行政区划调整与服务业增长——基于常州与苏州的比较分析

顾海峰、陈邦辉

（常州市统计局，江苏常州213022）

行政区划调整与服务业增长
——基于常州与苏州的比较分析

顾海峰、陈邦辉

（常州市统计局，江苏常州213022）

本文通过合成控制法对常州市区行政区划调整前后的部分服务业指标进行比较分析，并与苏州行政区划调整的效果进行比较，指出行政区划调整对区域内部资源整合和经济发展的影响，以探究行政区划调整对常州市区服务业发展的影响。

常州市；服务业；比较分析

一、行政区划调整对服务业发展的影响

2002年4月，常州撤销县级武进市，设立常州市武进区。市区经过行政调整也由原来的天宁区、钟楼区、戚墅堰、新区、郊区整合为现在的武进区、新北区、天宁区、钟楼区、戚墅堰。市场范围对于经济增长具有决定性的影响。为了验证常州市区行政区划调整对区域内部资源整合和经济发展的影响，特别是对常州市区服务业发展的影响，我们用合成控制法对常州市区行政区划调整前后的部分服务业指标进行比较分析，并与苏州行政区划调整的效果进行比较，以探究行政区划调整对常州市区服务业发展的影响。

这次区域市场的行政整合可以看作是对常州市区实施的一项自然实验。将常州市区2002年之后作为处理组，常州市内其他没有发生行政区划调整的市作为对照组，比较处理组和对照组之间的差异，可以提供这一行政区划调整对经济增长影响的估计。在这里，可以使用合成控制法来处理这一问题，该方法能够很好的解决对照组和处理组之间的差异问题，即：因为寻找和处理组完全类似的对比组是困难的，所以可以根据没有行政区划调整的其他地区的组合来构建一个良好的对比组。在本研究的问题中，笔者以溧阳市和金坛市两个变量合成的常州市区来作为对照组。

为了明确起见，假设观测到J+1个市区的经济增长情况，其中第一个市区（常州市区）受到了行政区划调整的影响，其他J个市区为对照组地区，可以观测到这些地区T年的经济增长情况。用T0表示行政区划调整开始前的年份，对应着常州市区行政区划调整之前的2001年，因而在估计中，1≤T0＜T。对于地区i=1，···，J+1和时刻t=1，2，···T，在这里用来表示地区i在时刻t受到实验时的结果，用来表示地区i在时刻t没有受到实验时的结果。因此用∂it=-来表示行政区划调整实验所带来的效果。假设行政区划调整对于开始之前的经济增长没有影响，因而，对于i≤T0的年份来说，所有的地区i都有=。而对于T0≤t＜T，有=+.用Dit作为表示是否接受实验的亚变量，如果地区i在时刻t接受实验那么该

变量就等于1，否则等于0。在时刻t观测到地区i的结果就是对于不受行政区划调整影响的地区，有Yit=。因为只有第一个地区在时刻T0之后开始受到行政区划调整实验的影响，目标就是估计∂1t。在t≥T0时，Y1t是常州市区的真实的经济数据，是可以观测到的。为了估计∂1t需要估计。是假设常州市区没有进行行政区划调整时经济增长情况。类似双重差分法模型中的设定，假设是由如下的模型决定的=β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+ε（1）。在这个式子中，用几个没有进行行政区域规划的市区合成常州市区，Xi(i=1，2···)代表几个没有经过区域规划的市区，βi（i=1，2···）表示对应市区与因变量市区的线性回归系数，ε为系统误差。本文使用1993-2013年第三产业增加值、社会消费品零售总额这两个指标作为比较对象，通过合成控制法，其分析结果如下。

