公共突发事件治理的信息协同机制研究*

樊博 于洁

（上海交通大学，上海 200030）

公共突发事件治理的信息协同机制研究*

樊博 于洁

（上海交通大学，上海 200030）

近年来，频发的城市突发公共安全事件对政府治理能力提出了严峻挑战，突出协调配合、协同增效的协同治理为城市突发公共事件治理提供了新的范式。有效的协同治理，有赖于多元主体充分的沟通、高度的共识构建以及彼此业务的无缝对接，这都需要一个架构良好的信息协同机制。基于现有研究，本文在借鉴Dorothy等的资源基础（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs模型、Paul等的协作网络界定的基础上，重新设计出资产、能力、行动和协调网络四位一体的城市突发事件协同治理信息协同机制，然后以上海外滩跨年踩踏事件为案例进行实证分析，重新审视信息协同机制在城市突发公共事件治理中的角色与作用。最后，在实证分析的基础上，根据所建构的模型，有针对性地提出了城市突发公共事件治理的信息协同机制建设的改进意见。

城市突发事件；协同治理；信息协同机制；危机管理

一、引 言

近年来，频发的城市突发公共安全事件对政府治理能力提出了严峻挑战。然而，传统的突发公共安全事件治理所涉机构繁多且各自为政，总体治理能力不强，不足以适应具有综合性、复杂性和跨领域演变的现阶段突发事件，有效提升城市突发公共安全事件治理水平呼唤着新的治理模式。协同治理将协同学的基本思想应用到治理领域，强调政府、社会和公民个体等多元主体相互协调合作，组成和

谐有序高效的公共治理网络，协同互动，进而有效地处理公共事务，为城市突发公共安全事件治理提供了新的范式。然而，从传统治理向协同治理的转变并不是一个自然而然的过程。有效推进城市突发公共安全事件的协同治理，有赖于多元主体充分的沟通、高度的共识构建以及彼此业务的无缝对接，这都需要一个架构良好的信息协同机制。为此，政府必须着力做好多方治理的信息协同机制建设，利用信息技术等手段推动政府部门内部之间的整合，加强与社会、公民个体的沟通与协调，从根本上转变依靠命令—控制的传统监管模式，切实增强城市公共突发安全事件治理的可行性和高效性。

本文在借鉴现有城市公共突发安全事件协同治理有关研究的基础上，借鉴Dorothy等的资源基础（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs理论、Paul等的协作网络理论的基础上，重新设计出资产、能力、行动和协调网络四位一体的城市突发事件协同治理信息协同机制，然后以上海外滩跨年踩踏事件为案例进行实证分析，重新审视信息机制在城市突发公共事件协同治理中的角色与作用。最后，在实证分析的基础上，根据所建构的模型，有针对性地提出城市突发公共事件治理的信息协同机制建设的改进意见。

二、文献综述

1.现有研究

在社会转型期的中国，突发公共事件日趋常态化，而作为区域中心的城市，更是突发公共事件的集中爆发地。有效的城市突发公共事件协同治理需要建立起紧密的协同网络，在尽可能短的时间内就突发公共事件进行风险评估，应急决策，相互沟通，协同响应（Sharma R et al,2003）。在这个过程中，一个架构良好的信息协同机制，可以在信息收集和共享、应急决策、沟通协调等方面发挥重要作用。

国外学者对公共危机治理和协同治理的研究起步较早。考虑到现代危机的广泛后果，学者们早就认识到有效收集、整合来自于多元主体的信息对危机治理的重要性；并且由于危机的复杂性，多元参与的协同治理也受到了广泛关注 (Turoff et al.,2004；Dantas and Sevillie,2006;Zhang et al.,2002)。Bardach(1998,p.8)将协同定义为两个及以上的机构之间为增进公共价值所做的合作性质的行动，这种行动包括沟通、协调以及合作等内容(Mandell and Keast,2007；Boin et al.,2005,p.61;Axelrod and Cohen,1999)。基于协同治理的多主体性，网络结构成为众多学者所提倡的协同治理框架。学者们探讨了危机协同治理网络的形成原因(Raab,2002;Khator and Brunson,1999)，并提出共同的事业、成员意愿是影响网络形成的重要因素(Walker and Goodyear,1999)。此外，等级制制约了信息的整合和共享，为了有效地应对危机，政府结构、政府与其他主体间关系也发生了转变，来自公共部门、私人部门、第三部门、媒体和公民社区等的多元主体之间构建起了新型的基于网络的伙伴关系 (Mandell and Keast, 2007)；政府原来的矩阵式架构也应按照网络式构建新的伙伴关系，包括跨部门的、府际以及上下级政府之间(Patton,2007)。而良好伙伴关系的保持，危机协同治理网络的构建并不再是权威自上而下地推动(Waugh,2003)，而是有赖于主体间信任和共识的建设(Selves,2008;Ansell and Gash,2007)。而良好的信息协同机制不仅通过信息共享推动信任和共识的建设，而且可以更加有效地传递信息，促进交流(Kumar,2007)，提升成员的意愿，让成员彼此尊重(Partnership,2008)，推动共同事业的发展。所以，这也是公共政策制定者所应重点关注的事情(Chen et al.,2007)。除了良好的信息协同机制的重要性之外，信息协同机制的影响因素也是学者研究的重点。如美国政府问责局(Government Accountability Office, GAO)(2008)在报告中指出，当前政府部门间缺乏相同语汇(Common Vocabulary)，这严重制约了部门间合作的信息协同机制建设。Danczyk(2008)则指出，人际互动有无，频率高低对信息共享、信息体系构建有着重要影响。其他因素如政治因素、组织因素以及技术因素等也得到了关注。如Kapucu(2006)在研究信息技术在跨机构有效沟通问题中的角色与作用时也提出，在当前危机管理中，跨机构沟通的需

要增长迅猛，信息技术在跨机构沟通和协同中可以发挥重要作用。Quarantelli(1992)则探讨了可供突发事件和灾害的规划者、危机经理和研究员使用的基于计算机的系统监测、收集、组织、加工、分析、传播和获取的信息管理系统建设问题。就具体信息技术而言，GIS（Geographic Information System）在为基础的3R技术得到了广泛关注和研究(Brewer,2002)，基于决策支持系统、信息管理系统和业务操作系统等电子政务建设经验在应急管理中的应用也得到了研究(Jaeger,2007)。

