涉检信访目前的困境及制度重构——以天津市某检察院民行涉检信访为视角

马建馨，姜蕾蕾

（天津市人民检察院第二分院，天津 300210）

·司法理论与实践·

涉检信访目前的困境及制度重构
——以天津市某检察院民行涉检信访为视角

马建馨，姜蕾蕾

（天津市人民检察院第二分院，天津 300210）

涉检信访是涉法涉诉信访的一种，属于广义的大信访的范畴。近年来，随着涉检信访数的不断攀升，涉检信访的现实困境日益凸显，最高人民检察院已先后颁布四个与涉检信访有关的配套文件来化解涉检信访的难题。但从天津市某检察院民行涉检信访数据折射出的是全国各级检察机关共同面临的涉检信访的窘境，即终而不结、冲击司法、畸形发展的问题。剖析信访人的观念诱因和司法机关的制度诱因才能对症施药、标本兼治。通过构建信访分类甄别机制和涉检信访终结机制提供制度构建，再从建立办案保障机制、树立司法权威来实现涉检信访的根源治理，达到重构涉检信访制度，实现息诉止访、社会和谐稳定的目的。

诉访分离；涉检信访；制度重构；信访终结；司法权威

一、问题的提出

信访作为中国特色的社会管理制度，有狭义和广义的界分，狭义的信访就是《国务院信访条例》第二条规定的仅针对国家行政机关寻求特殊行政救济的信访。广义的信访是向所有国家权力机关寻求救济的信访，包括行政信访、涉法涉诉信访等。涉法涉诉信访，是指与某一具体诉讼案件相联系的当事人或利害关系人，对执法机关或司法机关的处理结果不服，通过书信、走访等形式申诉、控告，要求改变司法机关处理结果、解决问题的请愿行为。而涉检信访系涉法涉诉信访的一种，是指当事人不服检察机关的处理结果，或当事人认为检察机关违法违规、检察人员违纪违法，要求改变结果或解决问题的信访行为。

党的十八届三中全会决定首次提出“涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉依法终结制度”，十八届四中全会又提出了“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”等改革要求，涉法涉诉信访问题已被党中央提上了议事日程。为了落实党中央的部署，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央政法委先后印发了四个与涉法涉诉有关的指导性文件。最高人民检察院也先后印发了《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》、《人民检察院控告申诉案件终结办法》等配套文件，为检察机关推进涉检信访改革提供了理论支撑和制度指引。依法化解涉检信访难题，既是贯彻落实党中央会议精神的要求，又是贯彻实施修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法的实际行动，是各检察院不可或缺的议题。

涉检信访属于广义的大信访范畴，是公民的申诉控告检举权、言论自由权在现实中畸形发展的产物，它本质上是一种以申诉权和申请再审权为载体的利益诉求，以反映裁判不公为名，行追求诉讼外的利益之实[1]。涉检信访并不是法治社会发展的必需，十八届四中全会实现诉访分离后，涉检信访已然不再归属大信访的范畴，而归于检察机关的息诉工作更为贴切，本文为更好释明涉检信访的终结与诉访分离的实现，继续沿用该名词。

近年来，涉检信访数逐年攀升，涉检信访面临

着终而不结、冲击司法、畸形发展的现实困境，这一现象是由信访人的观念诱因和司法机关的制度诱因引起的，解决涉检信访目前的困境，必须从其双重诱因出发实现制度重构，本文将通过构建信访分类甄别机制、建立涉检信访终结机制、完善办案质量保障机制、树立司法权威等方面探索涉检信访的制度重构，以期维护当事人的合法权益，达到息诉罢访、建设社会主义法治社会之核心目的。

二、民行涉检信访工作现状

研究涉检信访的化解之策，首先需要准确把握涉检信访的现状和问题，本文以天津市某检察院民行涉检信访为切入点，直观地展示近几年尤其是2013年以来民行涉检信访的现实窘境，并进一步揭示这一现实背后的双重诱因。

