市场主导条件下政策引导与产业发展的效用研究

国家统计局浦东调查队课题组

市场主导条件下政策引导与产业发展的效用研究

国家统计局浦东调查队课题组

“十二五”以来，浦东新区围绕“转型驱动、创新发展”的工作主线，陆续推出了一批产业政策，这些政策对促进浦东新区产业加快发展发挥了积极作用。本课题通过对浦东新区经济现状的描述、产业政策的梳理及国外先进经验的借鉴，加上对企业的实际调查，发现浦东新区产业政策存在的问题，并提出相应的对策建议，为“十三五”政策的制定提供参考依据。

产业政策；扶持；作用评价

“十二五”以来，浦东新区产业发展由重规模、重引进向重功能、重转型转变，新区政府围绕“创新驱动、转型发展”的工作主线，陆续推出了一批产业发展扶持政策，这些政策对促进浦东新区产业加快发展发挥了积极作用。

一、浦东新区产业政策梳理

（一）政策体系分类

目前，浦东新区的产业发展扶持政策主要分为三类：一是“1+X+1”的财政扶持政策体系（A），即一个总体意见、“X”个专项政策、加一个“一事一议”政策；二是相关配套扶持政策（B），如《浦东新区引进海外高层次人才意见》；三是地区性倾斜政策（C），如《推进张江核心园建设国家自主创新示范区若干配套政策》。

（二）扶持和服务重点

“十二五”期间，浦东新区实行的产业扶持政策主要有22项，其中对外发布全文的有20项。从政策的作用来看，可以将其大致分为间接作用措施、直接刺激措施、综合措施和总体意见措施4类，分别占政策总数的25%、5%、40%和30%；从政策体系来看，“1+X+1”的财政扶持政策有9个，相关配套扶持政策有8个，地区性倾斜政策有3个，分别占总数的45%、40%、15%；从政策执行的时间和有效期来看，当前浦东新区的产业扶持政策以3-5年期的短期、短效政策为主，长期、长效政策相对缺乏。

二、浦东新区产业政策效果分析

为了评估这些政策的引导作用与实施效果，以便及时对政策进行微调，增强政策的针对性及有效性，同时为浦东新区“十三五”政策的制定提供参考依据，近期国家统计局浦东调查队对部分企业开展了调查。

（一）样本概述

本次接受有效调查的422家企业中，已享受政策的（365家）占82.6%；未享受政策的（77家）占17.4%。二产企业（113家）占25.6%，其中工业企业产值占浦东新区工业总产值的35%左右，从业人员占浦东新区工业企业的25%左右；三产企业（329家）占74.4%，营业总收入超过4500亿元人民币，从业人员占浦东新区服务业的20%左右。二产中“三大三新”企业101家，包括贝尔股份、旭东海普药业、卡姆丹克太阳能、振华重工、通用汽车、

霍尼韦尔航空等各个行业的领军企业；三产中重点发展行业企业271家，含交通银行、1号店、时代航运、天翼视讯等行业龙头企业。从企业规模看，大、中、小型和微型企业分别占17.9%、34.4%、38.5%和9.2%。

调查内容主要分为三部分：政策对企业的作用评估、企业对产业政策扶持过程的评价以及企业在浦东新区政策方面的需求与建议。

（二）计算方法

（三）计算结果与分析

1.企业对政策的效用评价②1分代表没有作用，2分代表有较小作用，3分代表有一定作用，4分代表有明显作用，满分为4分。

（1）总体上看，降低成本、增加效益作用显著，增强了企业的核心竞争力。企业对政策起到作用的评价总体平均分如表1所示。受访企业对浦东新区产业发展扶持政策的总体评价为2.71分。得分最高的是扶持政策对企业“增加效益”的作用，平均得分2.82分，其次为降低成本和增强核心竞争力，得分分别为2.81分和2.79分。而吸引人才与扩大规模效应最不显著，分别只有2.57分和2.55分（表1）。