国内研究城市突发公共事件协同治理起步较晚，在借鉴外国经验和理论的基础上，学者们也从不同角度探讨了城市突发公共事件治理的信息协同机制建设问题。如在危机管理“一案三制”的机制创新方面，柳宗伟等(2004)分析了我国城市危机的特点及其管理现状,提出信息支撑的我国城市危机管理机制创新的思路，即建立以统一机构(城市危机管理中心)为核心的调度统一、联动协调、信息共享的城市综合危机管理机制，研制实用的城市危机管理决策支持系统以支持该模式的高效运作。陈丽霞等(2004)研究了信息协同机制在危机管理流程方面的应用问题，在危机生命周期的不同阶段，优化危机管理的流程。李晓燕(2012)认为危机影响过程就是危机信息活动与演化过程，危机管理的核心就是对危机信息的管理，以信息管理支持危机管理的全过程，因此应在知识管理框架的基础上，整合多重信息技术，为政府危机管理决策支持系统收集、分析、管理信息提供借鉴。赵功伟(2012)指出信息化对城市突发公共事件有着重要影响，新媒体等新兴信息技术应用手段有效地推进了危机协同治理的进程。胥楠(2012)提出应急信息沟通在城市突发公共事件协同治理中也发挥着重要作用，整合政府应急信息沟通渠道，并且着力构建其他非政府组织和社会公众都能够参与其中的应急管理合作机制，可以有效推进危机协同治理的信息体系建设。诸葛福民等(2011)特别研究了政府信息公开在危机协同治理的信息体系建设中的作用，他提出信息收集是政府危机决策的依据，信息发布是稳定社会情绪、调动社会力量共攘危局的手段。信息公开的过程就是政府、媒体和公众三者之间利益博弈的过程。只有整合利益、达成共识，提高公共危机中信息公开的水平，才有利于促进公共危机的治理。

2.总体评述

随着危机管理中信息问题的日益突出,如何有效地处理危机过程中产生的大量信息已成为危机管理的关键，现有国内外文献研究强调了信息协同机制在城市突发公共事件协同治理中的角色和作用，然而仍存在三个方面的不足。第一，当下研究主要是从信息技术单维考虑,研究如何提升城市突发公共事件协同治理的水平问题，然而却少有能够将技术、网络和资源统合一起，综合考虑，做顶层设计的研究成果；并且对三者之间的互动关系研究也不够深入。第二，在信息协同机制建设中，网络结构和伙伴关系是重要的影响因素，然而，对此问题的研究，多是从信息技术与协同网络间关系的视角进行研究，强调信息技术支持下的协同机制构建问题。第三，从对协同治理行动的研究来看，多数研究仅基于危机生命周期理论的阶段划分，提出各阶段的具体信息管理行为和需要的信息技术内容，进而将不同阶段的信息行为和技术支持组合成危机协同治理的信息协同机制，这样的研究由于缺少了对协同治理行动整个系统过程内部各阶段互动关系的研究，对于我们透视协同治理帮助有限。

三、应急协同信息机制分析的理论建构

为弥补现有研究之不足，将机制构架、网络、技术支持、资源等因素有效地结合起来，并将危机各阶段的特性纳入考虑，本文基于资源基础理论(Resource-based View)，4Cs模型和网络理论，重新设计出资产、能力、行动和协调网络四位一体的城市突发事件协同治理信息体系。

1.理论基础

（1）Dorothy等的资源基础论（Resource-based View）框架

Dorothy等 （2008）在其对新加坡应对2003年SARS、2004年印度洋海啸危机的案例进行研究的时

候，首次将企业管理中资源基础论（Resource-based View）引入协同危机管理研究领域，将原来竞争语境下的该理论予以修正，用于解读新加坡协同应急管理的经验，并在此基础上深入分析了信息技术在协同应急管理中的角色与作用。文中Dorothy等人提出，组织所具有的应急资源可以分为四类，即资产（Assets）、能力（Capabilities）、行动（Action）以及协调架构（Coordination Structure）。其中资产指的就是组织所拥有的在人力资本、组织资本和物质资源方面的各种有形的、无形的资源的总称，其中与IT角色和作用最相关的是信息基础设施、领导力以及协作网络三种；能力则可以通过对资产运用而使之产生价值，在作者看来，建造与应用IT的能力、识别风险信号的能力以及总揽全局的能力是与IT角色最相关的能力；资产通过能力而产生价值的过程即行动，精确的信息、赢得利益相关者与协同动员等行动是与IT相关程度最大的行动内容。行动中形成了的各种相对固定的组织架构等则是协调架构，IT架构、组织间信息相关协议以及组织架构是三个最重要的与IT相关的协调架构。四类资源之间相互作用，能力和资产通过协调架构形成组织的各种行动，而行动反过来又会影响到组织的能力和资产、协调架构。

基于这个分析框架，Dorothy等人从在对新加坡协同应急管理所涉机构人员充分的调研访谈的基础上，构建了应急响应资源调度框架。Dorothy等人的模型为我们探究信息协同机制在城市突发公共事件协同治理的角色和应用提供了一个良好的框架，通过对资源基础理论的修正，将资源、系统架构与流程等有机地结合在一起，对其角色与定位做出了详细的阐述。然而文中对流程的界定并没有区分出危机管理中的关键过程，对网络的划分也并没有充分揭示出协作网络的特性。而一个信息协同机制的建设，只有在明确危机管理流程中的关键过程，并对协同治理的主体间网络做出界定之后，才能够有效地进行顶层设计与角色定位，明确资源、系统架构与流程之间的关系。这部分研究是由Comfort和Paul等人完成的。

