公共文化服务可及性评价研究：经验借鉴与框架建构*

王 前，吴理财

（1．华中师范大学，武汉 430079；2．湖南工业大学，株洲 412007）

公共文化服务可及性评价研究：经验借鉴与框架建构*

王 前1，2，吴理财1

（1．华中师范大学，武汉 430079；2．湖南工业大学，株洲 412007）

可及性是一个评价服务系统与服务对象间“适合度”的概念。本文在借鉴卫生服务可及性评价框架和受教育权评价框架的基础上，建构了一个由可获得性、可接近性、可接受性和可适应性四个维度组成的公共文化服务可及性评价框架。

公共文化服务；可及性;评价框架；文化权利

吴理财 男 （1970-）华中师范大学政治学研究院教授 博士生导师 中国农村综合改革协同创新研究中心副主任 国家公共文化服务体系建设专家委员会委员

一、公民健康权与卫生服务可及性评价框架

在西方国家，健康权被视为公民的一项基本人权，卫生政策的一个基本目标就是确保所有公民能公平地获得医疗卫生系统提供的卫生服务。为了科学地测度医疗卫生系统是否提供了公平的卫生服务，西方卫生政策与卫生服务研究者提出了卫生服务可及性（access to health care）的概念，并把该概念操作化为一个评价服务对象与卫生服务系统的“适合度”的分析框架，用以分析医疗卫生系统是否公平地为公民提供了卫生服务，以及相关的影响因素。卫生服务可及性作为一个分析和评价卫生服务系统运行成效的框架，是理解卫生政策和制定卫生政策的关键。

美国学者安德森（Ronald Andersen）及其团队较早对卫生服务可及性进行了系统研究，他们认为，“不论是否具有支付能力，所有的人都应该有获得卫生服务的权利”，[1]卫生服务可及性则被视为一个评价公民是否能公平地获得卫生服务的概念。安德森等认为评价卫生服务可及性最好的方式是考察卫生服务的实际利用情况，基于这样的认识，他们于1974年建构了一个分析卫生服务可及性的“卫生服务利用社会行为模型”。[2]该模型主要从环境因素（Environment）、人群特征（Population characteristics）、卫生行为（Health behavior）和健康结果（Outcomes)四个方面对卫生服务利用和可及性进行分析，环境因素主要包括影响个人卫生状况的外部社会经济背景、贫富程度、政治、社会观念等因素，以及影响卫生服务体系的卫生政策、资源、组织和筹资安排等因素；人群特征主要指影响人群服务利用倾向特征（人口学特征、社会结构和健康信念等）、促进资源（个人、家庭和社区资源等）和服务需要（人们如何评价自己的总体健康状况，如何处理、对待疾病、疼痛和焦虑等）；卫生行为主要包括人们的个人自我医疗行为（个人通过适宜的饮食和营养、身体锻炼、减少压力、戒烟酒等维持和提高自身的健康）和卫生服务利用行为（门诊、住院等）；健康结果则包括了人们对健康认知状况、客观健康状况和病人满意度。[3]在之后的研究中，阿黛（Lu Ann Aday）和安德森（Ronald Andersen）为了更好地分析卫生服务可及性，又把可及性定义为“那些描述某一给定人群潜在和实际的进入医疗保健系统的维度”，[4]并细分为潜在的可及性（Potential access）和实现的可及性(Actual access)，其中，潜在的可及性是指卫生服务体系的结构性特征(如卫生服务的组织、供给等)和影响服务消费者利用卫生服务的促进资源指标(如需要、健康信念、社会结构等)，实现的可及性是指患者真正实现的卫生服务利用情况（如医生、医院和其它形式的服务利用）。[5]安德森团队的卫生服务可及性研究，主要以卫生服务可及性的公平性为着眼点，通过在一个宏观的社会框架中考察卫生服务的实际利用情况，来研究各种潜在的促进和阻碍卫生服务利用的影响因素，进而改善卫生政策，引导潜在的可及性向实现的可及性的转化，提高卫生服务可及性水平和卫生服务可及性的公平程度。