（一）民行涉检信访案件的基本情况

1.案件数量上，民行涉检信访数逐年攀升，息诉工作态势日益严峻

自2010年至2014年上半年，天津市某检察院的民事行政类申诉案件数量一直是控告申诉部门受案的“重头戏”，平均每年237.1件，占受案总数的70%以上。而其中民行涉检信访数自2010年至2013年分别是5件6人、6件9人、15件16人、30件36人，呈逐年攀升趋势，2014年仅截止至上半年就有22件23人，比2013年同期增长了144%。据该院数据调研，2013年修改后的民事诉讼法实施以来，民行涉检信访案件占该检察院信访总数的83.3%，96%的信访人要求见处长、检察长，给民行息诉工作带来巨大压力。

2.申诉结果上，不支持监督申请成为主要裁判结果，民行申诉成功率较低

2013年修改后民事诉讼法实施，案件必须经过法院的再审程序才能到检察院申请监督，一定程度上提高了案件的质量，大部分案件的问题能在法院阶段被发现和解决，导致到检察院民行监督阶段的申诉案件，多数请求不会被支持。从2013年天津市某检察院的结案数据上看，不支持监督申请的案件占了总结案数的75%，至2014年上半年，这一比例已经超过了88%。而民行涉检信访的案件结果中，更是有99%的案件结果是不支持监督申请。详见表一：

表一：天津市某检察院民行案件裁判结果统计

3.案件类型上，涉及民生的劳动、医疗、拆迁类成为涉检信访案件的主要案由

民行信访的案由大都集中在民生领域，其中民事案由占据较大比例，主要集中在劳动争议、医疗纠纷、道路交通损害赔偿纠纷、房屋纠纷、合同纠纷、继承纠纷、其他财产损害赔偿纠纷、其他人身权纠纷等八大领域。行政案由比例较小，占2013年民行信访案件的16.7%，主要集中在拆迁引发的行政纠纷上。2013年至2014年上半年的52件民行信访案件中，劳动争议案件13件，医疗及交通人身损害赔偿案件10件，拆迁行政类纠纷8件，分别占到25%、19.2%和15.4%，一定程度上反映了当前社会的主要矛盾。

4.年龄学历上，民行案件信访人群集中在50—70岁的中老年人中，学历普遍较低

2013年民行案件信访人员平均年龄为59.1岁，2014年上半年平均年龄为57.7岁。信访人员以中老年为主，年龄集中在50—70岁，占总信访人数

的59.3%。其中，农村、城市中退休、下岗或无业人员占89%，他们大多时间上较自由，经济较困难，遇到关乎生计的诉讼纠纷，他们没有钱请律师，也没有其他途径取得相应的补助，在诉讼请求未得到法院支持时，只能寄希望于检察院和信访。从文化程度上，大部分信访人员文化程度不高，初中以下文化的占到96.2%。详见表二：

（二）民行涉检信访的现实窘境

通过对天津市某检察院民行涉检信访工作数据的分析，可以大致窥探出目前全国涉检信访的现实窘境：

第一，检察机关进退两难，涉检信访终而不结。修改后的民诉法确立了“法院救济先行，检察监督断后”的思路，规定申诉人向检察院申请抗诉或者检察建议以一次为限，立法本意是希望检察机关断后，将诉讼终结于司法程序，但是事实上却让检察机关进退两难。民事案件经过法院再审后可以申请检察机关监督，检察机关就成为申诉人的最后一颗救命稻草，被给予厚望，如果检察机关不支持申诉人的请求，他们也不会善罢甘休，反而会缠访缠诉，引起重视，造成检察机关“断不了后”，涉检信访终而不结。而在诉访分离的大背景下，涉法涉诉纠纷要从普通信访中剥离，在法治轨道解决，作为司法机关最后一道阀门的检察院就成为矛盾的集中点，又不能转向政府的信访部门，检察机关陷入只进不出、进退两难的窘境。

