浅析“临时工”现象

叶好

摘要：目前，我国经济社会正处于重要转型期，随着城市化进程不断加快，新的行政管理领域不断涌现和新的公共管理问题日趋突出，公共事务复杂性增强，政府公共管理与服务的任务也日益沉重。为了解决这方面的公共问题，我国各级各地政府开始大量任用临时工来履行公共服务管理职责，缓解服务管理压力，提高应对公共事务的能力，节约行政成本。然而，长期以来临时工身份地位特殊、权利责任不明确等因素，造成了其角色的多重性、复杂性、模糊性，从而直接阻碍和限制了政府公共服务职能的发挥。基于此，本文从临时工的存在性、合法性等方面进行阐述，并对临时工现象存在的原因进行了总结，最后，对如何解决临时工问题提出了自己的看法。

关键词：临时工；行政执法主体；法律法规

中图分类号：D922.52 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）29-0042-02

“临时工”这一概念出现于我国计划经济体制时期，是区别于当时的长期固定工而言的一种用工形式。然而，在社会主义市场经济快速发展的今天，临时工这一群体依然广泛地存在于多个行业，且大有不断蔓延扩张的趋势，然而当今社会中临时工的处境十分尴尬，同工不同酬现象非常普遍，他们无法享有正式工才享有的培训、晋升甚至荣誉，不仅如此，这一特殊群体还随时面临被解聘的危险，因而对单位没有任何归属感和荣誉感可言。针对这一特定现象，我们不禁思考：普遍存在的临时工现象到底有没有法律依据？临时工是否能成为行政执法人员来进行日常的行政执法？

近些年来，我国不断出台相关法律法规来对临时工的使用管理作出规范。1962年10月14日，国务院颁布《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》第一次对临时工的使用管理作出规范。1989年10月5日，国务院颁布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第一次对临时工作出明确的法律定义，该规定第二条规定：全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。1995年，《劳动法》开始实施后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。1996年11月7日，劳动部办公厅对《关于临时工等问题的请示》的复函明确指出，过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在。2008年施行《劳动合同法》后，我国在法律意义上已无临时工、正式工之分，只有合同期限长短之别，用人单位必须与劳动者签订劳动合同，不能以临时岗位为由拒签。由此看来，临时工这一用工形态已经不在法律之列，也就是说，临时工现象的存在已经没有了相关的法律依据。

为了深入剖析不合理的“临时工现象”，首先必须对行政执法主体及其活动有一个准确的认识。行政执法主体，是指行政执法活动的承担者。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法认可。而行政执法人员就是行政执法主体的构成要素，是指国家行政机关依法录用或委托并赋予其相应执法权的工作人员。从我国现阶段看，行政执法人员主要有两种：一种是当然的行政执法人员，即行政机关中拥有执法权的正式在编人员和法律、法规授权的执法组织中的人员；另一种是因受行政机关合法委托而获得执法权的组织中的人员。委托执法人员与当然的执法人员有相似之处，但也存在某些区别。但无论是委托执法人员还是当然的执法人员，都必须是某一特定的国家行政机关的在编人员。从执法主体资格看，各地普遍存在的临时工这一群体都不具有法律上的依法聘用的性质，我国也没有依法律程序设立这一用工形态，所以它的主体资格是存疑的。从权力来源看，临时工执法资格和权力行使并不是直接由法律授予，在行政法或是劳动法上都难以找到相关的法律依据。从立法角度看，委托授权应该是直接的、有条件的、范围明确的，对临时工执法的授权并不符合这些条件。因此，将行政执法权委托给临时工这一群体根本找不到法律依据，因而本身就是违法的，故对于临时工能否成为行政执法主体这一问题，我们应该持否定态度。

“临时工”到目前为止，成为了最为政府卖力的社会角色，由此，在社会上也引发了令人关注的临时工现象：暴力执法的是临时工，强制拆迁的是临时工，上班发现打牌的是临时工，撞人逃逸的是临时工，暴打商户的也是临时工……一涉及到政府部门的突发事件，到追究相关责任时，主管部门就将责任归咎于临时工群体。既然临时工不能作为行政执法主体来担责，那么，究竟是谁应为相应的责任事故负实际责任呢？其实，无论是临时工还是正式工，都无法改变他们代表相关部门执法的本质。只要获得了所在单位的批准上街执法，临时工所做的一切，都是其职务行为，这种职务行为，与其是否拥有编制无关。事实上，工作时间任何临时工的任何举动，所代表的不仅是他自己，还有整个主管部门。因此，一些政府公共部门总拿临时工来当挡箭牌的错误做法是根本无法洗脱相关政府部门自身的责任的。对任何一家用人单位，无论聘用方式或聘期长短如何，都要对员工的所作所为负相应的法律责任。我国《侵权责任法》第三十四条明确规定：用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。临时工制造出的事端与其单位脱不了干系，执法过程中造成的所有后果，要由执法部门负责。因而，针对公共部门来讲，对于已经发生的责任事故，责任的最终承担者应该是政府主管部门。