1981年，洛伊·潘查斯基（Roy Penchansky）和威廉·托马斯（William Thomas）把可及性（access）定义为一个代表顾客与卫生服务系统间“适合度”的概念，它包括可获得性（availability）、可接近性(acceptability)、可适合性(accommodation)、可承受性(affordability)和可接受性(acceptability)五个具体的维度。其中，可获得性主要衡量现有服务资源的数量和类型与顾客的数量和需求类型之间的关系；可接近性主要衡量服务提供机构地点和顾客住处的关系，包括交通资源、交通时间、距离和成本等因素；可适合性主要衡量服务机构组织资源满足顾客需求的方式与顾客对这些方式适应和认可程度，包括预约系统、营业时间、通道设施和电话服务等；可承受性主要衡量卫生服务价格、保险费或保证金要求与顾客收入、支付能力及现有医疗保险体系间的适合度；可接受性主要衡量顾客对卫生服务人员及其服务方式的态度和服务人员对顾客素质的态度之间的适合度。洛伊·潘查斯基和威廉·托马斯认为，可及性的五个维度并不是独立的，而是密切地联系着共同解释可及性概念。他们还从这五个维度出发建构了一套测量卫生服务可及性的患者满意度指标体系。[6]因此，洛伊·潘查斯

基和威廉·托马斯的卫生服务可及性研究，更侧重于对可及性的可操作化评价，旨在建构一套指标体系来评价和诊断现有卫生服务系统运行状况。

2008年，皮特·戴维斯（Peter Davis）等提出一个从地理可及性(geographic access)、可获得性(availability)、经济可及性(financial access)和可接受性(acceptability)四个方面评价卫生服务可及性的分析框架。在该框架中，地理可及性主要指患者到最近卫生服务地点的距离及花费的时间，可获得性主要指卫生服务系统是否能为有需要的患者提供正确类型的卫生服务，经济可及性主要指卫生服务价格是否在患者消费意愿和可承受能力范围之内，可接受性主要指卫生服务提供者的态度等是否符合患者的社会文化期待。[7]显然，皮特·戴维斯的分析框架更注重分析患者在利用卫生服务系统提供的服务时所可能遭遇的影响因素，并且主要从较微观的层面分析卫生服务系统与患者卫生服务利用的“适合度”。

实际上，卫生服务可及性不仅在西方国家卫生政策研究中被广为应用，在我国卫生政策研究领域中也是一个常用的分析概念。例如国内学者们运用可及性概念对基本医疗保障制度卫生服务可及性[8][9]、社区卫生服务可及性[10]、新型农村合作医疗对卫生可及性的影响[11][12]等进行了研究。这些研究表明，可及性作为一个分析和评价卫生服务系统与服务对象的“适合度”的概念，不仅具有理论逻辑上的自洽性，也具有实际操作上的可行性。这正是本文尝试把可及性概念引入公共文化服务评价的重要原因。

二、公民受教育权与受教育权评价“4A”框架

与健康权一样，受教育权（the right to education），尤其是接受基础教育权，也是公民的一项基本人权。联合国人权委员会作为联合国在人权领域最重要的机构，[13]为保护世界范围内的人们的受教育权，设立了教育权特别报告员专题机制。卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基（Katarina Tomasevski）是首任联合国人权委员会教育权特别报告员，她于1999年向联合国人权委员会提交了一份对世界范围内受教育权保护情况的初步报告。在该报告中，为描绘政府对保护受教育权方面的义务，卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基把卫生服务可及性概念引入受教育权评价，提出了一个“4A”框架来评价初等学校应该具备的特征，即为保障受教育权的实现，初等学校应该具备可获得性（Availability）、可接近性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可适应性（Adaptability）。在卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”框架中，“可获得性”主要指政府有义务投资建设足够的初等学校，并确保初等学校的招生能力不低于小学适龄儿童的数量，因为如果政府投资建设的初等学校不足以接受所有适龄儿童入学，那么显然适龄儿童获得教育的权利就只是一种愿望，而不是一种权利。“可接近性”主要是指初等学校在招生中不得违背非歧视性原则，即所有适龄儿童不因性别、语言和宗教等原因被排斥入学。“可接受性”主要指国家有义务在教学内容、教学语言、教学纪律等方面确保所有初等学校达到国家制定的最低标准，确保所有初等学校提供的教育能够为家长和学生所接受，确保让家长和学生有被尊重或不被羞辱的感觉。“可适应性”主要指教育要适应全球化和地方化两种趋势，确保教育内容和教育方式既能适应全球化带来的知识挑战，又能对当地需求和具体的种族、语言或宗教特征做出适当回应。[14]

