法治国家、法治政府与法治社会的意义阐释

陈金钊　宋保振

〔摘要〕 作为法治中国的核心要素，法治国家、法治政府与法治社会一体建设成为全面深化改革的抓手，社会主义法治体系也主要在国家（政党）、政府、社会三个层面展开。其中，如何透过诸多修饰词，正确解读法治国家、法治政府和法治社会的意义，是摆在法学研究者面前的重要任务。在此过程中，法治国家主要是解决执政党依法执政的问题；法治政府主要是解决政府与市场、社会组织行为的法治化问题；而法治社会主要是在法律对社会组织与公民、政府之间的权力进行明确划分的情况下，实现社会管理体制现代化的问题。法治国家是法治中国建设的顶层设计，法治政府是法治中国建设的关键，而法治社会则是法治中国建设的真正基础。

〔关键词〕 法治国家；法治政府；法治社会；一体建设；法治共识

〔中图分类号〕DF02 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）05-0079-13

作为当前政治和法律话语中的核心内容，法治国家、法治政府与法治社会对学界、政界来说都是新的，需要我们进一步认真研究的重要概念。也只有在理论上搞清楚这几个概念的确切含义以及它们之间的相互关系，才能找到法治中国的建设路径并实现其作为主流意识形态的话语功能。在现代国家，正确的意识形态不仅是引领社会发展进步的精神力量，而且也成为社会转型期的重要影响力权力。在此要求下，全面推进法治建设的重要任务之一就是要构造法治意识形态。法治不纯粹是法律人的事情，更主要它是一种政治文明的行为方式。随着执政党对政治文明建设的倡导，在中国的政治话语系统中频繁出现了法治以及法治所修饰的很多领域。特别是在党的十八大以后，法治国家、法治社会、法治政府、社会主义法治体系、社会主义法治理论体系等新概念层出不穷，并初步形成着法治话语系统。〔1〕但是，按照意识形态发挥作用的规律，只有这些概念之间在逻辑上具有一致性，至少是不相互矛盾，才能对人们的思维和行为具有影响力，任何的矛盾和龃龉都势必会影响意识形态功能和效用的发挥。党的十八大确定了“推进”模式的法治建设，然而“推进”法治建设的前提，首先是要求在意识形态中形成法治共识，然后运用法治言辞进行思维决策，进而才能在行为中凝聚“推进”法治建设的力量。

实然，如果我们不能在理论上搞清楚这些作为法治意识形态核心概念的含义以及它们之间的逻辑关系，所谓“法治”就很有可能是纯粹的修辞而难以对社会产生实际的影响力。例如，党的十八届四中全会提出了全面深化改革和法治中国建设的总目标，要求我们坚持法治国家、法治政府与法治社会一体建设同时推进。然而对此我们必须搞清，“同时推进”的前提就是，必须处理好法治与执政党、法治与改革、法治与社会、法治与政府的关系。如果在还未搞清楚这几个方面之间关系的情况下贸然推进，法治国家、法治政府与法治社会就很有可能走向不同的方向，从而分散法治中国建设所需要的聚合力。因而，研究法治、法治中国、法治国家、法治社会和法治政府等概念的具体内涵，并对它们之间的关系准确厘定，在当前的法治建设中极为必要。在本文的论述中，笔者尝试从政治法理学的角度，并根据党的十八届四中全会所确定的建设中国特色社会主义法治体系的总体目标，以及法治国家、法治政府与法治社会一体建设同时推进的方案，诠释法治国家、法治政府和法治社会的意义。

