激励相容与共同创业：养老服务中政府与社会企业合作供给模式研究*

钟慧澜 章晓懿

（上海交通大学，上海，200030）

激励相容与共同创业：养老服务中政府与社会企业合作供给模式研究*

钟慧澜1章晓懿2

（上海交通大学，上海，200030）

政府与社会企业合作提供养老服务是破解我国养老难题的新路径。依据公私合作伙伴关系理论构建一个职能分离、风险分担和关系结构三维度分析框架，对养老服务中政府与社会企业合作供给的案例比较分析，发现社会企业镶嵌在特定的社会政治环境中，是一个具有社会目标、经济目标和政治目标等多重目标复合交错的组织。社会企业在养老服务领域的成长是政府与企业共同创业的结果。政府与社会企业合作供给养老服务是资源互补基础上的共同创业过程，受创业外部环境差异、政府购买服务方式的影响，二者形成了政府自上而下推动的勉力协同型和需求导向催生的互惠共生型合作模式。两种模式都遇到了身份合法性危机、发展机会不平等、自主性发展受限等困境。

养老服务；社会企业；激励相容；共同创业；公私合作伙伴关系

为积极应对人口老龄化带来的挑战，十八届三中全会明确提出了加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业的战略目标，鼓励社会力量参与养老服务业的发展。作为一种新兴的现代社会治理载体，社会企业是一种超越传统企业和非营利组织的新型组织形式，它为解决社会问题而生，基本理念是通过商业化运营实现特定的社会目标，而不是追求利益最大化，在赢得市场的同时解决人口老龄化的问题。因此，社会企业在养老服务供给中具有独特的优势。社会企业如何与政府合作提供养老服务，将成为养老服务社会化发展中的一个关键问题。

一、文献综述

社会企业这一概念于20世纪90年代初期第一次于欧洲出现。1994年OECD最早对社会企业进行

了界定：社会企业是既利用市场资源、又利用非市场资源以使低技术工人重返工作岗位的组织[1]。欧洲社会企业研究网络（EMES）分别从经济标准和社会标准，提出了一个社会企业“理想模型”，认为社会企业是指那些具有造福社会这一明确目标的组织，该组织由公民团体自发组成，且资本投资者的物质利益往往有限。同时，社会企业极其重视自身的自治性，以及他们在实时变动的社会经济活动中所承担的经济风险[2]。安东尼奥·托马斯（Thomas Antonio）指出社会企业是第三部门的要素之一，社会企业的起源代表从传统福利系统转变为混合系统的过程[3]。狄兹（Dees）提出了“社会企业光谱”的概念，社会企业是处于纯慈善（非营利组织）与纯营利（私人企业）之间的连续体[4]。我国对社会企业的研究最初主要是翻译国外学者著作，介绍社会企业概念及运营经验。随着研究深入，一些学者开始对社会企业本土化进行了探索。时立荣（2005）从弱势群体就业保障角度出发，指出我国社会企业是由非正规就业问题引发而来的兼具公益性和经营性的新型就业组织[5]。王名和朱晓红（2010）以社会企业的现象与本质两个维度，社会企业的公益、市场和文化三个观察视角，将社会企业定义为一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物，是一种表现为非营利组织和企业双重属性、双重特征的社会组织[6]。朱汉平和杨慧（2013）分析了珠三角地区社会企业介入养老服务供给的路径[7]。邓汉慧等（2015）对社会企业参与社区居家养老服务的困境和原因进行了分析并提出了相关对策[8]。

综上所述，国内外学者对社会企业的概念界定共同表明社会企业本质上属于公益性经济组织，具有社会属性和经济属性双重性质，是解决社会问题的重要力量。但是关于社会企业如何解决我国养老问题的研究尚处于初始阶段，现有文献不仅数量偏少，而且主要是宏观层面的静态描述性研究，对养老服务中的社会企业如何产生、与政府如何互动创新养老服务供给等问题缺乏动态性的观察和思考。