经梳理我们可以发现，“临时工”行政执法权的形式主要有三种：一是政府部门、执法机关中的劳务派遣工、临时雇佣人员，以协管、协警、联防人员为代表；二是基层政府尤其是公共服务窗口的临时聘用人员；还有一种是“外包执法”。对于这种“外包执法”，也可以说是一种政府服务托管，在这里，政府服务可以托管，执法权却不能转送。例如当下在我国备受关注的几乎成为临时工代名词的“城管”，该群体具有的罚款等行政处罚权是没有法律依据的。因为，一方面，无论是政府还是其他公共部门，委托服务须遵循起码的底线，即权力不能被借用、滥用。根据《行政处罚法》的规定，罚款等行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关不得委托其他组织或个人实施行政处罚。城管的工作很多，譬如园林绿化、市政设施维护等，完全可以交由市场去做，但涉及罚款等执法权的项目，显然需要遵循起码的行政逻辑依法执法。另一方面，即使在外包过程中，职能部门既是服务的购买人，更是委托人，监管人，应以持续介入的姿态承担起公共责任。在政府部门、执法机关中，劳务派遣工问题多发的根源是用工双轨制，旧编制制度造成吃空饷，编外人员大量存在，进而导致公权力使用不规范。执法权“外包”，损害的是国家公共权力的公信力与形象。

既然临时工作为一个职业群体抑或是一种用工形态都不符合法律依据，那么临时工现象为什么会出现并普遍存在呢？首先，临时工对于一些单位来说是不可多得的，永远听从上级指挥，并为之花费工资成本较少的人力资源。当然，最重要的是这一群体能在事故出现以后扮演“替罪羊”的角色，为临时工所在单位抵挡舆论的风波，转移舆论关注的焦点。一旦在公共服务或行政执法过程中因职业操守不济或法治理念不牢而出现纰漏，编制内人员的一句“这是临时工干的”便成为推卸责任的万能法宝。其次，是由于部分公职人员权力意志凌驾于法律之上的这种错误意识严重。在有些执法人员心中，责任感、敬畏感缺失，取而代之的却是潜规则意识和逃避责任的想法，例如关系执法、金钱执法等现象的出现就真实地反映了这种不良现象。在现实行政执法过程中，一些地方的某些部门内领导的话往往比法律法规更管用。有了这种执法随意性，违背法律让临时工上岗执法也就不足为怪。还有，就是当今我国针对行政执法行为缺乏配套的问责处罚机制。执法事故一旦发生，相关部门迫于舆论的压力，会对执法部门展开一定程度的调查，但当相关执法部门以“这是临时工的行为”等理由搪塞时，调查部门往往采取睁一只眼闭一只眼的态度，在处理了几位临时工后，整件事便不了了之。在这个过程背后，就缺乏了行之有效而又严格到位的问责机制。

至此我们可以看出，临时工现象的存在已经严重威胁到了法律的权威性与政府公共服务的有效性，因此，有效解决临时工问题势在必行。首先，从临时工的角度出发，我们知道，一旦出现了责任追究事故，临时工便成为了相关部门的替罪羊和挡箭牌，继而临时工就面临着被辞退的危险，显然临时工的自身权益得不到保障。因而需要加强明确的法律规范，及时出台高层次的系统性的权威法律法规，对临时工与政府、公务员、群众的关系以及临时工的法律地位、权力和义务等方面进行明确规定，以此加强对临时工的规范化管理与监督，做到有法可依、有章可循。其次，要有效制止“临时工”乱象的发生，应该严格明确协勤、协管人员不能作为执法主体，加强对他们的管理、培训，持证上岗等。同时，涉及政府部门的公共事件，应建立“临时工”责任人和涉事部门之间的行政过错责任调查和责任追究联动机制。预防关于临时工突发事件的发生。最后，应要求各级各地政府实施科学民主的行政管理，建立起纲纪严明、惩罚并举的制度规范，从而规范制度建设和行政决策，有效保障制度执行力，加强行政执法队伍管理，杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法，将公共行政权力装进制度的笼子里。

临时工现象在我国由来已久，由于深厚的历史与制度原因，临时工这一群体在当下的中国依然广泛存在，因而将这一现象彻底消除绝非易事。临时工乱象的背后，既有执法力量不足、经费短缺的原因，也有执法主体不统一、法律规定模糊等问题。将临时工排除在执法队伍之外，仅仅是第一步。要实现文明有序的行政执法管理，还需要相关部门以更大的决心和魄力，深入贯彻相关法律法规，推进整个行政执法体系的改革创新。

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