人口流动效应分析与政策建议

杨 风 陶斯文

第六次全国人口普查（以下简称“六普”）统计数据显示，我国大陆31个省、市、自治区中，流动人口（即人户分离人口中减去市辖区内人户分离的人口）为2.21亿人。其中：男性1.18亿人（占总量的53.16%），女性1.04亿人（占总量46.84%）；省内流动人口1.35亿人（占总量的61.15%），省外流动人口0.86亿人（占总量的38.85%）；现住地在城市的1.33亿人（占总量的60.19%），在镇的0.54亿人（占总量的24.57%），在乡村的0.34亿人（占总量的15.25%）。人口流动大致分为四种类型：农村→农村，农村→城市，城市→农村，城市→城市。我国人口流动以农村→城市为主，即流出地是农村，流入地是城市。现住地在城市、户口登记地在外乡镇街道的人口中，户口登记地在乡的占20.18%，在镇居委会的占10.35%，在镇村委会的占35.88%，在街道的占33.59%。人口流动的效应是多方面的，既有积极效应也有消极效应。根据人口流动对流入地、流出地效应的不同，本文分别从以下四个方面进行分析：

一、人口流动对流入地的积极效应

人口流动是社会化大生产和现代经济发展的必然要求，适度人口流动是区域经济持续快速健康发展的必要条件。人口流动对流入地，特别是城镇地区的积极效应主要有：

（一）促进流入地经济持续快速发展

西蒙·库兹涅茨指出，经济发展与人口的区域再分布紧密关联。如果人口迁移在性别、年龄、教育程度和家庭地位等方面是具有选择性的，相比之下，以寻找就业机会为背景的流动人口会具有更高的生产效率，更能促进经济发展。[1]人口流动对流入地经济发展的促进作用主要表现在以下两个方面：

1．为经济发展提供劳动力

六普数据显示，我国流动人口中，15～59岁年龄组人口占流动人口总量的84.83%，其中15～19岁、20～24 岁、25～29 岁、30～34 岁、35～39 岁、40～44 岁、45～49 岁、50～54 岁、55～59 岁年龄组占流动人口总量比例依次为 11.48%、17.20%、12.38%、10.70%、11.10%、9.51%、6.20%、3.33%、2.93%。另据六普数据统计，户口登记地在外乡镇街道的人口中，务工经商者占45.12%。由此可见，六普时流动人口中劳动年龄人口占绝大多数，并且以务工经商为主。改革开放以来我国以城镇为中心的经济发展模式激发了城镇经济的快速发展，城镇对劳动力的需求持续增加，建筑、环卫等工作条件差、劳动强度大、工资待遇低的工种亟须大量劳动力，而城镇自身劳动力供给相对短缺，农村人口的大量流入填补了空白。

2．打破城镇劳动力市场供需平衡

随着外来人口的大量流入，城镇劳动力供给逐渐大于需求，劳动力工资水平开始下降，劳动密集型产品成本随之降低，产业利润空间上升、产品市场竞争力增强、生产规模扩大，就业潜力增加，从而吸收更多的人口就业。产业后备军的大量存在甚至成为部分行业压低职工工资的筹码。

（二）缓解城镇人口老龄化水平

六普时我国人口老龄化状况如表1所示。

表1 六普时人口老龄化水平

由表1可以看出，乡村老龄化水平明显高于城市和镇。其中：乡村60岁及以上人口老龄化率分别高出城市和镇3.51个和2.97个百分点；65岁及以上人口老龄化率分别高出城市和镇2.38个和2.08个百分点。我国在城镇和农村实行不同的计划生育政策，农村人口老龄化水平理应低于城镇。六普时农村人口老龄化率之所以高于城镇，形成老龄化水平城乡倒置格局，是因为大量农村劳动年龄人口从农村流入城镇，降低了城镇老龄化水平的结果。

（三）促进产业结构调整

六普统计数据显示，户口登记地在本省其他乡镇街道的人口中，商业、服务业人员最多，占33.91%；其次是生产、运输设备操作人员及有关人员，占29.96%。户口登记地在外省的流动人口中，生产、运输设备操作人员及有关人员最多，占55.44%；其次是商业、服务业人员，占29.96%。据国家统计局抽样调查数据显示，农民工中从事制造业的比重最大，占35.7%，其余依次是建筑业（占18.4%），服务业（占12.2%），批发零售业（占9.8%），交通运输仓储和邮政业（占6.6%），住宿餐饮业（占5.2%）。[2]由此看来，流动人口（其主体为农民工）以第二、第三产业为主。推动以服务业为代表的第三产业发展是促进城镇产业结构战略性调整的重点，人口流动有利于促进城镇产业结构调整。