二、政府与社会企业合作提供养老服务的现实条件：供给不足下的激励相容

1.社会环境——人口老龄化日趋严峻，社会化养老供给不足

与发达国家相比，我国人口老龄化具有进程快、基数大、高龄化、需要照顾时间更长等特点。截止2013年底，我国60周岁及以上人口20243万人，占总人口的14.9%，65周岁及以上人口13161万人，占总人口的9.7%[9]。从老年人口抚养比来看，1990年我国老年人口抚养比为8.3%，2000年老年人口抚养比为9.9%，到2010年，老年人口抚养比已经达到11.9%，预计到2030年老年人口抚养比将达到25%[10]。老年人口抚养比不断上升意味着家庭劳动力的养老负担逐渐加重，再加上独生子女政策造成的“4-2-1”家庭结构，使传统的家庭养老变得越来越困难，社区养老、机构养老的需求随之相应增大。但是，目前全国社区日间照料服务床位为19.8万张，城市和农村社区居家养老覆盖率仅分别达到41%和16%；全国各类养老机构4.5万家，养老床位431.3万张，每千名老年人拥有的床位为22.24张[11]。现有的养老服务难以满足日益庞大且多样化的老年需求。

2.市场环境——老年消费市场空间巨大，养老市场结构性矛盾突出

根据中国老龄科学研究中心的数据显示，城市的老年人中有42.8%的人拥有存款，每年老年人的离退休金、再就业收入、亲朋好友的资助可达3000亿至4000亿元，老年人潜在购买能力巨大。从实际消费支出来看，2010年我国老年人消费规模超过1.4万亿元，根据预测，2020年我国老年人消费将达到3.3万亿元，2030年达到8.6万亿元，2040年达到17.55万亿元，2050年达到28.4万亿元。而当前国内市场每年提供的老年人产品和服务价值不到1000亿元[12]。而且，目前养老市场呈现严重的“冷热不均”现象。一方面，养老地产由于利润可观受到投资方的追捧；另一方面，养老陪护家政、康复护理等服务业由于利润相对微薄，职业地位社会认可度不高，不仅市场投资者对其兴趣平平，而且专门

的人才队伍也很缺乏。这种不均衡的养老市场发展产生的结果就是高端的养老社区大多数老年人住不起，基本的养老服务大多数老年人却买不到，养老市场亟需注入新的力量，激发市场的“鲶鱼效应”。

3.政策环境——政府鼓励社会参与，养老服务融合发展

为了推动养老服务业的发展，近年来，中央政府陆续出台了一系列政策文件，特别是十八届三中全会明确提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”目标以后，有关养老服务的政策文件数量呈现“井喷式”增长。通过对国家层面的典型政策文件进行梳理，可以发现这些政策暗含着一条逻辑主线：养老服务多元供给（主体）——政府购买养老服务，培育市场（激励手段1）——鼓励社会资本进入，壮大市场（激励手段2）——建立社会化养老服务体系（目标）。

面对政策激励，作为代理人的社会企业能更好地实现作为委托人政府的公共利益最大化目标。一方面，与纯商业企业相比，二者都要营利，但纯商业企业出于逐利性本能，在利润不高时不一定承接政府购买服务项目，难以成为政府购买服务的稳定承接主体，即使承接项目也容易出现撇脂定价行为，损害弱势老年人群体的利益。对于社会企业而言，营利是次要目标，社会公益是其首要目标，这样政府与社会企业合作提供养老服务很容易达成目标的一致性。另一方面，与非营利组织相比，两者均以社会公益为首要目标，但非营利组织运营逻辑是靠外部捐赠实现公益目标，奉行的是退出战略，把政府视为维持一个组织发展的最终决定者，容易陷入资金来源不足的困境，社会企业非常重视资金的使用效率，可以通过商业运营实现财务上可持续发展，这与政府转变职能，提高养老服务效率的价值追求不谋而合。