表1 企业对政策的效用评价得分（总体平均分）

（2）分产业看，政策对三产企业的作用明显好于二产。按产业划分的政策作用评价显示，二产总体评价得分2.61分，三产为2.79分。比较9个分项指标可以发现，二产政策效用聚焦明显，集中表现在增强自主创新能力方面，这与浦东新区二产资本密集、技术密集、人才密集的特征有关；而政策对三产的作用较为广泛，主要体现在增加效益、降低成本、落户浦东新区和增强核心竞争力等四个方面，得分分别为2.87、2.86、2.86和2.84分。

（3）分规模看，政策对大中型企业的作用好于小微企业。大型企业和中型企业的得分分别为2.87与2.70分，远高于小微企业2.64的得分。政策对大型企业提高自主创新和增强核心竞争力作用显著，同时也增加了大企业的效益；对中型企业的作用主要体现在降低成本、增加效益、落户浦东新区和增强核心竞争力方面；对小微企业的作用则主要体现在生存帮扶方面，主要是降低小企业的各项成本、增加其效益（表2）。

表2 企业对政策的效用评价得分（按企业规模划分）

（4）从是否享受政策看，享受过的企业对政策的肯定明显高于未享受过的企业。享受和未享受过政策扶持的企业得分差距显著，享受过的企业得分为2.73；未享受过的企业得分为2.59。其对政策效用也作出了差别化评价：政策对已享受过企业的作用主要体现在增加效益和增强核心竞争力方面；而没有享受过的企业则希望通过政策扶持缓解资金困难和降低成本问题。

2.企业对产业政策扶持过程的评价③1分代表很差，2分代表不太好，3分代表一般，4分代表较好，5分代表很好，满分为5分。

（1）总体上看，产业导向优势突出，扶持力度有待加大。在产业政策扶持过程评价方面，产业

导向得分最高，平均为3.91；扶持力度得分最低，平均为3.72分。扶持方式与实施机制平均得分分别为3.88和3.74。（2）分产业看，服务业对扶持过程的评价较高。从政策扶持过程来看，二产、三产的产业导向都很明显，但三产的评价普遍好于二产，这主要与三产企业规模较小、行业门类更广、需要获得支持的门槛更低、组织机制更加灵活等多方面因素有关（见表3）。

表3 产业政策扶持过程评价（按产业划分）

（3）分规模看，小微企业更加需要关注。大型企业对产业政策的导向评价最高，实施机制也最为完善；中型企业的扶持力度和扶持方式最为合理；小微企业尤其是微型企业的各项得分显著低于大中型企业（见表4）。

表4 产业政策扶持过程评价（按企业规模划分）

（4）从是否享受政策看，享受过与未享受过扶持的企业均对政策的导向性予以了最高评价，在其他方面作出的评价差别不大。

（四）结论与分析

1.企业对政策的效用评价方面

不同类型企业的政策需求差异显著。调查显示，不同行业、不同规模的企业在资金、市场和创新方面对产业政策的服务领域需求有较大差别（见表5、表6），针对企业行业特征与规模特征的产业政策有待建立。

分行业看，二产的创新需求十分突出，尤以生物医药、电子信息、新能源、装备制造等行业表现明显；其次是开拓市场的需求，航空航天和汽车制造产业表现明显；装备制造的资金政策需求旺盛。三产以资金政策需求和开拓市场需求为主，文化创意产业有较多的创新政策需求。

分规模看，不论二产还是三产，小微企业对政策作用的评分普遍最低，这从一个侧面反映了目前浦东新区产业政策中适对小微企业的还较少。

表5 第二产业政策作用分领域对比表

表6 第三产业政策作用分领域对比表

2.企业对产业政策扶持过程的评价方面

服务业企业存在问题较多，小型企业问题突出。在调查的企业中，贸易、金融、文创等服务业

虽然评分较高、对政策予以了积极的肯定，但由于其门类众多、对市场环境、公平效率等软要素的需求更加多元化，因此希望解决的问题也较二产略多。

贸易业产业政策存在的问题最多，导向不明显问题尤为突出，普遍存在扶持标准不明确、缺乏不同发展阶段的区别对待、引导方向不明晰、与产业匹配度不够等问题。此外，力度小难以切实帮助企业发展、未有效贴合行业特点、申请所需材料不清楚或过于繁杂、后续缺乏具体实施细则等问题也很突出。文化创意产业政策存在未能有效贴合行业特点、门槛较高、对中小企业重视不足、管理部门较多、缺乏统一领导、执行部门工作效率有待提高等问题。金融业产业政策存在与新兴产业匹配度不够、对已存在的企业重视不够、政策有效期较短等问题。