（四）提高就业人员经济效益

1980～2013年我国就业人员人均GDP变动状况如图1所示。

图1 1980～2013年我国就业人员人均GDP变动

由图1可以看出，第一产业就业人员所创造的人均GDP最少，经济效益最低。西蒙·库兹涅茨指出，在经济发展过程中，农业部门国民收入的相对比重同劳动力的相对比重一样呈下降趋势，工业部门国民收入的相对比重呈现出持续上升，但其劳动力相对比重处于大体不变或略有上升的趋势，服务业部门国民收入的相对比重处于大体不变或略有上升，但其劳动力相对比重呈现上升幅度较大的趋势。[3]就业人员从第一产业向二三产业转移是经济发展的必然趋势，可以提高经济效益，创造更多的国内生产总值。

二、人口流动对流出地的积极效应

人口流动，特别是农村人口迁出对农村经济社会发展意义重大，其积极效应主要有：

（一）有利于资源的优化配置

马克思指出：“无论生产的社会形式如何，劳动力和生产资料始终是生产的要素。但是，两者在彼此分离的情况下只在可能性上是生产要素。只要进行生产，就必须使它们结合起来”。[4]对于广大农民来说，其生产对象主要是土地，可人均耕地却不断减少。我国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%。[5]与此相反，农业机械化水平却不断提高，农用机械总动力由2000年的52573.6万千瓦增加到2012年的103906.8万千瓦，增长了97.64%。双重作用的结果是农村劳动力过剩问题凸显。大量农业剩余劳动力滞留农村势必制约农业生产效率和经济效益的提高。农村人口适度流出既有利于农业规模经营也有利于提高农民收入，是农业劳动力资源与土地资源优化配置的必要条件。

（二）有利于提高农民经济收入

人口流动对农民经济收入的积极影响主要表现在以下两个方面：

1．增加进城农民工工资收入

据统计，2014年外出农民工月均收入2864元，[3]是农民人均纯收入的3.48倍。①根据《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年我国农村居民人均纯收入9892元，月均折算为824元。工资性收入日益成为农村居民人均收入的重要来源之一（农村居民工资性收入占人均收入的比重如图2所示）。

图2 农村居民工资性收入占人均收入的变动（1995～2013年）

由图2可以看出，工资性收入占农村居民人均收入的比重呈增大趋势。由1995年的22.42%增加到2000年的31.47%以至2013年的45.25%。“打工经济”对增加农民收入、促进农村经济发展起着举足轻重的作用，部分地方出现了“一人打工，脱贫致富；两人打工，小康之路”现象。打工增加收入的同时提高了农民的市场购买力。

2．增加农产品生产者收益

农业劳动力从种植业转向非农产业，从农产品的供给者变为需求者。随着农产品供给的减少，农产品供给曲线S将后移至S’；与此同时，随着农产品需求的增加，需求曲线D将前移至D’。变动的结果是农产品价格升高（由P提高到P’）。农产品生产者原来的经济收益R=P×Q（其中：P代表农产品价格，Q代表农产品产量）。新的均衡状态下，随着价格上升，需求量增加，收益自然增大（具体变动如图3所示）。

（三）有利于提升农村人口素质

人们高度关注人口流动有形效应（包括有形积极效应和消极效应）的同时往往忽视了人口流动的无形效应，特别是对人们思想道德方面的影响作用。列宁指出，人口流动到城市后，削弱了旧家庭的父权地位，而且由于妇女参加劳动，经济上取得了独立地位，不再从属于父母和丈夫，她们获得了比较独立的、与男子平等的地位。他还指出：“与居民离开农业而转向城市一样，外出做非农业的零工是进步的现象。它把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤中拉出来，使其卷入现代社会生活的漩涡中。它提高居民的文化程度及觉悟，使他们养成文明的习惯和需要。”[6]近代以来，我国农民传统性的减弱、现代性的生长，是一个与他们逐渐走出土地、摆脱乡土关系的束缚相伴随的过程。在这一过程中，农民由农村向城市的流动，特别是进入城市生活为他们接触城市现代文明提供了较为快捷的途径。人口流动之所以有助于农民现代性的养成，是因为此过程中所获得的丰富的社会阅历能够帮助他们摆脱土地的束缚，开阔眼界，降低行为保守性和心理封闭性，并增加自信心和自我效能感。[7]农村人口由农村流入城市，个人社会化环境将由传统的、封闭的农村社区让渡给现代的、开放的城市社区，期间必然面临着继续社会化、现代化的问题。但是他们现代化、社会化的参照系将是城市而非农村，最终结果将是城市现代性的获得而非农村传统性的延续，是城市化生活方式的获取而非乡土气息生活方式的“涛声依旧”。