2000年，卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基在其向联合国人权委员会提交的第二份受教育权保护情况报告中继续运用她的“4A”框架分析政府对受教育权的义务，并分析了财政补贴私立学校和教师因素对可获得性的影响，学费负担对可接近性的影响，将怀孕视为违纪行为对教育可接受性的影响，以及保护童工等处境不利者对于提高教育可适应性的重要性。[15]2004年，卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基在进一步对包含受教育权保护条款的主要国际公约进行横向对比的基础上，对其“4A”框架进行了明确化，从可获得性、可接近性、可接受性和可适应性四个维度界定了国家在受教育权保护上

的核心人权义务。[16]

显然，卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”评价框架是从政府保护受教育权的角度提出的，并明显受“可及性”概念的影响。该框架对于分析和评价初等教育系统保护适龄儿童受教育权状况是比较合适的，正因为如此，该“4A”框架后来被联合国经济、社会及文化权利委员会采用，用于分析和评价国家初等教育对教育权保护状况。卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基提出的“4A”框架，也引起了我国学者的关注。吕建高和尚剑伟提出受教育权指标的制定应该以卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基提出的“4A”框架为基础，并按照结构、过程和结果指标模式对4A框架进行分解，最终确定受教育权的具体指标体系。[17]尽管，卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”框架侧重于分析受教育权保护的国家义务，但其强调的初等教育体系应该具备的“4A”特征，事实上为评价初等教育体系与受教育对象的“适合度”，即国家提供的初等教育服务的“可及性”，提供了一个很好的分析和评价框架。正因为如此，我们认为公共文化服务体系作为国家为保障公民基本文化权利而建构的系统，对公共文化服务体系可及性的评价，可以充分借鉴卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”框架，而卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”框架对卫生服务可及性分析框架的成功借鉴，则无疑增加了我们借鉴卫生服务可及性分析框架和“4A”框架来建构公共文化服务可及性评价框架的信心。

三、公民文化权与公共文化服务可及性评价框架建构

自2005年，公共文化服务体系概念在国家层面被明确提出以来，公共文化服务体系建设已成为我国文化建设的重要内容和战略工程。在近十年的建设实践中，我国公共文化服务体系建设已基本形成国家层面宏观规划，地方积极创新示范，以保障公民基本文化权利（权益）和满足公民基本文化需求为目标，以均等化为导向，以重点“文化惠民”工程为抓手，以创建考评为手段的建设格局，并取得了积极成效。

保障公民基本文化权利是公共文化服务体系建设的基本目标之一，也是制定国家基本公共文化服务保障标准的法理依据。[18]无论是公共卫生服务体系、公共教育服务体系，还是公共文化服务体系，都是以保障公民基本权利（健康权、受教育权和文化权利）为目标的，也就都存在一个服务体系与公民需求、特征等的“适合度”问题，也即服务的“可及性”问题。因此，本文把公共文化服务可及性界定为公民能否便捷及时地获得公共文化服务体系提供的文化服务，以及公共文化服务体系通过公共文化服务是否能满足公民的公共文化需求，简单地说，可及性就是一个评价公共文化服务体系与其服务对象的“适合度”（the degree of fit）的概念。建构一个合适的可及性评价框架，来分析和评价公共文化服务体系与公民文化需求与文化服务利用行为间的适合性，对于监督服务体系的运行和改善服务体系运行绩效都是十分关键的。因此，我们尝试借鉴卫生服务可及性理论和受教育权“4A”分析框架，建构一个对公共文化服务可及性评价框架（见下图）。

在本公共文化服务体系可及性评价框架中，鉴于我国公共文化服务体系建设首先是由国家层面的制度设计提出和推动的，并具体由公共文化服务机构系统贯彻落实，因此我们把公共文化服务体系分为两个层面，一是国家制度设计层面，二是文化机构系统层面。国家层面的制度设计包括了政策设计、组织安排与资源分配等，具体而言，包括国家通过制定国家保障标准确认基本公共文化服务的范围和保障水准、通过制定中长期发展规划确定公共文化服务体系建设目标与重点、通过机构调整与改革设计公共文化服务组织体系、通过财政预算和人事制度分配公共文化服务系统的资金和人力资源等。国家层面的制度设计是否能转化为具体的公共文化服务产出，则有赖于公共文化服务机构系统（包括文化行政部门与图书馆、文化馆、博物馆等文化实体）的有效运作，具体而言，则有赖于公共文化服务机构系统是否有科学的管理机制、服务程序和服务技术。