因此，在社会化养老供给不足，市场化养老惠及面有限的条件下，社会企业参与养老服务可以在一定程度上弥补国家养老资金供给有限，市场化养老投资过度集中高端营利性养老领域而产生的空白。政府与社会企业在目标利益驱动和效率价值追求上的一致性，使得二者合作提供养老服务能够更好地实现养老服务政策的效用最大化。

三、政府与社会企业合作提供养老服务的理论逻辑：基于资源互补的共同创业

1.公共产品理论——社会企业为什么能够提供养老服务？

对公共产品的研究从18世纪就已经开始，大卫·休谟在1739年出版的《人性论》一书中就提出：集体共同消费的物品单纯依靠个人无法达到公共利益的最大化[13]。1954年，保罗·萨缪尔森率先界定了公共产品的三个基本特征，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性[14]。纵观各国法律，养老服务都被认为是老年人依法享受的基本权利之一。老年人享受满意的养老服务有助于释放家庭成员的劳动时间，促进家庭幸福、社会和谐。养老服务利益的外溢性决定了它是具有外部效应的准公共产品。对于公共产品的供给，布坎南、科斯、德姆塞茨等学者研究发现政府并不是唯一的生产主体，私人生产者也可以有效率地生产公共产品。这意味着在养老服务供给中，政府可以将服务的生产交给社会企业来完成。

2.公私合作伙伴关系理论（PPP）——社会企业如何与政府合作提供养老服务？

公私合作伙伴关系是指“私营实体参与或为基础设施供给提供支持[15]”，公共部门和私营部门联合起来建立长期合同关系以生产和交付公共服务的一种办法，在这种合作伙伴关系中，各方都保留各自的身份和职责。PPP最初应用更多集中在“硬经济”领域，发展过程中逐步涵盖了包括“软经济”和“软社会”在内的所有领域。由于公共服务供给中政府和市场都会有缺陷，要提升公共服务供给效率，就得“既要发挥私营部门在资源配置中的高效率，又要发挥政府在维护社会民主、公平价值

方面的优势”[16]。E.S.萨瓦斯（2002）曾将公共服务供给分为安排、付费、生产和提供等若干环节，也认为政府与私营部门或社会机构之间应分工协作[17]。

因此，PPP的设计旨在根据比较优势原则，最大限度地利用私营部门的技能，作为对公共部门现有技能的必要补充，公私部门之间的合作可以看作双方在资源互补基础上共同创业的行为，创业的目标是实现更大的经济或社会价值，创业的内容是致力于创造新事物，包括新产品、新市场、新的生产过程或新的生产技术，创业的结果是公共服务供给更加有效、更具有回应性。PPP的本质在于公共部门不是购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。在PPP合同架构下，项目超支的风险往往部分或全部地由公共部门转移给私营部门，形成风险分配和激励机制，保证资金最佳使用价值。公共服务中的公私合作既不同于政府部门的垄断供给，也区别于彻底的民营化，是一个界于两者之间市场化改革的连续体。E.S.萨瓦斯对这一连续体进行了划分，公私合作形式包括从国有企业、外包、购买到完全私营之间的10种形式。从动态过程来看，构建公私伙伴关系存在着一种“双向运动”：对于传统政府直接供给模式而言，伙伴关系建立的过程是一个公共服务的生产和提供职能脱离政府的过程；而相对于曾经远离政府的私人部门而言，伙伴关系的建立过程则是一个私人部门走向政府的过程。这就意味着，良好的伙伴关系要求公私部门之间保持适度距离，即清晰的公共服务职能分离，二者既不会因为距离太远而“离心离德”，也不会因为距离太近而“失掉自我”。

因此，清晰的职能分离、合理的风险分配机制以及良好的主体间信任关系是公私合作成功的关键。政府与社会企业要根据比较优势原则，进行资源优化整合，在职能分离、风险分配和信任关系培育三个维度上构建合作伙伴关系，形成各种合作形式共同创造养老服务供给的新路径。