（2）Comfort的4Cs理论

对危机管理的关键过程予以划分，对于我们探究信息协同机制在城市突发公共事件协同治理的角色和应用有着重要的作用。从信息的角度看，危机影响过程，就是危机信息衍化的过程，城市突发公共事件协同治理实质上就是多元主体间围绕治理目标，在信息基础上进行互动的过程。就目的来看，主要可以分为如下四个过程，即认知、沟通、协调、控制。Comfort在对卡特里娜飓风(Hurricane Katrina)灾害处置的美国社会各方行为反思中详细论述了该模型，认为跨组织危机管理系统就是一个在信息基础设施基础上建构的复杂适应性系统，该系统可以通过持续地调整自己的绩效来匹配来自于不断变化的环境的要求。文章还认为信息基础设施的建设必须考虑到四个因素，即认知①、沟通、协调、控制(即4Cs，Cognition,Communication,Coordination,Control)。基于此，她修正了Csete,Doyle(2004),Comfort (2005)设计的蝶形领结(Bow-tie)决策支持架构。

Comfort认为认知是对特定环境中风险的认识。它是危机管理的激活者，即我们需要在不断质询中深化主体对于社会所面临风险的认识水平，从而在风险来临时可以提前觉察。此外，除了对危机信号的觉察之外，主体还必须能够在对动态环境中的输入信息与系统的绩效的整合基础上做好对风险的脆弱性评估。认知对于沟通具有重要影响。沟通即在多元主体间创造共享意义，它关注的是如何在多元主体间创造并保持共识，以利于协调行动的开展。所以为了创造和维持共识，主体在沟通中必须采用对他人有益的方式来明确自己的目标、使命和诉求，以期引起其他主体和社会的回应和支持。沟通能力高低对协调行动效果有直接影响，影响到主体间协调网络的质量和效率。协调即主体间围绕同一目标展开的合作性质的行动，指的是主体在行动上与其他主体结成一体，匹配起来以实现共享目标的过程。与之相关的，控制则聚焦在协同治理中如何维持多元主体的行动于共享目标和愿景上而不发生偏离，即如何通过对知识的共享，相同技能的培训以及主体的行为朝着彼此互惠的方向所做的调整等行动来维持主体间行动的一致性。从信息视角来看，Comfort的4Cs模型对于我们探究信息协同机制在

城市突发公共事件协同治理的角色和应用方面具有重要的借鉴意义，补充了Dorothy等人基于资源基础论搭建的框架模型对于信息协同机制在危机管理过程中的角色与作用的分析。

（3）Paul的协作网络理论

网络理论（Network Theory）是研究互动关系的经典理论，在该理论视角下，各种因素被视为网络中的各个节点，关系则视为节点之间的线，通过对节点之间线的分析，各种因素的互动关系便变得清晰明了。协作网络是城市突发公共事件协同治理的重要载体。由于当前突发公共事件治理已经超出了政府单一主体的处理能力范围，如何有效吸纳多元主体的参与离不开对协作网络的深入研究与构建，Paul等人将协作网络进行细分，对我们逐步推进多元主体参与的协同治理模式有着重要的指导意义。Pual等人(2011)②从网络理论（Network Theory）出发，认为在协同应急管理中复杂的社会关系、组织关系划分成社会网络、任务网络、知识网络，社会网络是以关系为导向，分析团队组织和团队成员之间关系及沟通情况；任务网络是以目标为导向，代表了在一个系统内正在执行的目标和后续任务的总结；知识网络描述成员之间使用和共享的信息和知识。由此，Paul等成功地将传统协同应急管理中最重要的协作网络进行了科学精细的细分与界定。这种界定，为我们探讨信息协同机制在城市突发公共事件治理的角色和应用方面提供了一个比较清晰的网络类型，从而有助于我们继续构建城市突发公共事件治理的信息协同机制。

2.理论建构

这样，以Dorothy等人的模型为基础，结合Comfort的4Cs流程和Paul等人的网络类型划分，本文提出并构建了信息协同机制的分析模型，用以分析其在城市突发公共事件协同治理中的角色与作用（如图1）。

图1 公共突发事件协同治理的信息协同机制

总的来说，新的分析模型分为四个部分，即资产、能力、行动以及协作网络。其中，资产主要指的是信息基础设施、领导力以及协同联动机制；能力部分主要指的是认知、沟通、协调、控制四个因素上的能力；行动部分指的是风险常规监测、风险情景确认与解读、风险信息的网络沟通以及自组织与协同联动等主要行为；协作网络则主要指的是主体之间的社会、任务以及知识网络。四大部分相互影响，资产、能力通过协作网络转化成组织行动；行动会影响到组织的能力和资产。详细内容如下所述：

（1）资产

资产指的是组织所拥有的资源，Barney(1991)认为资产主要包括三部分，分别是组织资产（如组织结构）、人力资本资源（如管理技能）和物质资源（如技术）。Dorothy在对新加坡官员访谈资料进行归类整理后，认为信息协同机制的资产主要包含三部分，即信息基础设施、领导力以及协作网络，信息基础

设施是信息协同机制的物质基础，领导力则决定着主体在协同治理行动中的作用的发挥，协作网络指的是拥有共同利益的主体在危机协同治理中所形成的联合体，是协同治理的必要条件。

其中信息基础设施主要分为两类，其一是指如电脑、数据服务器、通讯设备等硬件设施，其二则指的是构架在这些硬件上的软件资源。这些硬软件资源是信息协同机制的基础和实体，为城市突发公共事件的协同治理提供有力的技术支持。没有这些资产，信息协同机制在城市突发公共事件协同治理的角色和作用也就无从谈起了。领导力主要指的是主体对于协同治理行动的方向和活动的影响力。在现代城市治理过程中，多元主体彼此间各自行动，难以像原来政府一元化管理那样统一行动，而这极大地降低了应对城市公共突发事件的效率和效果。因此在协同治理中，必须将多元主体按照一定的形式组织起来，通过有效的信息协同机制使得多元领导可以像一元化领导那样高效运作。有效的信息协同机制能够充分发挥主体的影响力，促进团结和共享的愿景的达成，从而产生出相对一致的协同治理行动。此外，信息基础设施的利用水平也受制于该领导力因素。协作网络指的是拥有共同利益的主体在危机协同治理中所形成的联合体。它来自于主体间的各种共同经历。多元主体间在彼此互动的过程中所形成的正式协作协议或是非正式协作协议都是城市突发公共事件的协同治理过程重要的协作网络资产，这部分资产与领导力一样，对信息基础设施的利用水平有着重要影响。