第二，涉检信访凸显公民权利表达，检察权独立陷入被动。涉检信访权是一项具有权利救济性质的基本人权，其本质是《宪法》规定的公民的申诉控告检举权、言论自由权的具象化。而涉检信访就是公民涉诉信访权的表达与检察权独立性的博弈，而在当前的社会大和谐的背景下，这种博弈常常以凸显公民权利让检察机关陷入被动为结果。当前“政治效果、法律效果、社会效果统一”的执法原则，使得检察院的监督不得不权衡三者的关系。当政策过多地介入司法权时，就出现了“司法活动行政化、司法职业大众化、司法权力地方化”的窘迫局面[2]，进而冲击司法裁判结果的终局性和权威性。

第三，非正常访日趋严重，缠访缠诉畸形发展。涉检信访实际上是当前社会转型期社会矛盾的集中表现，由于长期以来缺乏涉检信访的规范机制，信访人又积累了丰富的信访经验，非正常访日趋严重。部分信访户已突破了传统的写信、上访等方式，而采取集体访、自杀自残、暴力威胁、打横幅喊口号、围堵冲击机关等非正常访的方式得到更多关注，甚至成为职业上访户，长期驻留检察机关。涉检信访呈现信访专业化、诉求浮夸化、意念偏执化、缠访职业化的畸形发展态势。

三、涉检信访的双重诱因剖析

（一）信访人的观念诱因

传统观念的影响与法律信仰的缺失。我国几千年的封建专制社会深深打上了人治的烙印，导致了严重的官本位思想[3]，封建时代击鼓鸣冤等非常上诉手段影响深远。诚如上文，信访人以农民、城市中无业、下岗和退休的人居多，他们多属于社会弱势群体，年龄又集中在50—70岁，传统维权的观念和清官情结根深蒂固，这使得他们信权不信法，信上

不信下，一有不满就希望找“清官”、告“御状”，憧憬遇到一个包青天式的清官，对其请求进行全面绝对化的保护，尽管屡屡碰壁，却一直抱着这种幻想。无论哪个国家，理想状态下法院在使用司法裁判权时，当事人或利害关系人只要穷尽司法途径后，必须尊重法律作出的裁决[4]。而我国信访人缺乏对法律的崇拜和信仰，忽视程序正义只追求自己的利益，不尊重法院终审判决的公信力和司法权威。

维权意识的增强与法律知识的匮乏。随着社会主义市场经济的发展和法治国家的建设，群众的维权思想不断增强，尝试用法律武器来维护自己的权利，但我国法律知识的普及还相对滞后，群众对法律的理解处于一知半解状态，不懂得程序，不知道举证责任和诉讼时效，甚至对法院、检察院的职责分工都分不清楚，错误理解事实和法律，并顽固坚持，提出不切实际的要求。一旦司法机关的裁判结果与其要求不符，就坚称裁判不公，鸣冤叫屈，上告信访。法律信仰的缺失和法律知识匮乏是涉检信访的根源性诱因之一。

对司法机关预期过高与诉讼成本的考虑。我国处于社会转型与法治建设期，市场信用制度还不健全，很多人缺乏风险防范意识，却对司法机关寄予过高期待，比如很多信访人忽视检察机关职权对公不对私的谦抑性，认为检察机关可以推翻一切法院判决，自动维护当事人的权益。还有些人因为司法机关曾有倾向性地帮助其解决了一些困难，他们尝到甜头，希望通过闹访获取更多利益，在期望的利益未获满足时，便将矛头指向检察院。另外，从诉讼成本考虑，高昂的律师费和执行费、诉讼费让信访人望而却步，信访则因提起简便、没有费用和很小风险而备受青睐。

（二）司法机关的制度诱因

司法公信力的缺失和信访终结机制的缺位。人民群众对法律的信仰和服判息诉的程度是影响司法公信力的关键因素。美国法学家伯尔曼说过：“在法治社会里，法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[5]。我国还未实现法治化的目标，司法人员的素质、司法裁判的质量都难以保证，司法改革也刚刚起步。而频频落马的司法机关的“老虎”、“苍蝇”也说明司法腐败并非个案，加上不良媒体的错误导向，在我国树立司法权威和司法公信力还任重道远。行政机关的干预也给涉检信访带来了诸多难题，比如上级机关的突击检查，以及人大、政法委、党委的外部监督，都可能引起复查程序的启动，无形中使涉检信访问题更加难以解决。信访终结机制的缺失也是涉检信访愈演愈烈的诱因之一。

