题，阻碍了推行公务员考核的科学化、民主化、制度化进程，不利于人民满意政府的建设。国家公务员局副局长吴云华曾在公务员考核工作经验交流会上明确提出，要“加强考核工作理论研究、实践总结和工作创新，用正确管用的理论来做支撑，不断探索和创新公务员考核工作”。创新的理念和方法是当前各级政府解决公务员考核过程中存在的问题和难点的关键。公务员考核创新是指对公务员考核过程中不同要素和资源重新整合以满足特定管理需求的活动。

为了更好地了解公务员考核创新的实践和学术研究现状，以“公务员考核”和“创新”为主题，在中国知网中检索到416条相关结果（截至2014年2月），包含期刊文献、硕博论文、报纸以及会议等数据库。从每年发表的关于公务员考核创新文献的数量上可以清楚地看到（如下图），2005年以前关于公务员考核创新的文献较少，随着2006年《公务员法》与2007年《公务员考核规定（试行）》这两部法规的颁布，在一定程度上激发了各级地方政府对公务员考核改革创新的活力，相关研究在这段期间增长较快且保持相对较高的数量；而在2010年国家公务员局确定将陕西、河北、江苏、福建、江西、湖南等六省作为全国公务员考核工作联系点，并定期召开经验交流会等促进公务员考核的实践活动，各地涌现出诸多创新举措，2010年和2011年相关文献达到最高值；此后，公务员考核创新的文献发表数量呈现明显的下滑趋势。

作为公务员管理工作的重要组成部分，创新公务员考核的实践为何在近两年越来越少了？究竟是考核工作不需要创新还是考核创新者缺少动力？本文在梳理政府创新动因的基础上，分析公务员考核创新的驱动力，并为后续进一步推动公务员考核工作提供对策建议。

二、公务员考核创新的类型

公务员考核是一项复杂的系统工程，涉及众多的行为主体与要素，对考核创新的分类并非易事。本文借助于政府创新的理论基础，结合陕西、福建等省实地调研和新闻报道，对公务员考核创新类型进行分析。政府创新是指运用适应环境变化和现实挑战的新方法、新模式解决用传统方式难以有效解决的问题，以提高政府效能和增进公共利益为目标而进行的创造性改革，[1](p123)；[2](p136)；[3](p95)其本质是整合资源、解决问题以改进绩效。作为公共权力部门，政府开展创新活动力求改革和完善政府公共部门结构和流程的同时，也在不断改善公共服务和增进公共利益。

由于创新具有多维性的特点，学者对政府创新有着不同的分类方式，贝里[4]二分法从内部管理与外部政策角度分为管理创新与政策创新。摩尔[5]根据创新采纳的时间和程度，认为应该划分为采纳型创新与渐进积累型创新，前者是可以被政府立即采用的创新，后者则需要经过一段时间才能被彻底采纳。沃克[6]则认为政府创新包括服务创新、技术创新、组织创新以及辅助创新。国内学者杨雪冬[7](p22)根据政府对待创新的行为方式以及技术手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型，即适应型、学习型以及应用型。吴建南等[3](p97)依照中国情景将政府创新类型划分为五类：管理创新、技术创新、合作创新、服务创新和治理创新，强调治理创新在发展中国家应用较为普遍。

区别于政府创新，公务员考核创新主要表现在对公务员考核各个要素的变化之中，基于上述各种观念，本文将考核创新归为管理创新、技术创新和制度创新三个方面。管理创新强调在整个管理系统中采用新要素，即管理过程、组织结构的调整和改变等。在公务员考核中表现为考核主体由单一向多元化转变，更多地听取公众对政府机关的意见，在考核内容上减轻GDP在考核中的比重，增加民生指标，并且注重考核指标的分类量化。技术创新不同于管理创新，更关注信息技术的更新和改造，在公务员考核实践中主要表现在运用信息技术，建立绩效考核系统，通过网络考核改进考核方法，有效地开展对公务员工作绩效的动态考核和量化评价，消除以往存在的不平等现象。制度创新是制度变迁的过程，是创新主体为实现新的价值目标而进行的制度安排。[8](p202-203)各级地方政府根据实际情况，制定的相关规定和意见以提高考核工作的可操作性等都是对已有制度的创新，实际上从《公务员法》到《公务员考核规定（试行）》本身也是一种制度创新，表现在对公务员考核中的分类制度、晋升制度、责任追究制度等方面的完善。