表1 常州真实市区与合成市区对照表

续表

表1给出了2002年常州行政区划调整前后真实常州市区和合成常州市区服务业发展的两个重要指标的对比，从中可以看出行政区划调整前合成常州市区和现实常州市区非常接近，这在一定程度上说明了合成模型的有效性，而行政区划调整后合成常州市区与现实常州市区差距较大，其中现实常州市区的第三产业增加值在2006年之前一直低于合成常州市区的第三产业增加值，直到2006年之后才超越合成常州的数值，说明行政区划调整后的数年内，现实常州可能由于各方面的原因，服务业的发展速度反不如没有进行行政区划调整的情形，而社会消费品零售总额差值则一直在0以上，并且两者的差异有不断加大的趋势，说明行政区划调整对社会消费品的流通和销售有明显促进作用。

为了对比研究行政区划调整对地区的影响，笔者同样研究了苏州的数据，苏州在2001年2月进行了行政区划调整，撤销吴县市，在原吴县市管辖区分别设立苏州市吴中区、相城区。数据显示，苏州2001年区划调整后，现实的苏州市区的第三产业增加值和社会消费品零售总额的值均高于合成

苏州的数值，并且二者的差异不断的加大，说明苏州的行政区划调整对本地服务业经济增长都起到了积极正向作用。

图1 行政区划调整对常州市区与苏州市区的服务业发展的影响比较

此外,还采用“倍差法”进一步比较了常州市区与苏州市区的行政区划调整对第三产业发展的效果，分析数据显示，行政区划调整对常州市区第三产业增加值增长率的平均提高率是4.3%,而苏州这一指标是4.5%；行政区划调整对常州市区社会消费品零售总额增长率的平均提高率只有1.5%，而苏州这一指标为4.2%，可见，常州市区行政区划调整对服务业增长的效应没有苏州明显。

二、行政区划调整对苏州和常州影响度的差异性分析

同样是行政区划调整，苏州为什么比常州表现出了更好的绩效，不考虑常州和苏州本身经济发展水平和模式的差异，仅就行政区划调整的影响而言，本文认为可能存在以下一些原因：

（一）多元竞争的政治生态对服务业发展的影响。

企业管理中常用的“锦标理论”早已在中国的政治生态中得以有效运用，官员“晋升锦标赛”是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，在这个竞赛中，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准则由上级政府来决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。作为一种激励机制,它的核心特征是有关参赛者更加关心的是自身在竞赛结果中的相对位次而不是绝对结果。在中国政府以“经济建设为中心”的思想的指导下，中央政府把各省(市、自治区)经济发展的绩效当作重要指标来考核省（市、自治区)政府的业绩，而各省(市、自治区)政府同样对各市(地)政府发动类似的经济竞赛来考核地方官员绩效。晋升锦标赛制度的正常实施,能够鼓舞地方政府官员的工作热情,能够刺激各地经济的快速增长,促进地方政府提高行政工作的效率。常州2002年的行政区划调整，采取了将武进市整体并入常州市区的方案，而苏州2001年的行政区划调整，采取的是将吴县拆分成吴中和相城两个区并入苏州市区的方式，常州行政区划调整前后，武进无论是在面积、人口、经济总量上都位列常州各区之首，一区独大，优势明显，其他各区只能望其项背，各区与武进进行排名竞争的可行性不高，因而也缺乏竞争的积极性，而吴县被拆成吴中和相城两个区，与当时的沧浪区、平江区、金阊区、高新区和工业园区相比，相城区在面积、人口、经济总量上优势并不明显，吴中区虽然有一定优势，但2012年沧浪区、平江区、金阊区三区合并成姑苏区后，这一优势也立马被打破了，各区之间基本拥有了相近的人口和经济总量，这使得各区之间的发展具有可比性，直接刺激了各区竞争排名的动力，而竞争是经济增长的重要源泉之一。

（二）多极增长的“行政区经济”对服务业发展的影响。

目前我国各地区表现出明显的“行政区经济”，所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。行政区经济是与区域经济一体化相对应的一个概念，从理论上分析，在一国内，如果没有地方政治上的割据，不同行政区域之间的经济运行一般不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行，一个地区的经济中心是由资源禀赋、产业分工和协同作用自然形成的，然而，在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在中央以及各级政府“晋升锦标”的驱使下，政府干预经济