办案人员工作失当和司法审查公开度欠佳。尽管我国的司法队伍建设正在不断壮大，司法干警素质正在普遍提高，但仍不乏有业务能力不精的司法人员，司法不公、执法不严的现象也时有发生。少数司法人员缺乏大局意识，办案作风生硬，执法态度不当，或者办案不严谨，在办案程序和裁判文书上存在瑕疵，有的甚至还办人情案、错案，侵害当事人的合法权益，给信访埋下了隐患。另外，司法审查的公开性不高，终结性法律文书没有接受公众监督，容易让信访人怀疑而心生不满，引发涉检信访事件。总之，办案质量的瑕疵也是涉检信访的根源性诱因之一。

四、涉检信访的制度重构

（一）涉检信访的制度构架

通过天津市某检察院民行涉检信访工作数据的分析，折射出的全国民行涉检信访的现实窘境只是“冰山一角”，深挖涉检信访的双重诱因，重构涉检信访的制度、落实诉访分离才是本文的主旨所在。为解决我国涉检信访“出入不畅”“终而不结”的现实问题，笔者建议规范信访分类甄别机制、构建涉检信访终结机制，为化解涉检信访提高良好的制度构架。

1.实现信访分类甄别，健全控申导入机制

规范涉检信访入口是重构涉检信访的第一步，检察机关应建立明确的信访分类甄别制度，理顺涉检信访的入口，确保群众诉求得到高效规范的处理。根据《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》的规定，科学甄别“诉”与“访”，对于属于本检察院管辖的来访，应分类甄别答复处理；对于不属于本检察机关管辖的来访，应告知当事人向主管单位反映或直接将材料移交主管单位，同时注意疏导当事人的情绪。

在检察院内实现信访分类甄别管理，必须健全控申导入机制。首先，在控申接待大厅设立“初诊台”，安排专门的导入员统一接收来访群众的诉求，先行甄别“诉”与“访”，根据群众的不同诉求引导其到不同窗口办理，实现第一时间的诉访分离。导入员把握的标准是对于属于本院管辖的，具有申请再审、上诉或申诉内容的作为“诉”类处理；有了终结性法律文书后仍不服的或者对司法工作人员有意

见的，作为“访”类处理。其次，分类评估处理不同类型的“访”。综合案件的性质和群众的诉求，按照“极易”、“一般”、“不会”发生涉检信访的情况，预估“一级”、“二级”、“三级”的上访级别，填写《来访风险评估卡》。一级是最高级别，属于反复缠访、闹访可能引发集体访、进京访、滞留访、危急访的上访案件；二级属于对司法机关终局性法律文书不满意，认为处理不公，可能到本地政府、人大等部门上访或者要求见检察长的案件；三级属于普通涉检案件，经妥善解答处理后上访人能息诉罢访的案件。对于一级上访案件，控申部门必须仔细听取上访人的诉求，及时向检察长汇报，积极协调法院、公安及检察院相关部门，督促案件处理结果，如经核实属于涉检信访终结案件，则明确答复上访人不予受理，并结合社会救济因素，争取妥善解决；对于二级上访案件，检察机关应要求相关部门承办人、负责人与控申部门协同接待，做好释法说理工作，必要时导入分管检察长接待机制，规定最长处理时间，明确接访责任，用最快的效率给当事人回馈结果；对于三级上访案件，相关部门的承办人或负责人应自行释法说理，做好息诉工作。再次，规范来信的录入、审批、流转、办理流程，将来信按照轻重主次进行分流处理，及时转向相应单位或者部门，及时督办本院职能部门负责的信件，及时处理上级领导交办的重大信访案件，有效防止来信变来访。