（四）有利于解决“三农”问题

列宁指出：“如果城市的优势是必然的，那么，只有把居民吸引到城市去，才能削弱这种优势的片面性。如果城市必然使自己跃居特权地位，使乡村变成从属的、落后的、无助的、闭塞的，那么只有农村居民流入城市，只有农业人口和非农业人口混合和融合起来，才能提高乡村居民，使其摆脱孤立无援的地位”。[8]“三农”问题专家陆学艺指出：解决中国的农业问题，要靠发展工业；解决中国的农村问题，要靠发展城市；解决中国的农民问题，要尽最大的可能减少农民，使他们蜕变为市民。

三、人口流动对流入地的消极效应

人口流动的积极意义毋庸置疑。然而，大量人口无序流动将给流入地，特别是城镇，带来一系列消极效应。主要表现在以下方面：

（一）对城镇基础设施的压力

随着外来人口的大量增加，部分城市交通拥堵、供水紧张、电力不足等问题频频发生，基础设施建设滞后问题凸显。《北京城市总体规划（2004—2020）》确定北京市总人口规模控制在1800万左右，其中城镇人口规模控制在1600万左右。按照2009年北京市人均年生活用水量85.2立方米计算，2020年城市生活用水将达到13.6亿立方米；按照2008年人均年生活用水量88.3立方米计算，2020年城市生活用水量将达到14.1亿立方米。①数据来源：《北京统计年鉴》（2010、2013）。注：《北京统计年鉴2013》中已无人均年生活用水量项目；《北京统计年鉴2012》中2006年、2007年、2008年、2009年人均年生活用水量指标值均与《北京统计年鉴2010》中的不同；本文采用《北京统计年鉴2010》中的相关数值。而2014年末北京市人口规模为2115万人，远远超出控制规模，供水压力可想而知。

（二）外来务工人员子女教育问题突出

2010年流动儿童最多的是广东省，规模达434万，浙江、江苏流动儿童超过200万，四川、山东、河南、福建超过150万。以上7省流动儿童总量达1637万，占全国流动儿童总量的45.71%。[9]流动儿童大规模涌入势必对城市教育资源，特别是优质教育资源带来压力，从而产生外来务工人员子女教育问题。2012年底，广东省义务教育阶段随迁子女360多万，超过全国总量的四分之一；每年还以25万～30万人的速度增长。作为全国外来务工人员随迁子女接受义务教育压力最大省份的广东，由于外来务工人员子女规模大、增幅大、集中度高，解决起来难度特别大。[10]由于外来务工人员子女增多，以及热点学校生源拥挤等因素，济南市十几年前倡导的小班化试点学校大多已被“撑”大。[11]

（三）社会治安管理问题突出

据报道，北京市七成犯罪行为是外来人口所为，违法犯罪行为被侵害的对象中，七成是外地人口。上海市七成以上的犯罪行为是非上海户籍人口所为；杭州市的比例已经突破了九成；深圳市近10年来所抓获的犯罪嫌疑人中非深圳户籍的占到98%，被罪犯所侵害的对象中，非深圳户籍的占到95%以上。总之，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。[12]

（四）计划生育管理难度增加

出生监测统计数据显示，2009～2010年度在北京市167家有资质产科医院监测流动人口在京出生6.97万人，其中政策外生育8834人，计划外生育率为12.7%。2001～2010年度北京市户籍人口计划生育率均高出常住人口1个百分点，其中2003年、2008年、2009年前者高出后者两个百分点以上。[13]自2009年10月1日实施《流动人口计划生育工作条例》以来，流动人口计划生育工作属地化管理成为考核地方政府的一项硬任务，大量涌入的外来人口让基层计划生育工作者深感压力。

四、人口流动对流出地的消极效应

人口流动对流出地，特别是农村地区的消极效应主要有：

（一）人才流失问题

与全国6岁以上人口受教育程度相比，流动人口中初中及以上人口所占比重明显高于全国平均水平。初中、高中、大学专科、大学本科、研究生所占比重分别高出全国平均水平 2.51、6.68、3.04、2.20、0.02个百分点。随着农村高素质人才的大量流出，农村可能面临人才流失问题。秦晖教授指出，发展中国家常常面临这样一种悖论：总体上来看，农村劳动力总量过多，可是高素质劳动力并非“过剩”，有时甚至略显不足。但是，农民流动时首先转移出去的往往是高素质劳动力。这就形成一个恶性循环的“陷阱”：农村劳动力总量过剩与高素质劳动力不足导致农业比较收益低下，促使高素质劳动力率先流出，结果是导致农业比较效益更趋低下。从相对意义上看，农村劳动力总量过剩也可能更趋严重。[14]