需要强调的是，近年来我国各地涌现出的公务员考核创新实践，其中既有以改变体系局部要素为特征的单一型创新，也有以多项要素协同变化、建立考核要素“新组合”的组合型创新。其表现形式呈现多样化趋势，不仅有针对考核内容与主体、程序两两相结合的局部创新，还有将考核主体、内容、程序与结果使用三位一体的创新，更有诸如以江苏省等为代表的全要素创新。创新归根到底是人的“创造性”行为，出于经济理性，创新者力图在创新过程中实现成本收益的最优组合或适度均衡，即将创新产生的成本与风险控制在最低水平，而实现其收益最大化。作为创新决策者和执行者的政府官员是公务员考核体系创新的关键，其行为动机与方式直接决定着创新的效果。

三、公务员考核创新动因

《辞海》中将动因定义为：行动的原因。本文将公务员考核创新的动因理解为：促进公务员考核创新的直接原因，即驱动力。关于政府创新动因的研究较为丰富，博瑞斯教授认为创新的动因来源于五个方面：现有的政治体制、新的领导、危机、为了解决内部出现的一系列问题、由技术或其他因素所带来的机遇。其中，为了解决内部出现的一系列问题是创新的最直接动力。[9]国内学者也从不同视角对政府创新的动因展开了阐述和论证。政府创新作为对新环境的变化和新现实的挑战的一种应对，其动因主要来自国内外形势的压力、政治精英的努力，以及社会发展的需求。[2]而诸如响应上级政府的号召、某位领导率先提出、学习其他部门先进经验、被上级单位选作试点等，这些都可能是推动创新的直接因素。[10]吴建南等认为环境所迫、内在和外在的种种压力是地方政府不改革不行、不创新不行的首要原因。虽然每个创新项目的具体动因有所不同，但政府所面临的发展压力是决定其创新的最终根源。[11](p48)基于此，本文将公务员考核创新的关键驱动因素分为内生动力与外源动力，以期更好地理解为何有些地方政府愿意通过创新公务员考核办法来健全组织内部的用人机制，提高公务员的绩效水平。

（一）公务员考核创新的内生动力。

1.创新者的个体动机。动机是决定创造力和创新的至关重要的因素。个体的动机根据需求的侧重点和受外界影响的程度分为内隐性动机（intrinsic motivation）与外显性动机（extrinsic motivation），研究表明两者都对员工创造力和创新行为至关重要。内隐性动机是个体对成就、满足、自我实现等内在意义的需求，而外显性动机是指个体对金钱、物质、声望等外在价值的需求。一般认为，外显性动机会对内隐性动机产生影响，并对个体的态度和行为发挥作用。对于公务员考核组织实施者而言，导致其进行创新的内在动机是公共服务动机与政治晋升动机。

政府部门雇员的工作动机有别于私营企业雇员，它们表现为同情心、自我牺牲、公民义务、公共利益承诺等，可以统称为公共服务动机。[12]公共服务动机属于一种内隐性动机，有可能促进政府部门领导者的创新行为。公共服务动机较高的政府部门领导者会更加关注公共服务的质量和公民的服务满意度，并会想尽办法改善公共管理和公共服务。对于公共服务动机较高的创新者而言，将考核工作贯彻落实到位、考核评价和激励结果使用恰当、公务员队伍优化是其自身对工作的追求，他们并不会特别在乎创新对个人的收益和风险，而是更加关注创新对公务员考核的促进作用。

政治晋升动机是一种外显性动机，指政府部门领导者对政治晋升的需求程度，反映了领导者“向上走”的期望强度。[13](p66-77)如果政府部门领导者的政治晋升动机较强，而且绩效与晋升的关联性较强，他们冒险进行创新的可能性也会较大。在目前的官员评价和升迁体制下，这种政治晋升动机很容易带上功利的色彩，即为了获得上级的关注而过度强调创新的形式，忽视了组织内部以及公众对创新的承受能力，使创新蜕变为“政绩工程”。政治晋升动机较强的政府领导者会寻求通过组织创新而改善组织面貌，并提升其在上级部门中的印象。在地方政府部门中，领导重视通常可以看作是公务员考核创新工作的助推器，也是公务员考核创新工作启动的先决条件。一旦考核创新获得领导支持，即表明该创新举措具有合法性，对于考核创新者而言更为欣喜的是为此可以获得上级领导的青睐，为其实现政治抱负奠定良好的基础。

2.创新者的能力。按照创新理论的基本理解，创新者就是具有“企业家精神”的人或群体，不管是政府组织创新还是针对公务员的考核创新，归根结底是人的“创造性”行为。公务员考核的创新者既是考核办法的制定者也是考核的具体实施者，又是连接创新考核各个利益相关者的核心。公务员考核的实施者对于事业和个人价值的追求直接影响着考核体系的创新，但在更多情况下，考核体系的创新既是解决现实管理问题的需要，也是政府制度结构演变过程导致的结果。作为一项系统性工作，公务员考核中某一环节的改变会影响到整个考核效果，这就要求考核组织实施者不仅要具备系统思考、科学设计、有效执行的技术能力，更要求创新者拥有应对创新障碍的政治技能，“摆平”抑制创新的因素、赢得各方认同和支持。