2.构建信访终结机制，畅通涉检信访出口

（1）涉检信访终结案件的范围

根据《人民检察院控告申诉案件终结办法》规定，人民检察院控告申诉案件依法终结，是指控告人、申诉人不服人民检察院生效处理决定，其救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失，反映的问题已依法律程序、政策公正处理，仍反复控告申诉，除有法律规定的情形以外，人民检察院可以依法作出终结决定，不再启动复查程序。建立涉检信访终结制度，必须严格限制终结案件的范围，对司法解决到位、责任追究到位、教育说理到位、困难救助到位，信访人仍缠访缠诉的，按照相关规定终结。因该决定作出具有终局性，所以作出涉检信访终结的主体也应严格限制为省级人民检察院和最高人民检察院。检察院作出信访终结案件的范围大致分为三类：一是人民检察院做出的不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免于起诉决定或其他形式的决定的案件，经审查、两级检察院复查作出法律结论，申诉人未提出充足理由的；二是复查结论清楚、执法错误纠正、相关人员处理、公开审查、司法救助后，申诉人仍然不服的；三是赔偿义务机关为人民检察院的国家赔偿案件，法律规定的救济途径已经穷尽，或者赔偿请求人放弃或丧失法定申请权利，导致不能启动相应法律程序的。另外，人民检察院对法院的诉讼监督、对公安的立案监督已经作出终局性的决定，当事人继续向检察院控告申诉，检察院可不予受理，并根据工作情况和化解需要，建议人民法院或公安机关等原办案单位按程序依法终结。

（2）涉检信访终结的多元方式

涉检信访可以采取复查、听证等方式终结，可以根据案件的具体情况进行选择。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第七条规定了上级检察院对下级检察院的决定有权纠正、撤销或变更。可见法律法规赋予了上级检察院对下级检察院案件的复查权。因此，当遇到重大疑难的涉检信访案件时，上级人民检察院可以行使复查权。省级人民检察院复查后，作出不支持申诉人请求的书面处理决定的，报省政法委备案后，涉检信访程序可以依法终结。

对于反复缠访缠诉，社会影响力较大的涉检信访案件，应当及时组织信访案件公开听证会，强化社会监督，提高终结结论的社会认可度。听证会原则上由出具终结性裁判文书的检察院主持，也可以由上级检察院主持。听证会可依据实际情况，邀请与案件无利害关系的人大代表、司法局成员、律师协会律师、特约检察员、人民监督员及信访人所在单位、居民委员会委员、专家、学者等社会人员参加，也可邀请信访人亲友、媒体新闻单位旁听。本着公正、公平原则进行听证调查，信访人陈述信访诉求，检察官针对诉求进行解答和说明，信访人和检察官可以公开辩论，信访人还可以委托律师代理。最后，听证组结合听证情况提出听证意见，并说明理由。如果听证结论认为检察院并无不当的，由出具终结性裁判文书的检察院提交省级人民检察院审核决定信访终结。如果听证组认为执法行为确有瑕疵或者裁判文书确有错误、释法说理并不到位，可以提出倾向性意见，上报省级检察院复查纠正。

（3）终结备案公示制度

涉检信访案件作出终结决定后，应当报省级以上政法委、最高人民检察院备案，并建档归库，纳入统一的信访管理系统，将案件的基本情况，各级司法机关对案件的受理、调查、处理、终结情况都记录

在案，实现案件和信访信息共享。同时,要及时将终结结果报送相关政法机关、信访人所在单位、街道、乡镇、居委会（村委会）以及公安部门，以达到相关机关不再转办、交办，司法机关不再受理的实际终结效果。

（4）终结后的约束机制

涉检信访案件终结后，还应有必要的约束机制，即当事人服判息诉，检察机关做好对信访人的解释和疏导工作，其他行政机关做好救助和教育工作，使信访人息诉止访，回归正常生活。针对个别恶意信访人员心存不甘，拒不接受终结，继续缠访、闹访，扰乱机关运行秩序的行为，检察机关应与公安机关建立联动机制，处置不法信访中的违法犯罪行为。对于终结后仍无理上访或者暴力上访，甚至利用信访煽动人心、破坏检察机关工作秩序的，要给予相应的治安管理处罚、行政处罚甚至刑事处罚，以儆效尤，维护正常的司法工作秩序。