四、养老服务中的政府与社会企业合作模式：基于上海市两个案例的比较分析

本文以城市社区养老服务中老年助餐服务供给为研究对象进行案例分析。老年助餐是满足老年人基本生活需要的社区养老服务项目，经过十多年的探索，城市老年助餐服务发展相对比较成熟。以上海为例，自2008年上海市民政局颁布《关于鼓励社区设立老年助餐服务点的通知》以来，截至2013年底，全市已建立助餐点共533家，为6万多名老年人提供了助餐服务。其中一部分助餐点就是以政府与社会企业合作的方式为老人提供助餐服务。由于解决吃饭问题是老人生活的基本需要，同时老年人对于购买助餐服务这种有形产品会产生较高安全感，这将有利于社会企业在提供服务中实现其社会目标。

案例一：上海光明村老年配餐中心

为完成“十二五”政府实事项目，黄浦区政府与丰裕餐饮股份有限公司（国有控股）就老年助餐点建设合作进行洽谈，最终双方达成一致协议，丰裕餐饮公司负责助餐点建设。2011年6月，由丰裕餐饮公司建设管理的光明村老年配餐中心正式成立，为四个街道有就餐需求的60岁以上老人提供助餐服务，每份套餐8元钱，特殊困难老人会享受3到8元的不同标准助餐补贴。

合作过程中，区政府向光明村免费提供占地600平方米街边门面房，并投入450万经费支持。光明村负责餐食制作。受限于场地面积，堂食座位较少，主要采取送餐形式为老年人提供服务。每天饭食做好后，由光明村安排配送人员将饭食送到各个居委会，居委会则负责将饭食送到老人手中。对于不需要送餐上门的老人，社区服务中心有专门场地供老人集体用餐。但在助餐服务过程中光明村遇到了困境。首先，光明村的水电、煤气等公用事业支出费用皆以工业使用标准缴纳，未享受任何补贴或税费减免。其次，客饭价格从成立之初的8元到现在一直未变，老年人就餐补贴也一直未变，随着近几年的物价一直上涨，每做一份助老餐就要亏3元。第三，食药监部门根据光明村场地面积限定光明村最大供餐数量是1600份，但是现在光明村餐饮制作已经从起始的人工变为机械化流水线，能

够提供的份额也远远超过了1600份。第四，为了防止出现食品安全问题，光明村只能按照合同规定提供午餐，不能自主经营其他餐饮服务，也不能随意扩大服务对象。种种原因导致光明村每年亏损100万元左右。得益于光明村熟食的品牌优势，为了克服经营困难，光明村配餐中心决定引入光明村品牌的熟食和点心外卖，增加了助老餐外卖服务。但这项服务申请过程复杂漫长，和政府有关部门经过几个月的协商，政府才破例同意光明村开设自制熟食的橱窗。由此，每年的运营才勉强做到年度收支平衡。

案例二：上海长桥社区老年人助餐服务中心

随着老龄化趋势的加速，长桥街道独居、纯老家庭、留守、残疾的80岁以上老人数逐步增加，要求助餐、送餐的需求日益迫切。为此，长桥街道采用公开招投标方式，将做餐服务外包给上海绿捷快餐有限公司（私营企业）。绿捷公司是目前上海市日供餐量最大，管理学校食堂和管理“A”级食堂最多的大型的专业快餐公司。2009年5月，绿捷公司建设运营的长桥助餐服务中心成立，每天为500多位老人提供助餐服务。每份套餐最初为7元，后来为了满足老年人差异化需求，又推出10元套餐供老年人选择。对于无业、低保等困难老人，街道会给予3元就餐补贴。

