新政治生态下我国政府信用问题的生成机理与治理路径

汪火根

（南昌航空大学文法学院，江西 南昌 330063）

社会信用是任何社会维持社会良性运行不可缺失的必需品。随着现代性的到来，现代社会的运行更为复杂，社会信用则是简化这种复杂性的有效机制之一，因此建设社会信用构成现代社会的内在诉求。对于转型期的我国而言，政府信用问题的治理构成整个社会信用治理的瓶颈。因此，探讨新时期我国政府信用问题的生成机理与治理路径，对于提升政府公信力、夯实政府执政根基具有极为现实的价值。

一、政府信用的时代内涵

一般认为，政府信用是指政府能有效履行各种法定职责并由此获得的公众信任，也叫政府公信力，其核心指涉的是外部制度设计对政府构成的有效约束。不同的时代及不同文化传统下，政府信用的具体内涵有所区别。在西方文化传统中，政治权力一方面受到神权的约束，另一方面又受各种制度和社会的约束。西方近代以来的思想启蒙和民主运动培育出的政治观念认为，政府权力来自于民众，民众作为委托人将一部分权力交给政府，政府作为民众代理人有责任和义务履行好自身的职责、满足民众的期望和需求。而随着西方宪政体制和民主选举等制度的完善以及公民社会的日益强大，西方政府受到了较好的约束，政府信用得以维系。中国社会的政府信用与西方有差别。在我国文化传统中，世俗的政权在权力格局中占据绝对的统治地位，政权几乎不受神权的约束。在中央集权体制下，中央政府负责“治官”，地方政府负责“治民”，行政权集中在地方，学术界有人称此为“上下分治”。[1]因此我国传统社会中的政府信用，更多地指涉与民众直接打交道的地方政府。对地方政府的信用约束，一方面有来自中央层面的人事任免，另外还有来自地方社会的绅权力量。有学者曾就此指出，“士绅与家乡的联系是永久性的，对家乡有情感归附，觉得有责任捍卫和促进本地区福利”，同时士绅又“与各个层级的正式权力都有联系，这种联系使他们享有影响地方官吏的权力”。[2](p292-299)对地方政府尽管有上述力量的约束，但就总体而言，传统社会的中央集权体制对民众参与公共生活的极力排斥和各种横向结社的严格限制，使得政府权力独大，因此我国传统社会中的政府信用具有典型的人治特点而缺乏制度化的约束。

新中国成立后的全能主义政府时期，政府信用的内涵主要是指政府信用代替社会信用。由于整个社会生活受政府管制，政府不仅自身不受约束，而且还为整个社会的信用维系发挥着担保和兜底的功能。以企业信用为例，在政企不分的体制下，企业由于不是独立的经济行为主体因而不必承担信用责任，企业的信用实际上是由政府担保。同样以个人信用为例，在当时的单位制度下，社会成员主要生活空间都局限在单位内，单位外成员之间的经济社会交往极少，自然亦无法催生对个人信用的需求。而单位之内个人对单位的紧密依附则使得单位为个人发挥着隐性信用担保功能。如个人在婚姻登记、考试升学、出差住宿等活动中，往往需要由个人所在单位开具单位介绍信才能取信于对方。由于政府是单位（企业）信用的隐性担保者，单位又是单位成员的隐性担保者，这种传递关系使得政府间接地为单位成员提供了信用担保。所有这些都表明，计划经济时期的企业信用和个人信用皆由政府信用取代，政府信用乃不言自明的预设。

改革开放后，全能主义政府时期的政府信用逐渐成为神话，政府信用的内涵也有所变化，这种内涵变化之一体现在政府信用范围的收缩。以政企关系为例，随着市场化改革的推进，政府从直接经营管理企业中退出，大量企业成为独立的经济主体后客观上需要建立企业自身信用，从而导致政府信用从企业的抽离。当然，对于国企来说，仍旧由政府提供着隐性的信用担保。政府信用内涵变化之二是地方政府信用问题的凸显。在全能主义政府时期，地方政府本质上属于中央政府二传手。但随着中央权力的下放，尤其是20世纪90年代中期分税制改革实施后，地方政府的利益化趋势日趋明显。诸如地方保护主义、与民争利、朝令夕改、新官不认旧账等地方政府信用问题纷纷出现。地方政府权力随着中央权力下放逐渐增大，而利益驱动和有效约束的缺乏使得地方政府失信问题日益凸显。