（二）涉检信访的根源治理

信访分类甄别机制和涉检信访终结制度只是为解决涉检信访的出入不畅困境提供了机制保障，要实现涉检信访的制度重构，解决其冲击司法、畸形发展的问题，还需从其双重诱因的根源治理，在保障办案质量、强化责任追究、树立司法权威、普及法治教育上下功夫，从源头上保证司法办案质量，让信访人服判息诉，尊重司法权威。

1.严格刚性问责，保证办案质量是杜绝涉检信访的基础

（1）提高办案检察官的素质

办案检察官的素质是决定案件质量的关键。建立一支高素质、高水平的检察官队伍，不仅要把好“入口关”，严格检察官的准入制度，还要强化司法体制改革，对检察官、法官分类管理，专业培训。一是加强职业技能培训，深入开展教育培训活动，强化检察业务的知识更新和检察技能，特别是认真学习修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，熟练掌握办案规则和程序，广泛开展业务竞赛和岗位练兵，提高检察官的职业能力，培养良好的心理素质和业务技能。二是加强思想政治教育，增进干警对党和人民群众的感情，自觉树立“忠诚为民，依法监督、务实创新、公正清廉”的天津检察精神，旗帜鲜明地反对司法腐败，坚决执行各项纪律禁令，接受人民群众监督，努力建设政治过硬、纪律过硬、作风过硬的检察队伍。三是加强群众工作能力，重点培训检察干警接访礼仪、方式、技巧及纪律，要求检察干警做到热心接待来访、细心倾听诉求、耐心释法说理、诚心帮助救助，遵从以人为本的原则，赢得群众的信任，提高答复效率，强化公仆意识，展现司法人文关怀。另外，检察院还可加快司法改革步伐，实现主办检察官责任制，明确主办检察官的任职标准，改变三级审批制“审者不定，定者不审”的弊端。

（2）建立案件质量保障机制

涉检信访的源头主要是检察业务部门，建立案件质量保障机制，才能“为有源头活水来”。办案部门必须从每个办案环节抓起，严格执行案件质量标准，做到实体公正、程序合法、结果公平。首先，实行案件风险评估制度。办案人员要防患于未然，借助统一业务软件平台，对所办案件进行风险评估，划分风险等级，把风险评估预警工作贯穿于执法办案的全过程，实现与控申信访工作的对接。特别是在处理重大复杂、群体性案件时，要对拟作出决定的每个环节，认真评估不稳定因素，科学制定息诉预案，必要时启动突发事件应急小组，及时采取有力措施，最大限度预防涉检信访的发生。其次，严格执法责任追究机制。提高干警的责任意识，落实办案质量终身负责制，即检察人员从办理案件之日起，对所承办案件的质量终身负责，责任不因检察人员的职务变动、岗位调转、离退休而消失，检察人员必须对办案责任终身负责。对恶性涉检信访案件要实行严格的错案责任倒查问责制度，对办案人员因工作不负责任、工作方法简单、执法行为失当、以案谋私、徇私枉法等引起的涉检信访案件，纪检部门要严厉查处，绝不姑息。再次，建立绩效考核奖惩机制，将息诉工作纳入绩效考核，健全息诉工作考核评价体系，根据信访的难度级别、信访案件处理的效率、效果对全院干警确定不同的奖惩措施，定期通报，对问题突出的，要求整改，对成绩突出的，给予表彰奖励。

（3）形成内外监督合力

保证检察办案质量，离不开各方面的监督，只有发挥内外监督合力，才能赢得群众对检察公信力的信任，有效化解涉检信访，实现涉检诉访分离。一方面，要强化对执法办案活动的内部监督和管理。优化案件管理办公室的集中管理职能，案件管理办公室要定期开展质量评查，利用统一业务应用系统软件平台，加强案件质量督导，确保案件按期保质保量地完成，以信息化推动执法规范化、监督科学化。上级检察院还要强化检务督察，通过明察暗访，