（2）能力

Comfort认为在协同危机管理中主要存在着四大关键过程，即认知、沟通、协调和控制过程，参照她的4Cs模型，本文认为信息技术在城市突发公共事件协同治理中的角色和地位也主要体现在这四个过程中。基于这四大过程，本文把原来Dorothy模型中的建造与应用IT的能力、识别风险信号的能力以及总揽全局的能力发展为认知能力、沟通能力、协调能力以及控制能力。

认知能力就是要在不断质询中深化主体对于社会所面临风险的认识水平，从而在风险来临时可以提前觉察到。此外，认知能力还表现为能够有效整合来自于动态环境的信息输入，并在共享的绩效目标的比照之下，对社会做出风险脆弱性评估。沟通能力指的是在多元主体间创造共享意义的能力，关注的是如何在多元主体间创造并保持共识，这对于高效的危机管理行动具有重要意义。此外沟通能力还包括妥善处理主体间差异的能力，力求使多元主体间的差异不会影响到主体间的统一化。为了创造和维持共识，主体在沟通中力求采用对他人有益的方式来明确自己的目标、使命和诉求，以期引起其他主体和社会的回应和支持，同时主体间还会就机械设备（如无线广播设备、手持设备、卫星等）的互用性（Interoperability）（如数据层面的协议等）构建共识。协调能力指的是主体在行动上与其他主体结成一体，匹配起来以实现共享目标的能力。而控制能力聚焦的是在协同治理中如何维持多元主体的行动于共享目标和愿景上不发生偏离。

（3）行动

行动是对协同治理的具体行为描述，是由一个个特定的流程或过程构成的。Comfort基于协同危机管理的四大关键过程，认为行动可以分为四个阶段，即风险因素监测，风险事件确认与诠释，沟通，自组织与协同联动。结合她的观点，参考相关研究，本文认为行动主要分为四类，即风险常规监测、风险情景确认和解读、风险信息的网络沟通以及自组织和协同联动。

风险常规监测指的就是通过各种监测手段对事先确定的突发事件的警兆进行实时观察的行动，以求可以提前或在第一时间识别突发事件的信号。在信号出现和识别之后，主体根据既有的知识对风险情景进行确认和解读，在此过程中，主体就突发事件的具体情况做出判断，从而将突发事件信息准确迅速地传递给其他相关主体。第三个阶段是风险信息的网络沟通，在此阶段上，主体和协同中心将风险信息在协作网络上迅速传递给相关主体，引起其对该风险情景的注意；在此基础上，多元主体根据信息和既有协作网络就风险情景以及协同行动达成共识，明确彼此的责任和要求。最后，多元主体按照自组织与协同联动的方式采取行动，尽快将风险降低至不发生破坏的状态。

（4）协作网络

协作网络主要指的是主体之间的社会、任务以及知识网络。社会网络指的是主体与主体之间的关系及主体内、外部成员之间的关系。社会网络是客观存在的，并不是以突发事件的发生而产生，社会网络也是动态的，既会在常规状态和突发状态中发生转变，也会随着对突发事件处理水平的提高而发生结构上的变化；任务网络是对协同治理共享目标的分解和细化，是每个主体基于对突发事件和自身使命认知所承担的具体责任，此时的任务网络是静态的。任务网络也是动态的，随着突发事件的级别、处理阶段不断发生变化，针对不同的阶段，任务网络的表现形式有所差别；知识网络描述成员之间使用和共享的信息和知识，是协同治理的支持平台，信息与支持相辅相成。

（5）行动对资产和能力的增强作用

信息机制并不是静态的，而是随着协同治理经验的累积，彼此间也会发生互动作用。Wade等(2004)认为主要存在三类作用，即补偿作用、增强作用以及抑制作用。在Dorothy等人看来，信息技术在城市突发公共事件协同治理中的作用是增强作用，具体表现如下：

首先，在资产方面，行动对信息基础设施的增强作用主要表现在构件的模块化上，虽然具体突发事件协同治理的行动都是特定的，没有先例可循，但不同突发事件之间也存在一些共性，围绕这些共性采用模块化的信息基础设施构件，对于提高资产的使用效率有着极大的促进作用。在行动过程中，多元主体间就事件协同处理不断进行协商和决策，这一过程中多元化领导的实践所积累的经验和教训对于主体领导力的提升无疑具有重要作用。由于主体在行动中会以网络的方式彼此协作，在此过程中网络也会对主体的行动进行衍化，主体间亲密无间的协作会对网络起到极大的增强作用。第二，从能力上看，行动对信息技术能力的增强作用主要表现在模块化开发能力上，与资产的模块化构件相对应，随着协同治理行动经验的不断积累，不同突发事件之间的共性不断被发掘，对于系统化、模块化的信息技术能力提升有着重要的作用。在认知能力上，由于主体对风险的认知能力受到主体既有的心智模型的制约，行动中所反馈的信息对于完善主体对风险认知的心智模型有帮助。沟通能力体现在沟通行动当中，协同治理行动中主体间围绕事件本身和彼此目标、责任等的讨论和确认，对于主体通过更加互惠的方式来与其他主体进行沟通的能力提升有着增强作用。

四、案例分析

外滩是上海著名的风景区，其周围既有万国建筑群的历史风貌，又有陆家嘴的楼宇和灯光代表的现代风光。2011年起，黄浦区政府、上海市旅游局和广播电视台连续三年在外滩风景区举办新年倒计时活动。著名的外滩跨年灯光秀几乎成为历年来上海众多跨年活动的惯例之一。2014年底，鉴于历年外滩跨年灯光秀活动的巨大安保压力，黄浦区政府在与上海市旅游局、上海市广播电台协商的基础上，并向上海市政府请示之后，决定在外滩风景区举行的新年倒计时活动暂停，后12月9日确定新年倒计时活动将放到外滩源举行，活动现场人数控制在3000人左右。新年倒计时活动信息于12月30日上午在黄浦区新闻办公室召开的新闻发布会上由区旅游局对外发布，并经电台等众多媒体予以宣传。然而，事发当晚，外滩风景区还是聚集了很多慕名而来的民众和游客以迎接新年。由于人数众多，黄浦区外滩陈毅广场进入和退出的人流对冲，致使有人摔倒，发生踩踏事件，造成36人死亡，49人受伤。从危机管理的角度看，上海“12·31”外滩拥挤踩踏事件是一起典型的城市突发公共安全事件。这起“原本可以避免”的事件，反映出在当前城市突发公共事件协同治理中存在的众多问题，尤其是在信息协同机制应用方面。下面结合模型予以分析。