合作过程中，长桥街道为绿捷公司免费提供1000余平方米的场地支持。绿捷公司负责长桥助餐中心膳食制作。为了方便老年人就近就餐，长桥街道设立了6个就餐点，长桥助餐中心每天做完饭后，就会由专门人员将饭食送到助餐点。街道会为前往助餐中心和助餐点就餐的老人购买意外保险，防止发生食物中毒风险。在送餐服务方面，街道将送餐服务委托给上海富宇（家政）劳务服务有限公司。富宇公司会在两小时内将饭食送到各个助餐点。居委会提前通知老人到助餐点就餐。居委会还成立了特需队负责送餐上门服务，特需队主要由“4050”人员和志愿者组成。街道每年会根据老年人吃饭客数以及满意度测评对绿捷公司进行奖惩。此外，长桥街道还建立了联席会议制度，会议成员由食药监、街道办、居家养老服务中心、绿捷公司组成，一个季度召开一次会议，开展各类协调工作，确保助餐中心顺利运行。在后期运营过程中，长桥助餐中心由于物价上涨，套餐价格始终不变，再加上水电煤气等费用是按照工业标准征收、不能自主经营其他餐饮服务，出现亏损。

从上述老年助餐服务供给的典型案例可见，作为社会力量，丰裕餐饮公司和绿捷公司在未提供助餐服务之前，都是纯商业企业，以利润最大化作为首要目标。当政府分别与二者就助餐服务进行合作时，丰裕餐饮公司和绿捷公司的组织目标发生重大变化，生产具有福利性质的老年餐成为首要目标，营利成为次要目标。这一目标变化又进一步促使企业的组织形态发生改变。在合同契约约束下，政府与丰裕餐饮公司、绿捷公司进行了有效的利益捆绑，实现激励相容，在行动上的表现就是：在政府赞助下丰裕餐饮公司和绿捷公司分别成立了具有公益性和经济性双重属性的社会企业——光明村和长桥助餐中心。由此可见，政府在推进社会化养老服务体系建设过程中，通过赞助纯商业企业，使其营利第一的目标向公益优先、注重营利转变，从而引致企业组织形态变革。

根据PPP设计的比较优势原则，政府与社会企业的合作是在资源优势互补基础上进行共同创业的行为。上述案例中，政府的优势是利用资源优势为光明村和长桥助餐中心提供场地或资金支持，光明村和长桥助餐中心的优势是专业化餐饮服务，二者共同创业的目标是让老年人食无所忧，安享晚年，创业内容是开创老年餐新的生产方式，创业结果是解决了老年人吃饭难的问题。但由于外部环境差异、政府购买服务方式不同，出现了两种不同的合作模式。

光明村是政府自上而下推动的勉力协同型合作模式。这种合作模式面临着强大的公共政策压力，由于助餐点建设是“十二五”政府实事项目，其不仅关系到政府的工作绩效，而且关系到众多老年人切身利益，因此，为了实现既定的公共政策目标，确保公共利益最大化，方便控制和约束代理人的行为，区政府不敢轻易选择没有任何信任基础的组织作为合作伙伴。基于财政资源和国有资本天然的信任关系，区政府通过政治劝勉方式鼓励丰裕餐饮公司承担光明村助餐点建设的重任，最终二

者形成合作意愿。同时，区政府通过行政命令让街道提供场地支持，从而产生了区政府、街道两个层级政府机构、居委会与光明村协同供给老年餐的局面。

长桥助餐中心是需求导向催生的互惠共生型合作模式。这种合作模式是在长桥街道快速增长的老年助餐需求压力，街道助餐服务供给能力不足的困境下，政府向外部借力而产生的结果。一方面，长桥街道采用公开招投标向社会开放老年助餐市场；另一方面，绿捷公司为了拓展业务范围也有意进军养老服务业。这样，街道凭借真诚的政策支持和绿捷凭借良好的品牌信誉建立了合作契约。在合作契约中，街道在风险分担、餐食配送等方面为长桥助餐中心提供有利于其生存的帮助，同时，长桥助餐中心凭借专业的餐食制作和管理经验帮助街道缓解了老年助餐供求不足的局面，二者相辅相成，形成了互惠共生型的合作模式。