二、我国政府信用问题的生成机理分析

在论述我国政府信用问题生成之前，有必要对我国行政体制改革有所交代。众所周知，我国的改革开放最早是从经济领域开始的，行政体制改革是伴随并配合经济体制改革进行的。我国行政体制改革的总体趋势有两个，第一个趋势是政企分开，政府将微观经营管理权下放给企业，政府职能则转向宏观调控，这方面的改革一直持续进行。近年来强调的大部制改革和服务型政府建设，也是原先行政体制改革的延续和深化；行政体制改革的第二个趋势是政社分开，政府向社会放权。无论是近年来的社会建设还是创新社会管理，都体现出政府向社会放权的趋势。但由于政府对社会监管能力滞后等原因，向社会分权的进度相对缓慢。

转型期我国政府信用问题的生成，与行政体制改革有着内在的关联，或者说就是行政体制改革滞后于经济社会转型而引起的，我们将此归结为以下四个方面的因素：

1.政府责任与能力的失调。计划经济下的全能主义政府几乎掌控着所有的资源，为此也承担着无限责任。随着经济体制改革的深入，政府从经济与社会诸领域中退出的同时，自身的能力也受到限制。但由于长期的计划经济及其遗留，民众长期养成的事事依赖政府的心理习惯一时难以改变，但更重要的原因可能还是政府向企业和社会放权进展不力，社会力量发育迟缓，使得社会不能承接政府的职能转移，而政府却承担了过多的超出自身能力的责任，从而出现政府责任与能力失调现象。这种失调使得政府难以满足民众的期待，进而影响政府的公信力。

2.中央与地方政府之间的权责不对等。20世纪90年代中期的分税制改革标志着中央政府和地方政府在财权上的独立。中央将财权上移的同时，将社会管理和公共服务等事权下放给地方，造成中央与地方政府在权力和责任上的严重不对等，这种不对等侵蚀了地方政府承担责任的财政能力。在财政压力下，地方政府一方面积极发展地方经济，另一方面将本来应该由政府负主要责任的民生领域，如医疗、教育尤其是住房等社会公共服务加以市场化，进而导致政府在公共服务领域的缺位。中央与地方政府之间的权责不对等从表面上看直接引发了地方政府公信力下降，但深层次上则是间接伤及中央政府公信力。以民生领域中的住房为例。为遏制房价过快上涨的势头，中央政府近几年来多次出台政策调控房价，但由于地方政府对土地财政的过度依赖等原因，调控政策难以在地方贯彻落实，中央的调控反而被民众戏谑为“空调”，这对中央政府公信力的影响是显而易见的。

3.政府自身的利益化。转型期政府自身的利益化，首先表现为各级政府部门集中了过多的公共资源，部门利益化日趋严重。在利益化驱动下，政府部门及政府官员对利益的追逐，影响了执政为民的初衷。而在利益驱使下所导致的各种腐败，更是严重影响到政府的形象。政府自身的利益化还突出表现在地方政府层面上。在利益化和财政压力的双重驱使下，地方政府开始在很多领域，如城市的拆迁改造、乡村的土地征用等领域与民众争夺利益。民众与地方政府在很多时候处于利益对立面，近年来维稳压力和维稳成本的不断攀升，不仅折射出这种利益的对立，同时也折射出官民之间的不信任。

4.公权力缺乏监督约束。公权力缺乏监督约束从窄义上主要是指行政权独大，行政机关难以受到与之平行的立法和司法机关的监督和制约。从广义上说则是指作为整体的立法、行政、司法等国家机关不受社会和媒体的有效监督。我国长期集权的文化传统、行政主导型的改革等因素更容易使公权力膨胀而难以约束。而目前我国的政治制度设计对公权力的监督约束又难以发力：从横向上看，虽然有立法、行政、司法等部门之间的分工和独立，但在权力的实际运行中往往是行政机关凌驾于立法和司法机关之上，行政权力独大；从纵向上看，由于权力下放后的信息不对称等原因，中央政府对地方政府难以形成有效的监督，地方政府的公权力更容易被滥用。