图：公共文化服务体系可及性评价框架

公共文化服务体系产出的公共文化服务在服务结果层面能否转化为实际的公共文化服务效用，取决于公共文化服务体系产出的公共文化服务在类型、数量、公平性、便利性等方面是否能有效地保障城乡公民的基本文化权利和满足城乡公民现实的文化需求，也即公共文化服务体系的文化服务提供和城乡公民的服务利用之间是否具有较好的“适合度”，换言之，就是公共文化服务是否具有较高的可及性。

公共文化服务可及性作为一个评价公共文化服务体系和城乡居民之间的“适合度”的概念，可以从可获得性（Availability）、可接近性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）和可适应性（Adaptability）四个相互联系的维度来进行评价。显然，这四个维度与卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基的“4A”框架具有一致性，但在具体的维度所指上，既融入了卫生服务可及性分析的相关维度，又根据公共文化服务的特点赋予了不同的内容。例如，可接近性维度就包括了皮特·戴维斯卫生服务可及性评价框架中的地理可及性维度，而洛伊·潘查斯基和威廉·托马斯卫生服务可及性评价框架中的可承受性维度，则因为当前我国公共文化服务体系所提供的公共文化服务基本实行文化机构“免费开放”和免费服务不存在可承受性问题，故舍弃不用。

可获得性主要指公共文化服务体系建设所提供的文化设施和服务人员的种类和数量能否满足城乡公民现实的文化需求。可获得性可视为一个主要衡量国家在保障公民基本文化权利的义务履行情况的维度，因为如果国家不提供足够文化设施和服务人员，来满足具有基本文化需求的公民的需要，那么就如卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基论及受教育权的国家义务时所指出的那样，公民获得基本文化服务就只是一种愿望，而不是一种权利。可获得性可以用公共文化服务设施覆盖面（如乡镇综合文化站覆盖率、公共电子阅览室行政村覆盖率等）、人均设施占有量（如人均公共图书馆藏书册数等）和文化服务人员配备（每万人配备的文化服务专业人员数量）等指标来分析和评价。

可接近性主要指城乡居民到公共文化服务机构利用服务的空间距离、交通成本、时间成本时阻碍城乡公民的服务利用行为，以及公共文化服务机构在提供服务时是否存在技术性歧视和态度性歧视，是否排斥老年人、残疾人、农民工等社会弱势群体对公共文化服务的利用。可接近性维度主要是衡量公共文化服务可及性的公平性，这种公平性可分为水平公平性和垂直公平性，“水平公平性是指相同服务需要的人有相同的可及性，垂直公平性是指不同服务需要的人有不同的可及性”。[19]具体而言，水平公平性是指具有相同文化需求的人，不论其年龄、文化程度、所处地域、身体健康程

度等，都应该能接近公共文化服务体系提供的同类型的公共文化服务；垂直公平性则是指具有不同类型文化需求和不同层次文化需求的人，只要其需求是在国家保障的基本文化需求范围内，都应该能通过不同的方式从公共文化服务体系提供的公共文化服务中获得。可接近性可用公共文化服务机构服务半径、公民到公共文化服务机构的交通资源、交通时间、公共文化服务机构是否建有残疾人通道、公共文化服务机构是否面向农民工开放等指标来分析和评价。

可接受性主要指公共文化服务机构提供的文化服务内容、服务人员的素质、服务过程是否符合城乡居民的社会文化期待。可接受性主要是从文化心理层面衡量公共文化服务体系与公民间的“适合度”，也即公共文化服务是否在文化心理层面为公民所乐于接受，换句话说就是“公民能心情愉快地得到公共文化服务”[20]。可接受性可以通过第三方开展的公共文化服务顾客满意度调查来分析和评价。

可适应性主要指公共文化服务机构是否能根据城乡公民文化服务需求和消费习惯的差异和变化适时地调整管理机制、服务程序和服务技术，以及国家层面的制度设计能否根据公共文化服务机构反馈的信息适时地修正和调整。可适应性主要衡量公共文化服务体系与公民间的动态“适合度”，即在公民需求反馈与公共文化服务体系自我调整的双向互动中所呈现的“适合度”。可适应性可用公共文化服务机构是否建有顾客需求反馈机制、各公共文化服务行业是否建立了公民需求调查机制、国家层面的制度设计是否建立了专家和公众参与机制，以及这些机制是否真实运行并运行有效等指标来分析和评价。