同时，针对小型企业的产业导向、扶持方式、实施机制尚未有效建立。大型企业则突出反映了扶持手段单一的问题。

三、浦东新区产业政策存在的问题

（一）产业扶持政策的长期战略没有得到应有重视

现阶段浦东新区扶持政策的特点是短平快，较为注重在短期内见到效益，与国家、上海市产业中长期战略规划的衔接还较弱，同时也在一定程度上落后于当前大数据时代、第三次工业革命等经济社会发展潮流，没有提前布局，掌握主动权。

（二）政策的针对性有待加强

由于产业差异，再加上企业规模的差别，现有的非细分型产业政策对处于不同发展阶段的企业针对性不足，不能很好满足各类企业的政策需求。例如，战略性新兴产业针对技术改造的政策应该注重核心能力的培养，传统制造业技术改造的贴息政策主要针对固定资产，而研发、创意类企业（例如软件产业、文创产业）需要的资本主要是流动资金，用于人才招聘、培训、技能提高、开拓市场、建立后方研发基地等方面，但像互联网电视等一些更加细分的行业则需要“量身定做”的政策；再比如，企业盈利状况是很多财税政策享受的前提，而一些小企业在初创时期往往因为没有盈利而难以获得政策支持，终因无以为继被购并，或是转向其他地区发展。

（三）扶持方式单一，综合配套体系亟待建立

目前浦东新区的产业政策扶持方式较单一，资金扶持偏重规模而轻结构和功能，人才扶持始终偏向引进而忽视留住人才，长此以往将影响浦东新区在上海“四个中心”建设及具有全球影响力的科技创新中心建设中发挥更加重要的作用。如部分外资企业反映，它们是否到浦东新区落户，补贴的多少不是唯一的考量因素，高管们更加注重教育、医疗、娱乐等生活配套设施以及居住环境。

（四）政策实施细则与过程控制有待完善

首先是申报程序较为繁琐，特别是对于一些新进的外资企业和小企业，对申报流程不熟悉，对政策的解读能力也较弱，影响了企业的申报选择和进度掌控。其次是政策执行的滞后性问题，例如，财税补贴的发放有一个执行期（次年发放），往往错过了企业最需要雪中送炭的时机。再次，多个部门制定的财税政策内容和申请门槛差别都不大，可能存在有的企业重复享受相似的财税政策，而有的企业（特别是小微企业）很难享受到的问题。此外，由于产业政策总则制定得相似而笼统，对实施过程中部门之间如何协调、企业如何规范执行、执行以后如何评估等缺乏监管。

（五）企业对浦东新区产业扶持政策的知晓度有待提高

目前，被调研企业中有部分企业由于信息获取渠道不畅而无法及时获得浦东新区产业政策扶持；得到扶持的企业对于产业政策认知也较多停留在财税方面和人才引进方面。企业获取信息困难的原因主要有：信息多头发布，缺少统一的信息发布平台；行业协会没有起到搜集、整理、扩散信息的作用等。

四、发达国家产业政策经验借鉴

（一）产业政策高度聚焦、动态调整，有效引导产业发展

发达国家的型塑性结构政策占有十分重要的地位，产业政策高度聚焦。高度聚焦体现在两个

方面，一是一般只针对一些外部性极强、有未来发展前途的战略性产业的关键领域和薄弱环节进行政策引导，以保证政策“雪中送炭”的基本初衷。并经常根据产业、市场的发展趋势及时进行调整和修正，使产业始终向效用最大化的方向发展。二是政策设计细致明朗，避免模糊性语言和一刀切的优惠政策。例如，德国对于光伏发电的政策规定是，上网电量没有任何配额限制，维持20年不变；补贴电价则在20年内逐年递减，并规定上网电价补贴、税收抵免和信贷优惠政策的递减范围。