一、法治国家、法治政府与法治社会的概念使用及其意义

中国法学研究者对法治认识的进步，可以从对法治国家、法治政府和法治社会概念的演进及其理解过程中得到体现。三者之间，法治国家的概念出现较早，大约1980年代受德国“法治国”概念的影响，就有学者使用法治国家的概念。从而把法治当成法治国，即法治国家。此观点认为，只要执政党依法治国，各部门、各领域都依法办事，公民也都依法行为、遵守法纪，就可以建成法治国家。在此理解中，很多人并没有意识到国家与社会的区别，而人群也被划分为官和民，只要官民遵守法律依法办事，法治国家的局面就会形成。那时的人们，对于国家垄断社会的权力的事实视为是自然而然的事情。正如中国早期的法治概念，没有理论系统，只是从文革无法无天的教训中，或者说只是在中西制度的简单对比中看到法治优于人治、法治可以避免专断与任性的优势。可以说，中国学者对现代法治的认识是在中西文化交流中逐步深化，这其中也包括以美国为首的西方经常与中国官方或学者之间在法治问题上的对话。然而此过程却明显存在这一问题：即西方人所言谈的法治与中国人的理解总是有所区别。在大家都接受法治是约束权力的共识下，人们对法治还是各自表述的。西方人对中国讲法治，离不开三权分立、多党政治，而中国人谈法治要么刻意回避这一敏感问题，要么全盘接受西方法治的这一概念。实际上，党的十八届四中全会已经对此问题做出了中国立场的回答，即坚持中国共产党领导下的法治中国建设。中国人不是不清楚法治的概念，只是不能完全接受西方语境的法治概念。

（一）法治国家、法治政府、法治社会的概念演变

法治国家的概念发展至今，含义发生了很大的变化。因为国家与社会治理现代化是在改革形势下进行创新，有时候法治国家虽然依然是指法治状态的普遍性，但在法治国家、法治政府和法治社会同时使用的场景下含义已经限缩，主要是指执政党对待法治的态度，要解决的问题是法律与政党之间的关系，即法治国家最明显的特征就是指执政党在宪法和法律范围内活动，依法执政。更主要的是，法治国家之法治是有价值追求的，公平正义、自由民主、和谐秩序是一切权力行使所追求的目标。在人民主权的观念下，超越政党利益的公平、正义、自由、民主、平等应该成为国家治理的基本理念，捍卫江山应该在追求自由、民主、人权、平等、富强、发展、和谐、爱国的价值的基础上来实现。因而，任何政党、社会组织都必须在宪法和法律范围内活动成了法治国家的标准。政党控制下的公共权力行使也必须以此为目标。

1990年代，在宽泛意义上的法治国家概念中，虽然偶尔也有人研究法治与政党的关系，但并没将此作为主要内容。比如，没有制定具体的政党组织法、行为法和程序法，执政者与法律的关系等问题没有受到应有的重视，使得法治国家的概念基本是在模糊意义上被当成了法治的全部内容，法治国家的概念被泛化了，即只要是关于法治的研究都是在研究法治国家。由于没有专注于执政党与法律的关系研究，因而在全面推进法治中国建设的时候，很多人还在纠缠究竟是党大还是法大的问题。其实，这一问题的本质并非孰大孰小，而是如何处理执政党与法律的关系。执政党执政的标志就是领导包括立法、行政在内的主要公权力。即使是西方法治国家也不能逃出政党领导的窠臼，否则就会出现无政府主义的行为。在全面推进依法治国的情况下，没有执政党对法治的觉悟和认同，法治的进步是不可能的。共产党要领导法治中国建设，但也必须坚持在宪法和法律范围内活动的法治原则。执政党不遵守法律，法治国家就难以形成。人民主权是我们追求的目标，党的领导和依法治国是实现这一目标的手段。只是，在法治理想之下，执政党需要完善领导方式；需要尊重法律规则和程序；需要贯彻社会主义核心价值观。应该说，中国人在这个问题上，对于什么是法治是清楚的，绝对不是不了解三权分立、多党政治是西方法治的政治基础。我们之所以没有接受西方人的法治观念，也是因为我们已经看清楚了三权分立、多党政治与中国现实政治的不融洽性。