1.城市公共突发事件协同治理的资产维度分析

（1）信息基础设施

当前，我国在城市突发公共事件治理中，信息基础设施业已形成一定态势，如上海市公安局通过专题视频会议部署工作；事发前五分钟，警方从陈毅广场的布控探头中提前发现了人员滞留、人流对冲的前兆；上级部门、后方指挥中心、现场指挥部以及警备力量之间的命令传达和情况反馈充分地利用了通讯设施。然而此次踩踏事件还是暴露出了我们在信息协同机制硬软件设施建设方面的严重滞后。

从硬件上讲，虽然整个外滩风景区业已规划布置了监控探头，然而对监控探头却没有充分利用起来。众多监控探头仅仅是将现场画面传输给后方指挥中心；而对于现场事态的监控，仍需要人工判断。无疑，这种基于个体经验的事态判断是缺乏科学性和准确性的。就事态监控而言，仅仅布防监控探头，并将现场信息原封不动地传递给后台是不够的，我们还需要建立起更加综合性的监控系统，比如红外监控的人流密度监控设备。此外，缺乏明确的指示物也是本次踩踏事件发生的原因之一。事发当晚，在外滩风景区沿线交通干道、地铁出口附近等处并没有一些明显的可供市民和游客参考的信息牌来指导其合理避开人流高峰，实现人流分流。如果在事发当晚，可以树立起一些这样的信息指示牌，发布跨年倒计时活动的相关信息，甚至实时发布外滩风景区各地点人流状况，那么民众和游客也就不会过分集中到事发地点。

从软件上讲，我们目前也并没有建立起一套科学的软件系统来支持硬件的运行。就人流监控而言，此次踩踏事件中，后台指挥中心对于监控探头所获得的信息进行筛选和甄别都是由人工完成的，对于信息所蕴含的风险的判断也是凭借个人经验。因此，在更加完善多维度的监控硬件系统的基础上，我们还要关注软件的开发与应用，研究如何筛选和整合信息，并在此基础上运用更加有利于决策的方式（可视化、数字图表等）展现出来。

（2）领导力

就此次踩踏事件而言，政府内部的各主体间彼此孤立，缺乏协作；政府未能充分发挥自己的影响力来影响其他主体的行动，这是此次踩踏事件应对不力的重要原因。而这其中，没有良好的信息协同机制，是上海市公安局、黄浦区公安分局后方指挥中心、现场指挥部以及布防警力之间彼此难以协调行动，政府没能充分与市民等主体产生协同效应的重要原因。缺乏信息协同机制，外滩布防的监控探头只将数据传递给了黄浦区公安分局，并没有通过紧急应急技术手段实时共享给其他部门，尤其是市公安局。后者也就无法通过对现场的实时观测来确定是否需要增援黄浦区公安分局，以致于在事态恶化时再派遣警力增援已是为时晚矣。此外，虽然黄浦区政府曾提前一周在上海市电视台滚动字幕播报外滩活动取消的相关新闻，然而民众，尤其是青年人获取新闻信息的来源主要是新媒体等平台，这种信息发布平台与接收平台之间的差异导致了后面众多民众还是循惯例聚集到外滩迎新年，而并不知道跨年倒计时活动业已改换地点。

领导力的发挥有赖于充分发挥主体的影响力，促进团结和共享的愿景的达成，而这都需要一个良好的信息协同机制。首先，政府可以构建起一个完善的监测网络，实现对城市里各种风险警兆的实时观测。其次，通过构建起良好的内部协同与外部协同信息平台，使这些风险信息在平台上实时流转，这样不同主体就可以及时准确地获得相关信息。此外，政府在发布风险信息的同时，也可以发布政府对风险信息的解读，相应举措和建议以供其他主体参考。这样，其他主体就可以基于政府行动和自我判断做出与政府协调一致的行动，从而实现协同治理的目标。

（3）协作网络

从整个外滩新年倒计时灯光秀活动筹备过程来看，各主体协同联动机制并未有效运作起来，尤其是在信息协同方面。就政府内各部门而言，比如外滩风景区现场管控中，在各部门都做好活动预案之后，黄浦区公安分局和旅游局协管力量之间的配合仍旧停留在划区分管的低水平上，彼此之间缺乏沟通交流。前面提到的人员流量监控系统之间的协同联动更是一个突出问题，因为通过上海市通信管理

局、公安局以及申通集团（地铁运营企业）的数据综合分析可以得出事发当晚各个时段外滩风景区人员流量情况，如果事先就通过三个部门的彼此协同予以整合，那么当晚的警力布置和增援方案就可以更有科学性和针对性，甚至可以出台临时交通管制措施来降低风险。这样，此次踩踏事件或许就不会发生。协同联动机制有名无实以及数据共享的缺位，导致本能够有效整合人流监控数据以供决策参考的三个部门成了信息孤岛，不能与指挥中心之间达成有效的信息共享，这对于风险监测以及风险情景确认与解读是一个重大的不足之处。

2.城市公共突发事件协同治理的能力维度分析

（1）认知能力

认知能力是应对城市突发公共事件的起点，如果能够提前觉察到风险因素的存在，自然就可以有针对性地予以预防或是应对。而一个有效的信息协同机制能够极大地提高各主体对于风险的认知能力。就此次踩踏事件而言，黄浦区政府、公安等部门是存在认知偏差的，一个侧面证明就是上海市黄浦区公安局指挥中心副队长蔡某在踩踏事件后的发布会上的“当晚外滩没有活动，所以没有进行人流限制和交通管制”的说法，然而没有活动不代表没有风险。试想，如果政府与民众间有着充分而有效的信息协同机制，那么政府就可以提前发现民众“外滩跨年倒计时活动会如期举行”的错误认知，进而可以采取有针对性的宣传措施和现场布防措施来降低风险。此外，事发之前，在12月30日的安保维稳工作动员部署视频会上，市公安局业已对陆家嘴、外滩等区域安保问题做出重点强调，而黄浦区政府、公安等部门却没能够充分遵循上级部门的指导和安排。这一方面反映出了黄浦区政府、公安等部门对外滩新年倒计时灯光秀活动在民众中的吸引力缺乏认知，另一方面也反映出当下政府对于民众诉求缺乏一个合理高效的信息获取机制。最后，整个外滩跨年活动变更举行的过程中，所暴露不完善的预案制定、准备不充分等问题，也迫使我们加快建立起一个良好的信息协同机制，从而能够有效提高政府在内的各主体的风险认知能力。

