城市社区治理中居民参与问题研究——以东明县南关社区、东关社区为例*

高红敏，鲁志民，许静华

(中共东明县委党校，山东东明274500)

一、居民参与城市社区治理相关概念的界定

(一)社区和城市社区

“社区”一词最初是由德国社会学家滕尼斯在其l887年出版的《社区与社会》一书中，作为与“社会”相对的概念而被首次提出来的，其代表的含义和现代意义上社区的含义大相径庭。在他看来社区是基于自然意志，如情感、习惯、记忆等，以及基于血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体，他更多地是强调人与人之间所具有的共同价值取向。在中国，社区的研究来源于费孝通先生，1933年费孝通等一批燕京大学的学生在翻译帕克的社会学论文时，首次将英文“community”一词译成“社区”，此后“社区”一词成为中国社会学的一个术语。［1］

城市社区是相对于农村社区而言的，它是以非农产业或第二、第三产业为基础，在一定区域内由特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。2000年12月，中国共产党中央委员会办公厅和中华人民共和国国务院办公厅，转发了国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，该意见明确规定:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，这标志着中国城市基层社会体制改革的全面启动。

(二)治理与社区治理

从词源学的角度来说，“治理(governance)一词源于古拉丁语和古希腊语，原意译为控制、指导、操纵。”［2］自从1989年世界银行首次使用“治理危机”一词后，“治理”在政治学、管理学与行政管理学得到广泛的应用，1995年全球治理委员会发表的《我们的全球之家》研究报告对治理定义作出了最具权威的论述:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”［3］这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。

社区治理是治理理念在社区层面的应用，是指依托于组织化的网络体系，对社区的公共事务、公益事业等公共问题进行治理的过程，它强调的是善治、居民广泛参与和社会资本的形成。我们可以将社区治理的涵义归纳为以下两个方面:一是静态的治理结构，更多强调的是统治者或管理者通过公共权力的配置和动作，一道共同承担起社区管理、社区服务的责任，强调国家对地方的权力运用;二是动态的治理过程，这其中既包括各类社会资本的良性互动，又包括基层政府、社区居委会、社会组织、居民群众等各类管理主体间权利关系的互动。

(三)居民参与

“居民参与”这一重要术语是由现代西方政治学首先提出的，目前关于居民参与的学术研究大多集中在政治学领域，在我国当前城市社区治理中，“普遍认为居民参与是指居民个体或群体参与社区公共事务决策、管理和监督的过程，它使每个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能，它是社区居民影响社区公共事务和公益事业的行为和过程。”［4］

二、我国居民参与城市社区治理的现状及影响因素的分析

(一)我国居民参与社区治理的现状

概括全国各地城市社区建设我们发现居民参与机制正在逐步完善，居民参与的内容与形式得到了一定程度的丰富，居民参与的积极性有了极大的提高。然而，社区建设取得的长足发展与社会的期望、居民的服务需求还存有一定的差距，这主要表现为:

一是社区功能行政化倾向严重。社区原来的性质定位是一个群众性自治组织，是更好的为居民提供服务的单位，但现实中，街居组织角色移位导致社区治理空间受限，过重的行政性负担，在很大程度上弱化了社区居委会的自治职能，“当家人”的角色逐渐被“代理人”的角色取而代之，角色移位的最后结果便是社区治理空间日渐萎缩。

二是社区参与发育不充分。社区中居民参与的途径和方式比较单一，不能很好的满足城市居民的多元化的需求，目前在我国城市社区居民参与社区治理中除了选举权外基本上都是非政治性的事务，如环境整治、治安巡逻、文体健身等等，而这些活动基本上都是离退休的老年人或下岗职工所感兴趣，社区服务的单一化从而使社区不同群体的居民缺少自觉主动参与社区治理的动力和热情。

(二)社区治理现状及影响居民参与社区治理的因素分析

2014年5月，课题组在东明县选取了城关街道办事处的南关社区、东关社区进行实证调研，城关街道办事处占地面积41．7平方公里，人口125635人，街道下设7个社区，即为南关社区、南华社区、北关社区、东关社区、西关社区、西门社区、东城社区。其中东关社区总户数4500户，人口23000人，南关社区总户数8000户，人口30000人。这两个社区是已经具备城市社区功能的新兴社区，其余社区仍为农村社区即传统的农村大队管理模式，所以这几个社区不在本文考察范围。

对这两个社区居民参与问题课题组采用访谈法或问卷的方式进行了调查，本次调查共发放问卷500份，回收有效问卷463份，回收率92．6%(调查者基本情况如表1)。

表1 调查对象社会经济地位基本情况(N=463)