此时，依法办事的法治原则在政府权力研究中却得到张扬，而法治建设的亮点也聚集到了政府法制方面。政府本来就是法律的执行机关，严格依法办事也就在学界和政界基本达成共识。也正是在此背景和思想之下，以依法行政为核心的法治政府概念受到了政治界、法学界的青睐。然而，这并不是说，法治政府建设在这些年是没有问题的。总的来说，政府的权力太大，有些部门的权力过于集中，比如发改委；而有些权力本来应该属于人民代表大会，比如预算和税收。这些都是在探讨法治政府的时候提出来的问题。1990年代中期，人们开始区分法治与法制的概念，法治观念得到了更多的认可。在此基础上，法制政府逐步演变为法治政府。概念从语义的角度看，并没有太大的变化，只是在意识形态的簇拥之下所产生的修辞意义。而法制政府、政府法制和法治政府概念至今仍被混合使用，说明人们心目中还残留着各自不同的法治理想。在进入新世纪以后，执政党提出要实现国家与社会治理现代化。在此过程中，国家由政党掌握、权力主要由政府行使的观念被接受。尤其是，掌握公共权力的国家与社会组织的分野，使人们意识到，国家和政府不是全能的，应该退出一部分公共权力——那些不应该由政府管理或者政府管不好的领域，应该还权力于社会组织，实行社会自治。正是在此背景之下，逐步产生着法治社会概念的探讨，并作为法治意识形态的话语之一，为越来越多的国人使用。

在笔者看来，人们正是在分析社会主义之“社会”时，发现了国家主义与社会主义两种理论；而在推进国家和社会治理现代化，或者说社会管理体系创新的时候，发现了国家与社会的区分。“‘社会主义一词的词根，源自拉丁语sociare（社会），意指联合或共享。在罗马和后来的中世纪法律中与之相关的较为专业的术语是societas。这个词既有同伴关系和友谊关系的意味，也意指自由人之间基于一致同意而订立契约的一种法律观念。在此‘社会（socil）一词有两种清楚分明的含义，这两种含义都暗含了‘社会主义一词较为晚近的用法。‘社会既可以指自由的公民之间的一种较为正式的法律上的契约关系，也可以指同伴之间的情感关系。”〔2〕从法律上的用法和契约上的用法来说，社会一词意味着不同于国家事务的通过法律和契约的自治，而国家主要是基于权力的管理或治理；但从理论上看，社会与民主以及人民主权联系更加紧密。社会是对个人主义的否定，并反对无政府主义。法治国家与法治社会的分野，理论预设也是国家权力与公民权利的基本划分，国家权力不能侵蚀公民权利，而公民权利却会形成对国家权力的制约。而这种制约是多方面的，其中就包括权利对权力的法律制约。而要形成权利对权力的制约，就需要培育法治社会，也只有在法治国家和法治社会的平衡发展中，才能有法治中国。

当人们对法治社会的概念研究还不够深入的时候，又出现了法治中国的概念。尽管对这一概念的论证还在进一步完善，但人们已经在逻辑上大体搞清，法治中国是上位概念，其内容包括法治国家、法治政府和法治社会，而中国法学界对法治认识视野的开拓，可以从法治国家、法治政府、法治社会和法治中国等概念的演变中窥见。法治中国的概念，可以使我们在更宽广的范围内用系统的视角讨论法治问题，在此，现代法治国家与中国古代的“家国一体”管理体制也就形成了鲜明的对照。在家国一体中虽然也有王法，但是，皇权之下的江山是最为重要的。为捍卫“朕”之江山，掌权者设置了一套完整的权力系统。而对皇权的绝对捍卫，也扭曲了人们对社会之公平正义的认识。公民之自由权利，人民对公共权利的民主参与等在皇权之下都是次要的。例如晚清所进行的宪政改革，皇权已经坐在革命爆发的火山口上，却还想着大清王朝万世一系永永尊戴。在权力中心之下，行政权力、司法权力都是在“替”朕看家护院。这也就是说，只要是执政者依然秉持着“权力中心论”，法治中国的建设就永远是一个神话。