我国行政体制改革的滞后，是引发政府信用问题的重要原因。与此同时，另外两个外部因素也对政府信用问题的生成起到了催化作用。

首先是信息传播的便捷。在传统社会和计划经济时期，政府强大的意识形态宣传和对信息的有效过滤能在很大程度上维持政府的信用。因为从信息传播的角度看，政府公信力乃政府行为的实践状态通过信息传播过程作用于公众主观感知建构起来的。[3]由于信息传播主导权控制在政府手中，政府自然会利用这种权力来操控民众对其印象的形成。但随着手机和互联网等新的信息传播手段的出现和普及，信息传播前所未有的便捷。新媒体时代下信息的分散性、及时性、多中心等特征使得政府屏蔽信息几乎成为不可能，而且这种便捷的信息传播更容易对政府信用问题的生成起到推动和放大效应。其中的原理不难理解，由于日益蔓延的腐败尤其是政府自身的腐败以及社会的极化与不公等因素，民众很容易将积压的社会不满投射到政府身上，尤其是当现实的制度安排不能为其提供表达渠道时更容易通过虚拟的网络渠道来表达。

其次是社会力量的兴起。全能主义政府时期是典型的行政吸纳社会，社会空间被政治吞噬。随着行政体制改革的推进，政府给社会腾出越来越多的发展空间，社会力量开始兴起。这种兴起表现在政策层面上就是中央将社会建设同经济建设、政治建设、文化建设和生态建设并列，五个建设一起推进。而从民间社会看，社会力量兴起主要表现在社会组织的蓬勃发展、民众参与意识、权利意识的日益觉醒等。在社会力量没有兴起之前，政府一家独大，没有其他力量能够挑战政府的权威，政府的公信力是不容置疑的。但社会力量兴起后，政府面对的治理对象与过去不一样，尤其是政社分离后二者各自成为独立的利益主体。政府与社会之间的利益摩擦和博弈是一个长期的动态过程，政府若不能对此做出应有的回应，很容易加剧民众对政府的信任危机。

引发政府信用问题的上述两大因素是相互影响并相互交织的。在新媒体时代，信息传播的便利和民众的社会参与所形成的社会舆论逐渐对政府构成一种外部监督和约束力量，这是政府以前没有遇到的。因此，政府信用问题的治理除了政府主动推动改革外，政府还要有效应对外部因素对政府信用的各种影响。

三、新政治生态下我国政府信用问题的治理路径

政治生态是近年来兴起的一个新概念，国内学界对此进行系统专题研究的权威之作，当属刘京希的《政治生态论》。[4]该著作从系统性和整体性的视角研究政治体系、自然环境和社会环境三个要素之间的互动关系，受此启发，本文拟从技术环境、社会文化环境、政治系统内权力配置三个要素之间的互动关系出发来探究新政治生态下我国政府信用治理问题。从技术环境看，随着互联网为代表的新媒体的普及，信息传播前所未有的便利，由此带来政治生活更加公开透明；从社会文化环境上看，随着社会参与的日益扩展和公民意识的觉醒，公众不再是过去那种被动的管治对象，其主体性开始凸显并逐渐对政府构成外部监督力量，政府必需予以正视；从政治系统内的权力配置来看，中央向地方分权后导致地方权力抬升，同时国家向社会分权后社会力量逐渐兴起。上述三个要素之间的相互作用使得原有的集中式、垂直式权力体系开始向分散化和扁平化发展，传统政治生态开始出现变化。在新政治生态下，我国政府信用问题的治理应主要从深化行政体制改革和培育公民社会两大路径入手。