表1 光明村老年配餐中心助餐服务供给主体角色及职责分工

表2 长桥助餐中心助餐服务供给主体角色及职责分工

1.两种合作模式的主体角色分析——职能分离

光明村主体成员中（表1所示），区政府是采购者的角色，主要职能是寻找合作伙伴，协调公共资源分配。街道扮演了采购者、协调者和监督者三种角色，主要职能包括提供场地支持、建立合同管理制度、有效传递餐食供求信息、协调各种利益冲突以及监督饮食质量等。居委会是递送者和组织者，主要负责送餐上门和组织老人集中用餐。光明村是生产者和递送者，主要负责餐食制作与配送。与光明村不同，长桥助餐中心主体中（表2所示），绿捷公司运营的长桥助餐中心负责餐食生产，富宇公司负责餐食配送至社区，具有志愿服务性质的特需服务队负责送餐上门工作。由此可见，光明村助餐服务的大部分职能都是由政府相关部门来承担，政府既是助餐服务的安排者也是提供者，其职能分离程度较低。长桥助餐中心具有明确的职能划分，街道、居委会、绿捷公司、富宇公司和特需服务队各司其职。

2.两种合作模式的激励机制分析——风险分配

政府部门都在合同框架内明确了助餐服务的质量标准、食品安全卫生标准、绩效考核标准等内容，有效地预防了道德风险的发生。运营的经济风险都由光明村和长桥助餐中心独立承担，自负盈亏。但是在餐食配送风险和饮食安全风险方面，光明村是自己承担，而且还雇佣了政府指定的需要解决就业的人员从事送餐工作，运营负担较重。长桥街道将餐食配送风险从助餐中心剥离出来，交给专业公司富宇负责，而且长桥街道还为就餐的老年人购买意外保险，进一步减少了绿捷公司后顾之忧，从而可以使其专心做好餐食制作工作。所以，长桥助餐中心具备更加良好的风险分担机制，运营负担也比较小。

3.两种合作模式的网络结构分析——关系互动

政府与光明村形成的勉力协同型合作是一种同质性网络结构，主要表现在：光明村成立之初的成员类型很相似，国有控股的丰裕餐饮公司和政府都是具有公共属性的组织，资金来源是具有相同性质的政府财政资源和国有资本，而且丰裕餐饮公司和政府都位于黄浦区，具有天然的地缘优势。这种同质性网络结构使信息以纵向垂直沟通形式在成员间传递（如图1所示），而且成员间非正式关系起到了重要作用，这表现在区政府与丰裕餐饮公司负责人关系密切，区政府的政治劝勉很容易地促成了两者合作，而且后期光明村遇到发展困难，申请助老餐外卖服务也是通过区政府进行协调而得以实现，这就打破了原有的政策规定，对助餐服务政策的重塑起到了一定的推动作用。

政府与长桥助餐中心形成的互惠共生型合作是一种异质性网络结构，主要表现在：绿捷公司和富宇公司都是私营组织，而街道是公共组织，成员类型上相异；资金来源上是政府公共资源与民营资本的结合，而且地理位置上，绿捷公司位于闵行区，与长桥街道不处于同一个地理区域。这种异质性网络结构使信息以横向水平沟通形式在成员间传递（如图2所示），网络成员是在正式合同契约下达成合作意愿，而且长桥街道还建立了联席会议制度，各方派代表就助餐服务存在的问题定期进行磋商和协调，主体成员间地位比较平等。