（2）沟通能力

沟通不畅，是此次踩踏事件的重要成因之一。最突出的表现是跨年活动取消以及活动地点更换的信息，并没有充分传达给相关主体，尤其表现在倒计时举办地点“外滩源”和“外滩”这两个如此相似却并没有做出特别说明这一点上。虽然2014年12月31日23点32分，上海市公安局官方微博曾播报外滩实时消息，称“外滩迎新场面壮观，虽然人多，但秩序还算有序，希望在现场的民众们配合民警和武警的指挥，平安跨新年”“外滩已近饱和，警察建议择地前往跨年。”然而此时距案发仅不到5分钟的时间里，着实无力回天。

从事后伤亡人员情况来看，当时外滩聚集的民众和游客以青年人为主，然而在对活动相关信息的宣传时却主要采用了电视台滚动字幕的方式，对新媒体宣传力度十分不足，这种宣传方式与青年人主要依靠新媒体、网络平台获取信息的方式存在巨大的错位，很大程度上增加了人员拥挤、对冲风险的可能性。这种错位也得到了事后来自于百度研究院大数据实验室的系统分析的验证：从其分析结果来看，当晚22点之后，搜索“灯光秀取消了么”和“灯光秀门票”的关键词的数量急剧增加，从侧面证明了政府对于活动相关信息的宣传存在着重大错位。

（3）协调能力

协调能力指的是主体在行动上与其他主体结成一体，匹配起来以实现共享目标的能力。而协调能力的发挥很大程度上取决于信息协同机制建立的好坏，一个架构良好的信息协同机制，能够有效促进主体间对于目标和彼此行为的了解，从而推动主体在行动中相互协调，共同实现既定的目标。从现场应急来看，警备人员、安保人员和热心民众之间的协调配合，特别是最初几位年轻人的努力，很大程度上阻止了现场局面的进一步混乱，有效地控制了现场局面，警备人员、民众和现场医生职业者间围绕伤者救援展开协调行动也使得伤者得到了第一时间急救，为后面转送医院进行救治争取了时间。

然而，从整个外滩跨年倒计时活动举办过程来看，政府内部各部门，政府与其他主体的协调能力还有待提高，信息协同机制还有待深化。比如此次外滩源倒计时活动方案从形成到审批历时17天，再到发布又过了4天，留给活动主办方宣传的时间还不足一周。在这样的情况下，留给活动主办方以及监管部门对各种预案的模拟演练的时间并不充足，对各种突发情况的准备也不充分。而对慕名参加的民众和游客而言，也就没有充分的时间了解活动举办的相关信息，进而连“外滩”和“外滩源”也不能有一个明确的认知。这都严重制约了政府等各主体对于活动风险的觉察，进而各主体也就不能就安全喜乐跨年这一目标产生协调一致的行动。

（4）控制能力

控制能力聚焦的是在协同治理中如何维持多元主体的行动于共享目标和愿景上而不发生偏离。控制与协调类似，但更加侧重于对既定目标的追求。控制能力的提升与信息协同机制有着密切的关系，通过良好的信息协同机制，不仅可以有效整合政府与其他主体的力量，进而控制各主体朝着既定的目标前进，还可以有效降低达成目标的控制成本。同样是外滩跨年活动，2014年元旦跨年，公安系统共出动警备力量多达6000人次，并且提前实行了地铁封站、地面交通管制等措施，才保证了灯光秀活动的有序安全进行。对于政府单一主体而言，6000人次的警备力量无疑是一个巨大的成本负担。而此次活动政府仅仅派出了770名警力，外加108名协警力量，并且近400人集中安排在外滩源地区，对于偌大的外滩风景区，剩余警力着实无力应对现场超过30万人次的人流秩序维持工作，出现人流拥挤踩踏的事件也就不足为怪了。

3.城市公共突发事件协同治理的行动维度分析

（1）风险常规监测

风险常规监测是行动的第一阶段，这阶段主要是通过各种监测手段对事先确定的突发事件的警兆进行实时观察的行动，以求可以提前或在第一时间识别突发事件的信号。由于这种监测需要的信息是多源的，因此构建一个有效的信息协同机制对于风险因素常规监测而言就非常有必要。对于风险因素监测而言，此次踩踏事件的风险因素主要来源于两个方面，其一是现场人流量的监测，事发当晚对于人流量的监测仅靠警员依照个人经验对人员流量做出判断，这种方式已经满足不了当下对于城市突发公共事件风险因素监测的需要。而目前可实现的多元监测却因为信息孤岛问题没有实现，如地铁运营企业的人流数据、通信管理局所拥有的外滩风景区附近通信基站载荷数据，交通部门的车流数据等都是此次踩踏事件中非常重要的风险监测数据，这些数据却并没有在事前得到充分利用。其二，是对于活动宣传相关信息风险因素的监测，由于此次活动举办地点外滩源与外滩存在相当歧义，应着重在宣传过程中做出区分，并就民众的认知做出监测和及时跟进。如果有着良好的信息协同机制，哪怕一开始没有意识到外滩与外滩源的相似性，在后面政府与民众的信息互动中也可以得以纠正。