及时发现、限期整改检察办案中的问题。在内部监督过程中，如果发现的司法瑕疵问题，检察机关应按照《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》的规定，及时采取说明解释、通知补正、赔礼道歉、司法救助等处理措施，最大限度地赢得群众的理解。

另一方面，要邀请社会“第三方”参与涉检信访案件，自觉接受社会各界的监督。检察机关不仅要“走出去”，还应接受社会第三方“走进来”。涉检信访第三方介入制度就是针对缠访闹访的涉检信访人，检察机关在征得信访人同意的情况下，邀请人大代表、人民监督员、心理咨询师、社区干部等第三方参与信访答复、案件听证等活动，接受社会监督，共同开展释法说理、心理矫正等工作，更好地达到化解矛盾的目的。检察机关应遵从以人为本的原则，与人大、医院、社区等单位协商后，建立“涉检信访第三方人才库”，分别记载第三方人才的身份、工作、奖惩情况等信息，供信访人选择。还可设置专门的心理疏导室，邀请心理咨询师定期开展心理咨询活动，帮助信访群众排除心理障碍，缓解压力，息诉罢访。党的十八届四中全会还提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”检察院还应与法律援助中心、司法局合作，逐步推行强制律师代理司法申诉的制度，保障当事人依法行使申诉权利，缓解涉检信访的压力，维护社会稳定。

2.树立司法权威，普及法律教育是解决涉检信访的根本

（1）深化检务公开，让权力在阳光下运行

提升法律信仰，树立司法权威，就要坚持以公开促公正，以透明保廉洁，推行检务公开，让检察权在阳光下运行。一是依法推行检察机关主动公开，建立终结性法律文书的公开网站，对已经生效的刑事起诉书、不起诉决定书、抗诉书、不支持监督申请决定书等终结性法律文书，及时在网上公开，接受社会监督。二是拓展完善依当事人申请公开的制度，健全全国检察机关统一的案件信息公开查询系统，允许当事人及其代理人、近亲属查询案由及承办人信息、办案进度、强制措施、诉讼权利义务、办案结果等事项；允许辩护人、诉讼代理人预约会见、阅卷、收集调取或提供证据材料、申请变更强制措施，检察院必须在预约时间内处理并答复。三是适度开展公开审查。对于在当地影响较大或者各方意见分歧较大的案件，可以适度开展公开审查、公开答复，增加检察院工作透明度，以案说法，提高司法公信力。四是深化检察体制改革，实现财政支出由省级财政部门统一管理，强化检察机关的独立性，切断地方行政干预因素，积极开展执行监督、公益诉讼等监督活动，树立司法权威。

（2）普及法律教育，使法律成为公民信仰

徒法不足以自行，诉访分离改革的推进需要社会各界人民群众的支持和理解。检察机关要强化与法院、政府宣传部门、新闻部门的工作联动，多方配合，形成普法宣传的合力，通过送法进社区、进农村、进校园，检察开放日，乡镇检察室，以案释法等方式，深入基层开展普法活动，加大对检察机关职能、申诉程序、信访规定的宣传力度，用鲜活的案例和通俗易懂的法律事实让群众了解检察院的职能和自己的维权方式，改变“信访不信法”的观念。政府还应注意加强法制宣传教育，培养人民群众学法用法守法的意识和理性表达诉求的观念，形成全社会范围内尊重司法审判、信任司法裁判的氛围。同时，检察机关还要完善检察门户网站，建设官方微博、微信等“指尖上”的新媒体平台，主动公开重大案件信息和检察改革内容，畅通群众诉求反映渠道，接受群众的举报和监督，提高办案透明度和司法公信力。

（3）落实司法救助，展现党和政府人文关怀

近年来，某些刑事案件被害人、民事案件被侵权人因被告人赔偿能力不足等原因不能得到及时有效的赔偿、生活困窘的情况不断增多，这也是引发涉检信访不断的重要因素。国家适当地给予这些当事人救济，既可以帮助他们脱离困境，又可以彰显党和政府的人文关怀、维护社会稳定。党的十八届三中全会决定要求“完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度”。2014年初，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布实行的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》明确了国家司法救助的原则、对象、方式、标准、程序等内容，规范了救助资金的统筹使用。《意见》明确指出“涉法涉诉信访人，其诉求具有一定的合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助息诉息访的，可参照执行”，为涉检信访人的司法救助指明了方向。