公共文化服务可及性评价的四个维度并不是独立的，而是相互联系的。可获得性是公共文化服务可及性的基础性维度，没有可获得性，也即国家提供的文化设施和服务人员不够的话，那么可接近性、可接受性必然会受到影响。我国公共文化服务体系建设初期对公共文化设施网络建设的重视，就可视为一种增强公共文化服务可获得性的努力，因为足够的文化服务设施，是公民从行为上获得公共文化服务和从内心上接受公共文化服务的基础性前提。可接近性是公共文化服务可及性的关键性维度，直接影响着文化服务机构的服务提供能否转化为公民的实际服务利用行为。例如，当前不少农村都建了高标准的农家书屋，但多建在远离居住区的新村部，并且由于图书缺少更新，开放时间随意，兼职管理员专业素质缺乏等因素，导致农家书屋成为摆设，没有成为农民借阅图书的中心。可接受性是公共文化服务可及性评价的主观维度，它主要衡量公民对公共文化服务的满意度，但它很显然受到可获得性和可接受性的影响。还是以农家书屋为例，一个地理位置偏僻，图书基本没有更新，开放时间随意性大，管理员服务态度又差的农家书屋，其提供的图书借阅服务是肯定不会让农民满意的。可适应性是公共文化服务可及性评价的动态维度。公民的服务利用行为和服务满意心理并不是静态的，而会随着技术的进步、文化习惯的改变和权利意识的觉醒等因素的变化而变化，这种变化能否被公共文化服务系统所察觉，并及时调整系统运作，必然会影响公共文化服务可及性的其他三个维度，从而影响整体的可及性。例如，随着网络信息技术的发展，公民阅读和检索习惯逐步由传统纸质阅读和检索向电子阅读和检索转变，假如公共图书馆系统没有察觉到这一变化趋势，并且也没有通过增加网络设备、配备专业人员、调整服务方式等来应对这一变化趋势，那么显然，公共图书馆系统提供的公共文化服务的可获得性、可接近性和可接受性都将受到影响。

综上，我们从可获得性、可接近性、可接受性和可适应性四个相互联系的维度建构了公共文化服务可及性评价框架来分析和评价公共文化服务体系与城乡公民间的“适合度”。该评价框架可以分析阻碍城乡居民公共文化服务利用的关键因素，并为下一步公共文化服务体系建设找出建设的重点。当然，不可否认的是，我们所建构的公共文化服务可及性评价框架，仍只是一个初步的知识性框架，要具体对公共文化服务可及性进行科学的量化评价，还需要进一步把该框架操作化为一个具体的评价指标体系，这将是我们下一步研究将要完成的工作。

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[20]吴理财.县域公共文化服务体系应延伸到村社[N].光明日报,2014-9-13(012).

A Framework of Evaluating the Access to Public Cultural Services:Some Experiences from Other Areas

Wang Qian/Wu Licai

Access is a concept to evaluate the degree of"fit"between services system and clients.By analogy experiences in evaluating the access to health service and the right to education,the paper developed a framework of evaluating the access to public cultural services,which is composed of four dimensions:availability,accessibility,acceptability and adaptability,

Public Cultural Services;Accessibility;Framework of Evaluating;Cultural Rights

*本文系国家社科基金重大招标课题《加快公共文化服务体系建设》（10DZ&018）的阶段性成果之一。

2014-12-9

王 前 男 （1983-）华中师范大学政治学研究院博士研究生 湖南工业大学商学院讲师

（责任编辑 矫海霞）

D035

A

1009-3176（2015）03-053-（7）

自2005年10月党的十六届五中全会 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的政策表述以来，公共文化服务体系建设作为一项国家文化战略工程已实施近10年，覆盖城乡的公共文化设施网络体系基本建成，基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标。然而，文化设施网络建成之后，其运转是否有效地满足了公民的基本文化需求，是否有效保障了公民的基本文化权利？对这个问题的回答，不仅关系到从“政绩”角度对公共文化服务体系建设成效进行评价，也关系到从“管理”角度如何诊断现有公共文化服务体系运行中存在的问题并进而加以改进。因此，无论是科学评价公共文化服务体系建设现状，还是进一步完善公共文化服务体系运行，都要求建立一个系统、全面、合适的公共文化服务体系评价框架。在卫生政策研究与教育政策研究中，可及性评价已是一个较为成熟的服务评价框架。尽管任何公共服务的提供都有一个可及性评价问题，并且可及性评价是制定和改进公共服务政策的关键环节，但吊诡的是，在公共文化服务研究领域却鲜有文献对公共文化服务可及性进行专题研究。有鉴于此，本文尝试在对卫生服务和教育服务可及性研究文献进行梳理的基础上，建构公共文化服务可及性评价框架。