（二）充分考虑产业和企业发展特点，制定可延续的产业扶持政策

发达国家在制定产业扶持政策时，十分注重政策的适用性、阶段性和延续性。以对企业的财税扶持为例，建立起针对企业发展不同阶段的多层次、全方位的企业融资体系。在创业阶段，针对企业规模较小的特点，实施税收减免和适当的财政支持，通常政府直接牵头联手商业银行进行风险投资。在发展阶段，转向以间接融资为主，成立政策性的企业银行提供资金，政府则为担保机构的担保提供再担保，并支持企业间的互助合作担保贷款，以扩大企业融资范围。在成熟阶段，产业政策转为鼓励市场化融资，对发行股票、企业债券等金融手段进行适当引导。

（三）单纯政策性财税补贴比重较小，注重社会化服务体系的建设

发达国家由于发展阶段较高、市场经济更为发达，其做法是，以培育企业的生存、竞争能力为首要任务，控制单纯政策性财税补贴的比重，更加注重社会化服务体系的建立。大多数发达国家都是建立以政府部门为龙头、半官方服务机构为支柱，各类民间商会、协会为桥梁，社会服务中介为依托的多方参与的遍及融资担保、技术创新、人员培训、管理咨询、鉴定检验等的全方位的社会化服务体系，为企业营造一个好的发展环境。以人才扶持为例，它是以资助为辅、以培养为主。政策并不聚焦于人才落户的时间点，而是将重点放在人才发展的长期规划，在制度上保证有步骤、有重点地对企业经营管理者和员工进行短期培训和长期教育培训。

五、政策建议

（一）关注政策的长效性与战略性

建议提供持续落实、滚动推进、尊重基础、放眼未来的产业发展扶持政策。可适当延长浦东新区产业发展扶持政策的有效期，同时分阶段、突出时间节点布局产业政策任务。此外，对涉及民生、安全、环保等公益产业及战略新兴重点领域应予以适当倾斜、重点扶持。

（二）增强产业政策的细分度

根据企业所处的行业与不同发展阶段，提供更加有针对性的政策支持。如对青年大学生创业孵化企业应着力于营造宽松的创业环境；而发展到一定规模企业则更加需要公平的市场竞争环境。对二产的重资产类企业可以直接给予资金扶持，而对软件、信息技术等轻资产重人才类服务业企业则应在支持高端人才落户等方面加大力度。

（三）丰富扶持方式，完善政策体系

一方面适当调整现有各方式的比重并新增一些有效方式，另一方面考虑与民间资本合作，如重点扶持一批专业风投公司，用其专业背景与风控能力对有前景的项目进行投资。同时，加强对政策的事前调查、事中调控、事后监督等一系列动态过程，通过制定相关实施细则形成一套完整的产业政策体系。

（四）增加企业政策获取途径，提高扶持政策申请便利度

建立统一的扶持政策发布平台，整合政策公开及宣传渠道，公开财政、人才、用地、投资等多方面的信息，使扶持政策更加透明。做好后续辅导工作，增加对政策优惠申报的相关事务熟悉度，避免企业放弃申请扶持。精简申报材料，简化申报程序，减少申报材料和手续，提高执行部门工作效率。申请办理时，统一申请窗口与咨询口径。

（五）完善政策执行评估机制

建立产业政策扶持的效果标准、效率标准和效应标准评估体系，同时建立对产业政策执行过程的评估体系。此外，应拓宽政策执行评估的信息渠道，建立起覆盖全行业的信息网络系统，最大限度地实现浦东新区政府、评估机构和企业之间的有效沟通；对政策执行状况、评估结果通过公告、网络等形式及时向企业通告，增强政策执行过程的透明度。

[1]（美）F.M.谢勒.产业结构、战略与公共政策.经济科学出版社.2010

[2]孙彦红.欧盟产业政策研究.社会科学文献出版社.2012

[3]雷玷,雷娜.产业政策、产业结构与经济增长的实证研究.经济问题.2012

[4]刘波.高技术产业组织政策.经济科学出版社.2014

[5]汤吉军.传统产业转型升级理论与政策研究.科学出版社.2014

[6]赵嘉辉.产业政策的理论分析和效应评价.中国经济出版社.2013

课题负责人：张俊民顾春辉

主要执笔人：刘春航林春兰

（责任编辑：曹家乐）