（2）风险情景确认与解读

在信号出现和识别之后，主体根据既有的知识对风险情景进行确认和解读，在此过程中，主体就突发事件的具体情况做出判断。透视此次踩踏事件，我们可以发现，由于缺乏信息协同机制，对于风险情景的确认和解读工作完全是黄浦区公安分局一个部门完成的，市公安局、政府外部其他主体都未曾参与。而仅靠黄浦区公安分局一个部门的确认和解读自然也是不够的，这既表现在相关风险监测数据缺乏科学性和准确性，也表现在监测数据表达是在脱离情景的条件下进行的。由于信息脱离了情景，其背后潜藏的风险也就未能充分解读出来。如果可以通过信息手段收集来自于现场民众的反馈，那么对于风险的确认和解读相信会更加准确。

（3）风险信息的网络沟通

在此阶段上，主体可以将风险信息在协作网络上迅速传递给相关主体，引起其对该风险情景的注意，在此基础上，多元主体根据信息和既有协作网络就风险情景信息以及协同行动方案达成共识，明

确彼此的责任和诉求。在这个过程中，良好的信息协同机制可以有效支持信息的网络传递和沟通。就此次事件而言，由于缺乏信息协同机制，风险信息的沟通存在两大问题，其一、政府并没有向社会和公民发布充分的活动相关信息（对于外滩、外滩源不加特别说明），在信息发布过程中也存在着宣传失位、错位的问题（电视台作为发布平台与新媒体作为获取平台之间的不对应）。

（4）自组织与协同行动

在这个阶段上，多元主体按照自组织与协同联动的方式采取行动，尽快将风险降低至不发生破坏的状态。而自组织和协同行动，都需要信息作支撑，作为重要影响因素的信息协同机制，自然发挥着不可或缺的作用。此次事件中，现场和后方有着截然不同的表现。首先，在现场，民众和警备力量之间构建起了有效的信息协同机制，并有效地支撑了现场的应急处置，比如在现场几位表现突出的青年人的呼吁下，民众配合警方有序后退，并自发形成人墙阻止二次踩踏的发生，有效地控制了现场局面，一些在场医务人员也在得到消息的情况下迅速赶到事发现场，对伤员进行了第一时间救治，为伤员转送医院救治争取了时间。然而，由于缺乏信息技术手段，现场和后方指挥中心并没有形成有效互动，并且对于事态发展的判断以及处理也存在一定偏差。

4.城市突发公共事件协同治理的协作网络维度分析

协作网络是城市突发公共事件协同治理的关键变量，主体间社会网络、任务网络和知识网络的构建，能有效支持协同治理行动的开展。

（1）社会网络

社会网络是以关系为导向，关注团队组织和团队成员之间关系及沟通，是主体与主体之间的关系及主体内、外部成员之间的关系。一个良好的社会网络的建立需要主体间在信息方面做到充分的共享和协同，从而构建起互信互助的氛围和行为机制。从此次踩踏事件可以看出，目前，我国政府内部部门间，政府与其他治理主体间并没有形成良好的社会网络机制，这一方面表现在当前的安保工作主要依靠政府、公安系统力量，缺少市场化（专门安保公司）、社会化力量（志愿服务组织）的参与；另外，现有的部门间网络机制也并没有达到互信互助的地步，主体间，主体内部、外部成员之间社会网络仅仅是割裂地存在着。虽然市公安局、区公安局之间，黄浦区政府内部部门间存在着社会网络，然而其成员之间的关系并没有使得社会网络得以常态化，并在此次踩踏事件应对中发挥出应有的作用。

（2）任务网络

任务网络是对协同治理共享目标的分解和细化，由此，为了充分认识主体自身的使命和任务，并了解相关主体的使命和任务，我们必须要建立起一个良好的信息协同机制，通过彼此信息的共享和协同，加深对自身和其他主体的认识。就此次踩踏事件而言，任务网络还是发挥出了一定的作用，比如市公安局、区公安局之间对安保维稳工作要求和目标分解和细化，以及随着突发事件警兆升级，市公安局的逐步深入的指示以及最后直接介入的行为，都体现出了任务网络在突发事件协同治理中的作用。然而，这种作用的发挥由于少了信息协同机制的支持，并没有充分地化解危机，降低风险，这也是此次踩踏事件的原因之一。

（3）知识网络

知识网络是成员之间使用和共享的信息和知识。就此次踩踏事件而言，由于缺乏信息协同机制的支持，我们可以明显发现知识网络是此次踩踏事件中体现出来的当下城市突发公共事件协同治理网络构建的短板。从人员流量监测的角度看，如果当时可以综合地铁运营公司、通信管理局以及公安部门的数据，甚至进一步从各种手机地图app（如百度地图）后台获取到外滩地区手机定位的信息数据，那么对于整个外滩风景区警力部署工作的科学化和有效程度提升无疑是巨大的，而这种来自于不同主体信息的收集、集成和整合、分析，都需要建立起主体间一个有效和密切的知识网络。

5.城市突发公共事件协同治理中行动反作用维度分析

此次事件中，行动的反作用主要体现在事后的反思与总结当中。就信息协同机制而言，行动中暴露出来的问题，为接下来构建信息协同机制指明了方向，有利于我们有针对性地增强现有的能力建设和资产。从经验的角度讲，这次踩踏事件，在暴露出政府不足的同时，也让我们看到了政府之外主体在城市突发公共事件协同治理方面的潜力和巨大作用，比如现场民众对于局面的控制作用，百度等搜索引擎、手机地图app服务商等在此类风险监测方面的潜力等，这也为信息协同机制的建立提供了良好的证据支持。

五、城市突发公共事件协同治理的实践启示

上海“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件暴露了我国当下在城市突发公共事件协同治理中的诸多问题，尤其是信息协同机制建设方面，存在严重不足。

首先，现有的资产和能力建设严重滞后于协同治理的需要，亟待有效的信息协同机制来支持其建设和完善。以信息基础设施为例，从硬件上讲，此次事件中对外滩风景区的监控布防业已到位，然而这种监控布防仅仅是原封不动地将现场信息传递给后方指挥中心，这种原始信息的传递并不能够有效地提升我们的风险认知能力，也不能有效地支持对风险的监控行动。因此，加快研发多种探测手段相结合的新型监控布防系统从而有效提升我们的风险监测能力对于预防此类事件是非常有意义的。从软件上来看，视频会议，对讲机等手段的应用对协同治理水平提升起到了推动作用，然而GIS等技术的可视化风险监测与评估却还未能在实践中得以充分应用。这种基于综合监测硬件设施基础上的软件开发，将为我们的信息收集、筛选与整合提供一个更加完善的平台和便捷的工具。此外，对于不同监测系统之间的互联互通也是信息基础设施建设的重要内容，这不仅仅意味着将来源于不同监测系统的信息和数据在技术层面有效整合，同时也意味着对协同治理资产和能力在组织层面和流程层面的一次巨大变革。