1.深化行政体制改革。如前所述，政府信用问题内生于行政体制改革滞后于经济社会转型，因此政府信用治理应首先从行政体制改革入手，当前应着重从以下几个维度来深化行政体制改革：一是精简行政机构。众所周知，近30年来我国的GDP年均增长率高达9%，但中央财政的同比增长却远远高于此，国家财政税收的很大部分用于公务员的薪金和行政性管理支出，而与民生紧密关联的教育、医疗、住房、社保等公共财政支出相对不足。精简行政机构所带来的行政开支的降低，有助于国家将更多的资金投向民生领域来改善民生。改善民生是近年来民众对政府最主要的期待，对增强政府公信力极为重要。二是建设廉洁、透明的政府。这方面最主要的工作是建立有效的反腐机制和推进信息公开。目前腐败在我国社会中的涉及面极广，其中绝大部分都与政府有关，如政府部门的利益化、权力寻租、对公共资源的垄断、官员贪污腐化等等。政府自身的腐败严重影响其在民众心目中的形象，直接引发政府公信力下降。最近，从习近平总书记提出要老虎苍蝇一起打的反腐论调到网络反腐的群众参与，都显示出新一届政府和民众对建设廉洁政府的期盼。但反腐不能仅仅依靠运动式的治理，建立反腐长效机制才是根本出路。而建设透明政府，最核心的工作是进一步推进政府信息公开，让政府主动接受民众监督。三是建立并完善行政权力的约束机制。绝对的权力产生绝对的腐败，已经成为人类社会的定律，也是影响当今我国政府信用的重要原因。习近平总书记在中央纪委十八届二中全会上的讲话指出，要把权力关进制度的笼子里，强调的正是对权力运行的制约和监督。在建立行政权力约束机制上，西方的主要做法是三权分立，尤其是新闻媒体作为第四权力发挥了巨大的监督作用，形成了决策权、执行权、监督权之间相互制衡并相互协调的制衡机制，使得行政权力受到有效约束。中国特殊的国情决定了不能简单移植西方的做法，但亦能够从中汲取经验。比如说公、检、法各个部门独立运作不受行政干涉，充分发挥人大和政协对政府的监督职能，积极利用新媒体和社会力量来监督政府等，都可以纳入未来的制度设计。四是完善对地方政府官员的考核机制。首先要改变GDP至上的考核导向。经济发展固然重要，改善民生、缩小贫富差距、促进社会公正平等也很重要。在政府官员的考核中要将民生方面和促进社会进步方面（如公平、正义）的指标纳入。其次是将考核重心向下倾斜，加大民意评价在考核中的权重。在以往对地方政府官员考核中更多地实行对上不对下的办法，这其实是与地方政府公信力培育完全背道而驰的。因为从某种意义上讲，地方政府是直接为民众服务的，其信用状况也是直接来自于民众的评价。加大民意评价在地方官员考核中的权重，能促使地方政府在政策制定、公共服务等方面更多地考量民众的需求与意愿。无论何时，政府都应该更贴近民众，这样才更容易获得民众的信任和支持。五是建立健全政府官员的问责制度和政府公职人员的守信制度。加强问责是增强政府信用的必要举措，当前应着重加强在食品药品安全、住房、教育、医疗、社会保障等民生领域对主要责任人的问责，因为这些领域对民众生活影响极大，民众关注度极高。对于政府公职人员守信制度的设计和完善，也应纳入行政体制改革的内容。任何政务最终都是由具体的政府公职人员操作的，无论是公职人员的渎职还是滥用职权，或是腐败，都直接使相关政府部门受到牵连，因此促使公职人员守信是维系政府信用的必要举措。目前可行的方案之一，是建立公职人员诚信档案制度，将诚信档案直接与公职人员的考核、升迁等关系切身利益方面挂钩并终身伴随其职业生涯。

2.培育公民社会。公民社会虽然是个来自西方的舶来品，在中国语境下是否存在真正的公民社会学术界还存有争论，但并不影响利用该概念来分析它对我国政府信用治理的作用。培育公民社会对政府信用治理的推动作用，主要通过以下两个途径实现：一是利用社会组织参与社会管理和服务，推促政府向有限政府和服务型政府转向。从上文的论述我们不难发现，政府责任与能力的失调是引发政府信用问题的重要原因。在社会治理上，政府本身就不是万能的，也存在政府失灵，因此政府必须寻求与社会的合作治理，尤其在公共服务方面。这就需要大力发展社会组织来为政府减轻包袱，从而有利于政府更好地履行职责、增强政府公信力。二是积聚社会力量有序地参与政治生活。在现代原子化社会，利益日益多元化，众多原子化个体以个体方式参与社会事务是不现实的，需要有组织化、制度化和常规化的社会参与渠道。社会参与对政府信用建设而言，首先是有助于政策的实施。随着我国改革的深入，无论是经济领域、政治领域抑或社会领域的改革，最终的落脚点都是社会。没有社会的参与，政府的决策、政策很容易脱离社会现实，难以反映社会现实的需求，政策自然难以实施。而政策制定后如果难以实施，无疑会危及政府公信力。这种现象在当今的我国绝不罕见。其次，社会参与还有助于约束地方政府。中国地域广阔，地方差异极大，中央政策允许地方根据本地实际进行各种改革创新。若没有社会参与和监督，地方政府很容易为自己谋利而背离民众的期望。在约束地方政府上，社会参与近年来发挥着越来越大的作用。例如，在厦门和宁波PX项目危机事件中，由于当地民众的广泛参与以及政府的回应，使得官民之间的危机得以化解。这一事件无论对于地方政府还是民众来说都是双赢的。对政府而言，在今后决策和政策制定中要充分尊重、吸纳民意，做到科学决策、民主决策，这样才能使决策获得民众支持。而对于民众来说，通过社会参与能促使地方政府更加倾听民意、对人民负责。