表3 光明村和长桥助餐中心的网络结构特征

图1 光明村纵向信息传递图

图2 长桥助餐中心横向信息传递图

4.两种模式共同面临的发展困境

（1）法律制度缺失造成社会企业合法性身份之殇

我国现有法律制度框架内还没有对社会企业进行明确的界定，社会企业没有明确的法律身份。这种状况一方面导致社会企业登记混乱，组织发展前景不明朗。我国66%的社会企业登记为工商企业，20%的社会企业登记为社会组织，14%的社会企业没有登记[18]。组织登记混乱给管理上带来很大随意性。另一方面国务院35号文件和四部委出台的做好政府购买养老服务工作的文件都明确了企业和非营利组织可以成为承接主体，但是未将社会企业纳入到承接主体范围之中，造成社会企业在制度空间发展较为狭窄。这导致光明村和长桥助餐中心社会认可度低，社会支持网络脆弱。光明村和长桥助餐都没有获得社会捐赠，资源来源结构单一。

（2）政策支持不足导致社会企业发展机会不平等

和其他养老服务非营利组织一样，光明村和长桥助餐中心也是在做公益事业，前期和政府合作中均享受到政府提供的场地支持。但是在后期发展中，非营利组织可以享受水电煤等费用优惠和税收减免待遇，光明村和长桥助餐中心却由于其企业性质无法享受这些待遇，而这些硬性支出正是其亏损的重要原因之一。同做公益事业，光明村和长桥助餐中心虽有公益之名，却无公益之惠。表面上这是非营利组织和助餐企业因身份属性差别而产生的待遇差序格局，实质是政府公共政策不合理而导致的行业内部不公平竞争，这不仅会挫伤社会企业参与养老事业的积极性，而且还扭曲了市场的资源配置功能。

（3）政府管制不当致使社会企业自主性发展受到束缚

光明村和长桥助餐中心本质上仍然是商业主体，并运用商业模式来实现其社会目标，所以应该具备自主性，如用人、业务发展的自主独立决定等。但在实践中，这种自主性发展面临着多种束缚。一是为了保障公益性，民政部门作为主管部门严格规定了助餐点只能提供午餐，服务对象限定在所在辖区老年人，不能向其他对象供餐，不能开展相关业务，在一定程度上扼杀了社会企业创新发展的动力。二是食药监部门是按照餐饮企业的标准严格规定了光明村和长桥助餐中心的供餐份额，这种规定本身没有问题，但不顾组织特性和外部环境的变化，僵化地运用餐饮行业管理办法，不仅使社会企业失去了其本身具有的规模经济优势和壮大发展机会，而且还浪费了助餐点的生产能力。三是服务范围尚未一体化，街道均只受理本辖区老年人的助餐服务申请，未有跨行政区域的服务共享措施，对助餐服务受益人数造成一定影响，进而影响了社会企业的规模经济效益。四是民政、食药监、交警、卫生、工商、税务、农业等部门直接或间接“伸手”管理，助餐服务的管理出现“多头管理”的局面，其结果是这些助餐服务点需要寻求相关政策支持时，作为主管部门的民政部门权力有限，无力调动其他部门的资源，如水电煤费用优惠一直协商未果，社会企业往往成为最终的受害者。

五、结论与建议

在人口老龄化压力、政府养老政策创新推力以及养老市场内在吸力的作用下，社会企业开始在养老服务供给中崭露头角。光明村和长桥助餐中心的出现说明政府与社会企业合作是解决养老问题的有效途径。本文研究得出以下结论：

一是从生存环境来看，养老服务中的社会企业镶嵌在社会化养老服务体系建设和政府购买养老服务这一特定的社会政治环境中。当组织与该环境相互作用时，社会企业就不再是理论上所看到的仅仅拥有社会目标和经济目标，它还有政治目标，对塑造和完善政府机构和公共政策也产生着积极作用。因此，社会企业是一个具有社会目标、经济目标和政治目标等多重目标复合交错的新型组织。

二是从发生机制来看，由于当前养老市场发展还不够成熟，社会企业成长的制度空间比较狭窄，养老服务中社会企业的成立离不开政府的支持，这就使社会企业的产生类型不再囿于单个成员自助型、多个企业联合型、非营利组织转制等形式，还出现了由政府赞助、由商业企业出资建立的社会企业。