公务员考核创新者在整个考核过程中需要处理上级领导以及下级考核对象这两种不同的关系。中国的家长式领导、权力距离、正式制度缺失等可能赋予组织领导者生死予夺的大权，作为我国政治模式的核心“唯上”，是创新者乃至众多政府官员所遵循的原则之一。相关研究表明上级领导的支持、对执行过程的拥护以及持续的承诺将提高采纳创新的成功率，[14]创新的关键因素是可操作性或实践性，考核对象的积极响应和支持创新的程度也将影响创新的效果，他们既可以通过各种方式扭曲新的制度、政策，也可以根据实际情况用更可行的方式来帮助考核创新者达成目标。这种情况下，需要考察创新者是否具备平衡利益相关者不同需求的能力，他们会考虑选择一方面迎合上级领导的意愿，积极获取上级领导对考核的支持，为创新提供必备资源的同时，让创新活动获得政治合法性；另一方面依靠一定的激励和惩罚手段来推动考核对象的参与，使得创新举措能够顺利实施。

（二）公务员考核创新的外源动力。

1.组织的管理需求。中国的地方政府一方面执行上级的有关政策命令，另一方面则要履行其法定的管理职能，要处理的事情繁琐多样，危机也无处不在。当前主要有两方面来自组织内部管理需求的压力：解决面临的实际问题以及外部学习和交流给组织带来的创新压力。首先，尽管公务员考核工作在不断地完善和发展，但是诸如考核指标难以量化、考核结果使用不公平、考核工作难以展开等问题仍然没有得到有效解决，这就要求考核组织实施者通过创新的方式进一步解决考核工作中面临的这些实际问题。考核创新者在创新的过程中，往往会遇到新的问题，从而又开始新的创新。这样就形成了“问题——创新——新问题——再创新”的不断循环的模式。其次，其他政府组织产生的值得本组织借鉴和学习的公务员考核体系创新举措，一定程度上也使组织内部产生了竞争压力。为了解决公务员考核中存在的各种问题，各地地方政府尝试通过各种努力来获得竞争优势，这样既可以得到上级乃至中央的重视，也可以获得包括政策、资金等在内的资源投入。

2.组织外部的制度要求。制度理论强调“制度至关重要”，对于政府部门而言，来自外部制度的影响显得尤为重要，但政府部门的外部制度环境大大有别于企业，外部对其进行监督和控制的程度较高。制度可以分为有形的成文规章、程序、规则等，以及无形的规范、认知等，二者在不同环境下的相对重要性也会对组织战略和行为产生截然不同的影响，而这也恰恰是当前转型中国社会的主要特征。组织的制度环境会有意无意影响个体感知的组织政治，并会对个体的态度和行为发生影响。我国是一个典型的中央集权型的政治单一制国家，我国集权化的政治体系以及官僚科层体制强化着下级对上级负责的责任意识，很多地方政府部门的公务员考核创新的动力源自于行政系统内部的压力，为了保证上级政策的落实到位，就必须想方设法推进考核工作，以积极的创新精神来有效地贯彻执行上级分配的任务，从而进一步推动公务员考核工作。

除此以外，被上级政府选为联系点以及联系点工作的开展也在一定程度上促进了考核创新。2010年由国家公务员局确定的以陕西、河北、江苏、福建、江西、湖南等六省为全国公务员考核工作联系点。近年来，各省通过试点工作的开展，呈现出诸多创新举措：建立健全平时考核制度，严格年度考核工作；制定符合科学发展的考核指标体系，侧重定量指标的运用；扩大考核民主，注重社会评议；强化考核结果使用；建设电子化考核信息采集与评价系统等。可以看到，在《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》等正式制度环境下，以制度规定和行政命令等手段可以进一步加强由上到下的指导力度，有助于试点单位积极探索建立符合科学发展观要求的公务员绩效考核机制，不断创新考核办法。

值得注意的是，公务员考核只是政府管理活动中的一个重要环节，并不意味着政府内部的一切行政活动都要围着考核转，所有资源都要为考核服务。实际上，创新公务员考核也并非一帆风顺，考核工作者在创新过程中往往会遇到诸如人、财、物资源短缺等制约创新的障碍，因此必须考虑到资源障碍的制约作用，对创新障碍进行全面衡量，理清各障碍间的相互关系，积极促进障碍要素向动力要素的转换将有助于创新的实施，只有如此才能达到官员自身以及组织利益的双赢。