四、我国政府信用治理的切入点

如果说行政体制改革和公民社会建设是政府信用治理两个基本路径的话，信息公开和社会参与则是实现这两大路径有效对接的两个切入点。

信息公开的最大作用，从委托——代理理论看，有助于克服两个信息不对称。这两个信息不对称，一是指中央与地方政府之间的信息不对称，另外一个是地方政府与公众之间的信息不对称。中央政府作为委托人把行政权力委托给地方政府代理，社会公众作为委托人把权力让渡给地方政府代理，使得地方政府获得双重代理身份。由于委托人信息占有的不全而代理人占有充分信息，作为双重代理人的地方政府就难以受到有效的约束，这可能是近年来随着权力下放后地方政府腐败和权力封闭运行的重要原因。实行信息公开，从理论上说就能使得地方政府受到中央政府和民众的约束。以反腐为例，近年来随着网络的普及，民众借助网络参与反腐的门槛越来越低，同时官方回应的速度也越来越快，网络反腐已经成为反腐的一把利剑。其中一个重要原因，乃在于信息公开后的迅速传播与社会参与所造成的强大舆论压力。就目前来看，信息公开应主要从以下几个方面进行：一是继续推进政务公开，真正让权力在阳光下运行；二是财务公开，包括行政费用、政府公务人员的职务消费以及三公消费等，都要公开接受公众监督；三是官员私有财产公开，在腐败蔓延的今天，民众对官员财产公开和公示的呼声极高。信息公开有助于政府推进自上而下的改革，而信息公开本身也是畅通民意表达渠道、凝聚社会力量形成社会舆论的要件。

随着民众权利意识的觉醒和文化水平的提升，民众社会参与的要求与需求日益增长。从客观条件来看，新媒体时代民众社会参与的途径和条件更为便捷。我们可以将当前我国的社会参与分为现场社会参与和网络社会参与。现场社会参与面临的最大问题之一是如何实现制度化。在利益多元化的今天，如果缺乏足够的制度化的社会参与，一些利益博弈群体就会通过各类非正式参与来表达利益诉求，近年来不断攀升的各类群体性事件就是例证。推进社会参与的平民化则是目前现场社会参与需要解决的另外一个问题。在当今我国，具有合法性的正式参与渠道如人大和政协等，往往成为社会权贵和精英表达利益的渠道，底层民众社会参与渠道仍旧狭窄。推进社会参与平民化能为更广大的利益群体提供利益表达的渠道。网络社会参与是近年来随着网络的普及而出现的一种社会参与方式。网络社会参与的优势在于它能加速信息的流动，能在短期内凝聚公众力量进而形成强大的社会舆论压力，在近来的反腐活动中已经初显威力。但网络社会参与也面临如何规范化的问题。网络中的非理性、放大效应、谣言传播等问题，都需要在技术和法律等层面加以规制。总之，要充分发挥现场社会参与和网络社会参与的作用，对其加以制度化和规范化。社会参与既是公民的基本权利，也是培育公民社会的重要途径，同时对监督和约束政府亦能起到重要作用。

信息公开和社会参与作为政府信用治理的两大切入点，与行政体制改革和公民社会培育这两大路径之间构成了一个相互促进的循环系统。信息公开和社会参与双向互动所形成的社会舆论，有助于促进行政体制改革和公民社会培育，而后者也会对社会舆论产生催化作用。在这个循环系统中，社会舆论成为交汇的枢纽。这种循环系统内的相互关系图示如下：

在这个循环系统中，最为重要的推动力还是来自政府本身。政府要破解各种阻力，尤其是来自既得利益集团的阻力，努力推进自身的改革，建设廉洁、透明、高效、负责的服务型政府。同时政府还要积极培育并利用社会自身的力量，尤其是完善各种制度设计，为社会参与提供更多更有效的制度化渠道，努力增强政府对社会的回应能力，在自上而下的政府改革与自下而上的社会参与这种双向互动中提升政府的公信力。

[1]曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制[J].社会学研究，2011，（1）.

[2]瞿同祖.清代地方政府[M].范忠信,晏锋,译.北京:法律出版社，2003.

[3]李瑞昌.诚信政府建设：以争夺传播主导权为视角[J].政治学研究，2012，（4）.

[4]刘京希.政治生态论——政治发展的生态学考察[M].济南:山东大学出版社，2007.