三是从合作模式来看，政府与社会企业共同创业过程中出现了两种不同合作模式，即政府自上而下推动的勉力协同型合作和需求导向催生的互惠共生型合作。虽然两种合作模式特征不同（见表4），但都实现了既定的创业目标，产生了比较良好的社会效果，一定程度上解决了老年人就餐难的问题。

表4 政府与社会企业两种不同合作模式的特征

在政府搭台，市场唱戏，百姓受惠的格局下，政府与社会企业合作提供养老服务是破解中国养老难题的新路径，也是提升政府治理能力的有益探索。为了破除社会企业参与养老服务业的障碍，促进养老服务业健康可持续发展，本文提出以下建议：一是在政策扶持上，创造公平有序的市场环境。政府要明确社会企业的合法身份，可将其纳入购买服务的承接主体，使之与非营利组织展开公平竞争。在确保公益性的前提下，允许社会企业进行有限的利润分配保障其商业化运营模式得到长远发展，实现社会企业从依赖“外部输血”发展向“自我造血”独立发展转变。二是在管理职能上，保持宽严相济的弹性空间。政府应专注“掌舵”，重视制度生产，努力提升合同管理能力，用合同约束社会企业的经营行为，减少对社会企业的经济规制。同时，积极探索社会企业的绩效评估方法，着重通过社会价值和经济价值两个方面评估企业的社会效应和可持续发展能力，保证财政资金获得最佳使用价值。由于目前养老服务业管理部门资源整合力有限，建议强化全国老龄工作委员会组织建设，使之成为我国老年福利事业最高权力的实体，统筹协调养老事业发展中的利益冲突和矛盾分歧，减少政府治理的缝隙。三是在运作模式上，给予灵活适用的激励载体。政府要搭建利益多方的跨界合作平台，商业企业、基金会、个人等可以通过公益信托、慈善捐赠等方式激发社会企业的活力。在政府购买养老服务过程中拓展公益奖励内容，如模式创新奖、知名品牌奖等，帮助社会企业扩大社会效应，吸引更多的力量关注支持社会企业的发展。

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[15]达霖·格里姆赛、莫文·K·刘易斯.公司合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].北京：中国人民大学出版社，2008：5-6.

[16]沃尔夫·查尔斯.市场或政府：权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994：150-152.

[17]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：5-7.

[18]FYSE.2012 China Social Enterprise Report[EB/OL].http://chinadevelopmentbrief.cn/wp-content/uploads/2014/10/China-Social-Enterprise-Report-2012.pdf.

Incentive Compatibility and Joint Startup: a Research on the Collaborative Supplying Mode between Government and Social Enterprise in Elderly Care Service

Zhong Huilan/Zhang Xiaoyi

The cooperation between government and social enterprise is a new path to provide elderly care services and solve the problem of elderly care in China.According to public-private partnership theory,this paper sets up a three dimensional analysis frame of the function separation,risk sharing and relationship structure,by which a comparative case study of the cooperation between government and social enterprise is launched.The study has found that social enterprise is embedded in a specific social environment,and it is an organization which has multiple targets,such as social target,economic target and political target.The growth of social enterprise in elderly care service is a result of the joint business started up by government and enterprise together.Due to different external environments and the way of government's purchase on elderly service,there are two cooperative modes,namely'the encouraging and collaborative cooperation on top-down promoting by government'and'the reciprocal and symbiotic cooperation on demand-oriented spawning by old people'.These two models are encountered in the dilemma of identity legitimacy crisis,unequal opportunity development,and limited autonomic development.

Elderly Care Service;Social Enterprise;Incentive Compatibility;Startup Together;Public-private Partnership

D669.6

A

1009-3176（2015）05-031-（10）

（责任编辑 矫海霞）

*本文系国家社科基金项目“社区居家养老服务评估的理论、方法与政策研究”（12BGL120）阶段性成果。

2015-6-15

钟慧澜 男（1985-）上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生

章晓懿 女（1963-）上海交通大学国际与公共事务学院教授 博士生导师 副院长