其次，从协作网络的角度看，目前的社会网络、任务网络、知识网络建设均滞后于实践发展的需要。有效推动协作网络加速发展有赖于我们建立起良好的信息协同机制，从而能够更加密切主体间关系，有效推动协同治理的发展和深化。比如政府首先可以主导构建起一个完善的包括多元主体的监测网络，实现对城市的各种风险警兆的实时观测。其次，通过构建内部协同与外部协同信息平台，使这些风险信息在平台上实时流转，这样不同主体就可以及时准确地获得相关信息。此外，政府在发布风险信息的同时，也可以发布政府对风险信息的解读，相应举措和建议以供其他主体参考。这样，其他主体就可以基于政府行动和自我判断做出与政府协调一致的行动，从而实现协同治理的目标。尤其针对当前三大协作网络不健全的局面，在发挥信息协同机制支持作用的同时，也要加强相关法规的完善从而使其变得有法可循，有章可依；此外，要构建起互利互信的主体间，主体内、外部成员间的社会网络，一个充分共享和协同的主体间的知识网络的构建，也是城市突发公共事件协同治理理论研究和实践探索的重要内容。

最后，在此次踩踏事件中，暴露了包括政府在内的多元主体在风险认知和沟通方面的巨大不足和显著差异，而城市突发公共事件协同治理需要的是多元主体对风险有着较为清晰且相对一致的认知，并且能够在沟通中对风险监测等行动和目标达成一致。这督促着我们加快信息协同机制的构建。

六、结 论

近年来，频发的城市突发公共安全事件对政府治理能力提出了严峻挑战，突出协调配合、协同增效的协同治理为城市突发公共事件治理提供了新的范式。协同治理需要多元主体间的数据共享和彼

此业务无缝对接，而这离不开IT技术的支持。基于现有研究，本研究综合Dorothy等的资源基础论（Resource-based View）框架、Comfort的4Cs理论、Paul等的协作网络理论构建出资产、能力、行动和协作网络四位一体的城市突发事件协同治理分析框架，重新审视了信息协同机制在城市突发公共事件协同治理中的角色与作用。

本文认为，信息机制建设能够有效推动城市突发公共事件协同治理水平的提升，并且对协同治理中其他资产和能力以及协作网络建设起到了重要的增强作用。在分析框架之下，本文以上海外滩跨年踩踏事件为案例进行实证分析，认为此次踩踏事件中，暴露了政府等多元主体在现有资产和能力方面，尤其是认知和沟通方面的巨大不足与差异，主体间协作网络的建设也仅在任务网络上取得了一定成绩，社会网络和知识网络建设仍任重道远。进而，基于案例分析结论，根据所建构的模型，本文有针对性地提出了城市突发公共事件协同治理的信息机制建设的改进意见，即必须要对现有资产和能力进行评估，从而找出其与协同治理目标实现所要求的状态之间的差距，进而做出有针对性的补充和加强；深化对主体内、外部成员间的社会网络、主体间的知识网络的构建研究和实践检验；同时提升包括政府在内的多元主体的风险认知和沟通能力，努力促成协同治理的共识。

本文主要有两个局限性。第一，虽然本文在三大模型的基础上重新构建了城市突发事件协同治理的分析框架，但对于该模型的适用性还有待商榷。第二，对于信息协同机制分为资产、能力、行动与协作网络四部分，为深入研究信息机制的作用提供了一个可探索的框架，但对于各部分内部的影响因素，可能还有其他变量未被发现，尚待进一步研究。

注释：

①认知因素是Comfort基于对卡特琳娜飓风救灾工作案例研究中得出的结论，这一结论得到了Schneider,S(2008)研究的支持。在对美国的飓风卡特里娜事件处置的分析中，他发现，美国飓风卡特里娜事件处置所涉及到的部门对于自身之外的其他利益相关者的角色和责任并没有一个清晰的认知；此外民众与官员对危机管理系统运作机制的认知也存在显著差异，而这种认知差异导致了美国飓风卡特里娜预防失败和救援工作的低效。

②Salmon P M,Neville A S,Jenkins D P,et al.Coordination during multi-agency emergency response:issues and solutions[J].Disaster Prevention and Management,2011,20(2):140-158.

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Study on the Mechanism Informatization for Collaboration for the Public Emergency Events

Fan Bo/Yu Jie

During the past years,while high occurrence of City Emergency Events has raised critical challenge for the capability of governance.Collaborative governance,which emphasizes the coordination and synergism has brought us new paradigm to deal with issues of city emergency events.Effective collaborative governance relies heavily on the full communication and consensus building as well as seamless process among different stakeholders,which needs a well-constructed information support system.Based on current research,this paper has combined Dorothy's resource-based framework,Comfort's 4Cs Model and Paul's Collaborative Network Classification,and puts forward a new comprehensive framework for the information support system.This new framework has four parts,namely assets,capabilities, action and coordination network.Taking Shanghai Bund Stampede as studying case,the new framework was tested to see its potential in reality.Finally,the practical implications as well as the conclusions are present for the improvement in information support system for city emergency events.

City Emergency Events;Collaborative Governance;Information Support System;Emergency Management

C939

A

1009-3176（2015）05-016-（15）

（责任编辑 矫海霞）

*本文受国家哲学社会科学基金重大研究项目 “重大灾害时空规律及灾备资源布局的统计学研究”（14ZDB152），以及国家自然科学基金“基于空间分类挖掘的应急救援资源储备研究”（71371122）和“基于空间关联分析的非常规突发事件应急预警网格布局研究”（91024007）的资助。

2015-6-15

樊 博 男（1975-）上海交通大学国际与公共事务学院教授 博士 博士生导师

于 洁 男（1990-）上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生