当然，对此也有不同的看法。如有些学者看到，在皇权不下县的情况下，依然还存在着一些社会“自治”，而我们今天强调法治社会，在一定程度上也是借鉴中国古代的经验。只是古代自治依据的不是法律而是习惯和乡规民约。今天，中国的政治、经济、社会等都发生了重大变化。政党所控制的国家权力、政府所控制的公共权力以及社会组织所掌握的自治权力，都需要运用法律来统摄，并且所有的国家权力也都不能侵犯宪法和法律赋予公民的权利，权力只能在法律授权的范围内进行。所以，传统的依据习惯来治理的社会也必须由包含着现代法治精神的法律制度替代。然而，在国家权力与公民权利直接对撞以后，人们发现，代表国家的政府并不适合在所有问题上都直接插手进行管理。虽然权力的极度扩张是一种自然现象，是符合人之本性的行为。但是这样做，一方面权力行使会产生大量的寻租现象，权力腐败直接导致压制，从而激化国家与公民之间的矛盾；而另一方面，因为国家权力直接面对公民权利，公民的“暴力”式反压制也就直接面对国家，并使得国家与公民之间成为矛盾的双方。这就正如社会学家发现，国家垄断所有的权力并不好，很多事情国家完全可以不管，交给社会组织来管理效果更好。这样，就出现了国家与社会“分离”的正当性，并且这里的社会不能是乌合之众，而是必须是法律关系主体，这也就应运而生着“社会民主”“社会自治”等概念，并直接构成法治社会的基本内容。在此意义上，法治社会概念的出现，使社会的进步摆脱革命方式，如像文森特所分析的，“20世纪90年代对其自身进行反思从而得以幸存的社会主义在本质上大体上都是改良主义的、民主主义的、修正主义的。如果说社会主义有未来的话，那么它也将以这种形式存在。”〔3〕在笔者看来，法治社会可以说是表征中国所走社会主义道路的最核心概念。

（二）法治修辞表达了全面推进法治中国建设的战略定力〔4〕

正是在此理论背景下，当前出现了诸多与法治搭配的系列法治语词，诸如，法治国家、法治社会、法治政府、法治体系、法治思维、法治方式、法治中国、法治理论体系、法治实施保障体系、法治监督体系等。此修辞表达一方面标志着法治话语已经成为系统，另一方面也显示出执政党坚持依法治国，改善执政方式的坚强定力。〔5〕在全面深化改革阶段，体现在由司法改革牵动的政治体制改革和由经济运行的市场化所引领的经济体制改革中，法治不仅是手段，更主要的是成了改革的目标。在深化改革的过程中，国家、政党、政府、市场、社会组织、民间团体乃至公民个人一体参加，共同在“国家与政党、政府与市场、国家、社会和公民”三维层面上掀起了中国法治建设的蓬勃之势。落实在顶层设计上，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上明确提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”而此后，“法治国家、法治政府与法治社会一体建设”也作为法治中国建设和依法治国的重要途径，分别在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进行明确。可以说，现实的中国已经聚集了气势磅礴的“法治思潮”在本文中，笔者拟在中性意义上对“法治思潮”一词进行界定和使用。因为一方面，话语语词作为意识形态的“排头兵”，直接彰显着法治地位和影响力的提升，是社会发展的“正能量”；另一方面，由于中国缺少法治启蒙，当前的法治思潮还不能完全说是顺应历史潮流而衍生的理性思考，政党、政府及社会公众都会很容易在各自主观理解及利益驱动下，对法治进行“不当利用”或“过度消费”。具体相关论述可参见陈金钊《法治共识形成的难题——对当代中国“法治思潮”的观察》一文，《法学论坛》2014年第3期。，而且，在2020年实现法治中国也成为正在推进的事业。