（二）留守妇女问题

我国农村留守妇女约有5000万人。留守妇女不仅要承担生产劳动、家务劳动，还要担负教育子女、赡养老人的重任；不仅身体健康状况堪忧而且精神、心理问题突出，普遍感到精神空虚、心理压力大，而且常常成为婚姻破裂的牺牲品，犯罪分子的侵害对象。人们把“劳动强度高、精神负担重、生活压力大”称为压在农村留守妇女身上的“三座大山”。

（三）留守儿童问题

2010年我国0～17岁农村留守儿童达6102.55万人，占农村儿童的37.7%。农村留守儿童主要集中在一些劳务输出大省，四川、河南、安徽、广东、湖南5省农村留守儿童占全国留守儿童总量的43.64%。四川、河南占比分别达到11.34%和10.73%。[9]留守儿童人身安全、违法犯罪问题已经引起了人们的广泛关注，但其心理健康问题依然被忽视。由于亲情缺失，长期缺乏情感和心理关怀，部分留守儿童表现出内心封闭、情感冷漠、行为孤僻等特征，不同程度存在性格缺陷和心理障碍。

（四）留守老人问题

我国农村“留守老人”约4000万人，占农村老年人口的37%。[15]由于农村青壮年劳动力大量流出，留守老人不得不承担起繁重的生产劳动。他们不仅从事农业生产，还要操持家务、照看留守的孙辈。留守老人普遍缺乏精神慰藉，常常过着“出门一把锁，进门一盏灯”的孤独生活。“种地缺帮手，生活缺费用，生病缺照料，精神缺慰藉”成了部分农村留守老人的真实写照。

五、缓解人口流动消极效应的对策建议

（一）加快新型城镇化步伐

城镇化是经济社会发展的客观规律，是流动人口的必然归宿。我国城镇化率由2000年的36.22%增加到2014年的54.77%，14年间增加了18.55个百分点，取得了可喜的成绩。联合国副秘书长、联合国开发计划署署长海伦·克拉克在《2013中国人类发展报告》发布会上指出：“中国正在以人类发展史上前所未有的速度、深度和广度实现城镇化。”城镇化的主体是人口，人口城镇化应是城镇化的核心，可现实生活中土地却成了主角。2000～2013年，我国城市建成区面积由2.24万平方公里增加到4.79万平方公里，增长了113.84%；同期城镇人口由45906万增加到73111万，增长了59.26%。二者相比，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度。因此，我们要走新型城镇化道路，实施以人为核心的城镇化。

（二）有序推进农业转移人口市民化

城镇化的实质是农民市民化，农业转移人口市民化是农民市民化的重点。实现农业转移人口市民化至少需要满足三个条件：一是就业。城镇能否为农业转移人口提供较为充裕的就业岗位，农业转移人口能否拥有相对稳定的工作和较为满意的收入是关键。二是居住。城镇能否为农业转移人口提供他们负担得起的住房。三是公平的社会环境。市民化农民需要的并不是一纸简单的身份认证，而是身份背后的权利共享和利益保障。多数农民工，特别是新生代农民工既有市民化能力也有市民化意愿，可在城市却处于“经济上接纳、社会上排斥、文化上歧视、制度上限制”的尴尬境地。大批进城农民工被排斥在“城市”之外既不利于城乡经济社会持续健康发展也是我国城镇化发展之弊。因此，正如党的十八大报告指出：加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。

（三）积极推动城乡发展一体化

人口流动与区域经济社会发展息息相关。推动城乡发展一体化是破除长期以来的城乡二元体制的抓手。党的十八大报告指出，应着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，从而形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。报告明确了城乡发展一体化的重点、途径和目标，下一步的关键是贯彻落实。

（四）构建覆盖流动人口的社会保障体系

迁移流动人口作为城乡之间的“两栖”人口，在社会保障方面处境尴尬。2011年全国流动人口动态监测调查数据显示，我国流动人口养老保险参保率为23.1%，医疗保险参保率为64.3%，失业保险参保率为13.6%，生育保险参保率为9.9%，享有住房公积金的比例为5.8%，[16]情况不容乐观。社会保障是流动人口的保护伞，解决流动人口生存发展问题的关键是完善社会保障制度。党的十八大报告指出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。在构建覆盖流动人口社会保障体系的过程中，要适应流动性的特点。