四、创新公务员考核工作的对策分析

（一）以引入公众满意度测量技术作为创新考核的抓手。

公务员考核应进一步将群众意见科学地纳入考核体系之中，凸显人民对公务员履职情况的评判，体现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的当代中国公务员制度导向。这种“倒逼”机制既能够引起各级党政领导对考核工作的高度重视，也给考核组织者和接受考核的公务员造成了无形的压力，激发考核组织实施者的创新动因，促使公务员考核工作不断引入新理念、新知识和新做法以回应各方不断涌现的新要求。然而，公务员的部门特点和职位职责各不相同，在考核体系中进一步引入群众意见的难易程度和必要性也不同，不宜“一刀切”地推进考核体系创新。具体地，可以以窗口单位为切入点，将窗口单位的公务员考核与“人民满意的公务员”评价活动相结合，引入公众满意度测量技术，通过规范、科学的测量手段提高公务员考核的准确性与有效性。这项创新有助于宣传公务员工作的亮点和业绩，能够引导窗口单位发现工作中的管理需求，具备较为充裕的资源条件，使公务员考核体系的创新更易于赢得体制内的支持。

（二）以各地政府间的学习交流作为创新考核的压力源。

建立有效的学习交流机制是增强考核组织实施者创新意识的重要途径，能够使考核工作的领先者在总结经验、展示成绩的同时增加压力，使相对的后进者了解差距、发现问题并汲取经验，增强考核工作创新的紧迫感和驱动力。同一行政区域或者行政系统内的组织在创新过程中，存在着相互竞争、模仿和超越的关系，即使是在公务员考核方面拥有领先优势的政府组织也必须不断改进工作，才能避免落后于其他竞争对手。运用制度手段使各地领导干部学习其他地方公务员考核的先进经验，恰恰能强化这种竞争性关系，让各地公务员考核组织机构的差距得以集中和“放大”，从而触动对政绩敏感的各级领导干部，激发创新性观念和行为的产生。对于考核工作创新方面的好经验、好做法、好集体，可以以专题网站的形式予以大力宣传和推广，引导不同地区的公务员考核机构集体学习、与时俱进。在这项工作中，可以充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高政府机构之间的学习和沟通效率。

（三）以推进考核工作者的能力建设作为创新考核的保障。

公务员考核组织实施者的创新能力是影响考核体系创新的关键因素，加强公务员考核工作者的能力建设是在现有条件下提升创新能力的必要手段。公务员考核是一项复杂的系统性工作，不仅要求创新者具备前瞻性眼光和系统思考、科学设计、有效执行的技术能力，更要求创新者拥有应对创新障碍的政治技能，“摆平”抑制创新的因素、赢得各方认同和支持。具备较高创新能力的领导干部一般具有较强的进取精神，能够充分调动和协调组织内外部各种资源，敏锐地把握考核体系存在的问题和创新的方向。在现实中，各地公务员考核工作者的能力参差不齐，制约了考核体系的创新，而能力建设能够在一定程度上缓解这种状况。能力建设可以以《国家公务员法》和《国家公务员考核规定》为依据，制定出内容详实、应用性强的能力提升计划，强化对考核奖惩人员业务知识、职业精神等方面的综合培训，使之明确公务员考核的制度要求与定位，熟悉考核中应当注意的经验问题与处理技巧，改进不良工作作风，从而提高岗位工作胜任力。

（四）以推行公务员职位职责规范来引导考核创新。

公务员职位职责规范是公务员工作内容与要求的集中体现，是人员的规划与配置、招募与培训、绩效考评以及薪酬激励等工作的基础。按照《公务员考核规定（试行）》等国家制度要求，每个政府单位和部门应根据国家“三定”方案，对其内设机构的“责、权、利”进行明确界定，逐步梳理和规范各个岗位的具体工作流程，明确各个岗位的职位职责规范，确立公务员考核的“确责、履责、问责”体系，确保公务员考核扎实可靠，落到实处。在现实的公务员考核工作中，有些单位严格以职位职责规范为依据，落实考核的各项政策法规，而另一些单位尽管有职位职责规范，却基本上流于形式，与考核工作相脱节，相应地考核缺乏科学有效的依据，考核的随意性和难度增大。从制度上明确要求各单位制定科学、合理的公务员职位职责规范，促使其认真落实职位分析、建立起分类分级的考核制度，逐步消除混岗考核等制度缺陷，能够对各地公务员考核内容的创新起到规范和引导作用，有助于提高考核工作的客观性和公正性。

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