的行为十分严重，地方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，正是这种行为，使行政区划界线如同一堵看不见的墙对区域经济横向联系产生刚性约束，各区域形成了独自的区域市场，跨区域流动严重受阻，一体化难以实现，我们将这种按行政区运行的经济状态称之为“行政区经济”。相对于制造业而言，服务业的“行政区经济”的特性更加明显。常州行政区划调整后，武进以湖塘镇为中心的行政区经济并没有改变，其发展也是在原有基础上的“量变”。而苏州行政区划调整后，原先的一个行政中心变为两个行政中心，吴中区人民政府驻长桥镇（原吴县市政府所在地），相城区人民政府驻陆慕镇，两区都开始构建新的“行政区经济”，吴县原有的单极增长变成了吴中相城的“多极增长”。特别相城区，行政区划调整对地区经济尤其是服务业的发展来说是一种“质变”，行政干预下大量的基础设施投入和商业中心建设促进了地方城市化和现代化的发展，建区以后，相城区城市化率每年以近4个百分点的速度提升，10年提升了38个百分点，建成区面积扩大到了50平方公里，充分显示了行政力量在推动“行政区经济”中的作用。

（三）周边关系拓展对服务业发展的影响。

经济辐射理论也为常州和苏州的发展差异提供了一种解释，经济辐射理论是指经济发展水平和现代化程度相对较高地区与经济发展较落后的地区之间进行资本、人才，技术，市场等要素的流动和转移，以及思想观念，思维方式，生活习惯等方面的传播，以现代化的思想观念，思维方式，生活习惯替代与现代化相悖的旧习惯势力，从而进一步提高经济资源配置的效率。经济辐射的一个重要特点就是辐射的速度和程度与其距离和关系有关。经济发达的国家(地区或城市)对落后国家(地区或城市)的辐射距离越近关系越好，其辐射越充分、辐射的速度越快，辐射的程度越高；反之亦然。武进并入常州市区后，其与周边地区竞争和合作的关系并没有受到行政区划调整过多的影响，而苏州吴县撤市设区则改变了苏州市区与上海的关系，苏州与上海在经济上联系密切，昆山更号称是上海的“后花园”，但苏州原有市区空间过小，距离上海距离较远，不能满足承接上海辐射和产业转移的要求，33.5%的城市化率与后工业化的经济发展水平间的落差越来越大。而吴中、相城建区后，苏州市区空间迅速扩大，与国际大都市上海的直线距离大大缩短，更有利于接受上海的经济辐射，从而推动了苏州城市化和城市现代化。

（四）市级政府对区级政府的控制力高低对服务业发展的影响。

无论是2001年苏州的行政区划调整还是2002年常州的行政区划调整，其目的都在于建设一个辖区面积大，环境承载力强，行政调控力度大，发展范围更宽松，精兵简政提速放权，减少财政干部编制，实行小政府大服务的新行政区。吴县拆分成吴中相城并入苏州城区统筹规划的过程比较顺利，吴县以大化小，市级政府对新设立的两个区级政府有较高的行政控制力，这使得苏州得以在更大范围内调整优化生产力布局，便于城市总体规划实施以及基础设施、公共设施的共建共享，增强苏州中心城市的集聚、辐射、带动功能。而常州中心城区的面积相对于苏州较小，由于历史和现实的一些原因，常州和武进在行政管理、经济、文化上都存在着一定的区域割裂，武进经济基础雄厚，并入常州经历了很长一段时间的磨合期，即使在并入常州市区12年后的今天，两地在有限电视、医保卡、养老待遇等方面仍没实现互通，常州市级政府对武进区级政府的控制力受到一定的约束，常州行政区划调整后市级政府在宏观上调配资源的能力不及苏州，这也部分导致了两市在区划调整后经济发展速度包括服务业发展速度的差异。

（责任编辑：高萍萍）