另外，检察机关内部还可以建立司法救助的协调机制，由控申作为司法救助的协调部门，公诉、民行等其他部门配合，在案件办理过程中针对符合救

助条件的当事人，由业务部门申报，控申部门决定及时启动救助程序。检察机关还可协调慈善、民政、财政部门增加助力，推动司法救助与城乡低保、法律援助、民政财政救济等相关工作衔接，落实全国的统一社会保障制度和司法救助制度，切实解决信访群众法理之外、情理之中的难题，使那些刑事案件被害人、失地农民、失业工人远离信访，走出困境，最大限度地减少社会不和谐因素。

党的十八届四中全会提出的实现诉访分离的议题是建设社会主义法治社会的重要一环，而解决涉检信访困境，实现诉访分离也是检察机关落实党中央会议精神的应有之义。面对日趋严峻的涉检信访的现实态势，要解决涉检信访终而不结、冲击司法、畸形发展的困境，必须从其双重诱因出发，因势利导，通过构建信访分类甄别机制和涉检信访终结机制提供制度构架，再从建立办案保障机制、树立司法权威、普及法治教育来实现涉检信访的根源治理，达到重构涉检信访、实现诉访分离、社会和谐稳定的目的。笔者希望以涉检信访的困境与制度重构为角度，推动学界对涉检信访的纵深思考，以期对我国检察机关的改革和法治社会的进步有所裨益。

[1]邬丰.涉诉信访问题的法律控制——以终结制度的构建为视角[J].上海企业,2011,(10):82.

[2]于建嵘.底层立场[M].上海:上海三联出版社,2011.261.

[3]潘丽霞,高长思,陈亮.传统文化对中国法制现代化的内在限定[J].重庆大学学报·社科版,2012,(4):89.

[4]周羚敏.司法危机下涉诉信访若干问题再检视[J].宁波广播电视大学学报,2012,(12):46.

[5]伯尔曼.法律与宗教[M].北京:商务印书馆,2012.11.

Current Difficulties and System Reconstruction of the Procuratorial Petition——In the Perspective of the Procuratorial Petition about the Civil Administration Department of Certain Procuratorate in Tianjin

MAJian-xin,JIANGLei-lei
(The Second Branch of Tianjin People's Procuratorate,Tianjin 300210,China)

The procuratorial petition is one of the types of the petition concerned lawor suit，which belongs to the broad sense of the scope of the petition.In recent years,as the number of the procuratorial petition rises, the current dfficulties of the procuratorial petition are increasingly prominent.The Supreme People's Procuratorate has successively issued four documents related to the petition to resolve the problem about petition.But the data of procuratorial petition about the civil administration department of certain procuratorate in Tianjin reflected the common dilemma on procuratorial petition,which included problems such as cases procedurally terminated but not actually finished,impacting justice and deformed developing.Only by analyzing the causes of complainant's idea and the incentives of judiciary system,can we solve the fundamental problem.Through the establishment of a mechanism for the classification of petition and providing a mechanism for the termination of the petition system,and then from the establishment of guarantee mechanisms for handling the case, establishingjudicial authorityto achieve the root cause,we can eventually achieve the purpose of reconstructing the system of the procuratorial petition,ending the complaints'ceasing litigations and petitions and getting harmonyand stabilityofthe society.

the separation of lawsuit and appealing;petition on procuratorial;system reconstruction;the end ofthe petition on procuratorial;judicial authority

D926.3

A

1674-828X（2015）04-0080-08

（责任编辑：郭 鹏）

2015-08-29

马建馨，女，天津市人民检察院第二分院法律政策研究室主任，主要从事民事行政检察研究；姜蕾蕾，女，天津市人民检察院第二分院民行处助理检察员，主要从事民事行政检察研究。