续表

根据问卷调查收集的数据及访谈材料，我们重点分析公民的经济收入、社会地位、公民对社区认同感及公民的公共精神等层面，分析现实社区治理中公民参与不足的制约因素。

1．公民经济收入的影响。美国学者卡尔·科恩(Carl Cohen)指出:“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治。”“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。”显然，“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表。”［6］这点可以表明，从理论上讲，经济发展水平及公民的经济收入是公民参与最基础的物质条件，当这些条件具备后，公民参与才有可能发生。

但我们在调查中却发现了一个有趣的现象，即高收入者参与社区事务的积极性并不比低收入者高，人均年收入在3万元及5万元以上的被调查者中参加业主大会选举的次数在3次的占9．0%，2次的占30．0%，1次的占43．0%，从没有参加过的占18．0%。而相同问题项的调查，在年收入3万元以下的公民中的结果是3次的占25．0%，2次的占44．0%，1次的占25．0%，从没有参加过的占6．0%。为什么会出现这种情况呢?通过调查分析我们发现，部分收入水平高的社区居民的利益与社区发展关联并不是太大，他们更多的经济收入、社会声望及交往的人际关系等都是在社区外获取的，社区只是他们工作后回家休息的场所。从这点可以看出公民参与社区事务所受制约因素有很多，经济因素只是影响公民参与的基本因素之一，并不是最主要的制约因素。

2．公民社会地位的影响。社区公民的社会地位主要指社区公民的受教育程度、职业、社会阶层等。从理论上讲，城市社区建设及城市基层民主的发展必须依托发育良好的中间阶层，如果仅从职业和收入两项标准来考察，当前城市社区的一少部分居民(如政府公务员、事业单位人员及私企职员)可以被列入正在兴起的中产阶层，这一阶层本应该在个体性需求满足后会有公共性需求的产生，理应花费时间、精力等成本投入社区的公共治理中，承担社区公共治理的更多责任与义务。但调查显示，这种理论预期并没有在我国城市社区治理中得到体现，在回答“您参加过社区居委会选举及社区居民代表会议的问题”时，工人和离退休人员参加3次的占20．0%，2次的占55．0%，1次的占22．0%，从没有参加过的占3．0%。而相同问题项的调查，政府公务员、事业单位人员及私企职员回答的结果是:3次的占12．0%，2次的占24．0%，1次的占47．0%，从没有参加过的占17．0%。从这些问题项的回答中我们发现就社会阶层而言，工人、下岗待业人员、离退休人员等中下层社区公民的参与水平平均高于商业人员、政府公务员、事业单位人员及私企职员。

3．公民社区认同的影响。首先，表2显示，社区居民在一个社区中的居住年限越长，他对于社区的认同会越高，也更愿意参与社区治理事务和公共活动。“我为生活在这个社区而自豪”、“参加社区义务工作可以为我带来乐趣”、“我希望在此长期居住”等问题的调查结果显示，居住社区年限长的居民有较强的社区归属感，也更愿意为社区发展和社区事务做奉献。

表2 社区居民的社区认同因素分析

其次，社区居民从社区获取的社会支持及社区居民之间的关联度，也影响着社区公民对社区的认同。当个人情感性社会支持网络逐渐从社区之内转移到社区之外，居民对于自身所在社区的认同度就降低，尤其是在居民异质性很高、流动性很强的现代新兴商品房社区，住房的商品化使得社区居民呈现互不相干的原子化状态，工作回家关起门来互不往来，没有交往，没有共同利益，他们无法从社区内获取更多的社会支持，居民之间关联度大大降低，因此就会把关注点转移到社区外寻求支持，居民社区归属感也随之下降。社区归属意识和社区认同度较低，参与社区事务就不会积极主动，这也是城市社区公民参与总体不足的重要制约因素之一。

4．公民公共精神的影响。公民的公共精神对现代民主发展及公民参与有积极的推动作用，在帕特南的“公民共同体”概念中，公民精神是社会资本的重要构成因素，是一种公民美德和公民性，其内涵主要指信任、宽容、互惠、合作、诚实、团结等公共精神，也包括契约意识、平等意识、规则意识、责任意识、信用意识、法制观念等现代公民意识。我国城市社区公民的公共精神(公共意识、公益精神等)怎样影响着社区公民的参与行为?我们的调查中有关公民公共意识、公益精神的调查设置了如下问题进行实证调查(具体情况如表3所示)。

表3 社区公民公共精神现状分析情况表

公民在社区生活环境、邻里氛围变化、社区治安与绿化等这些公共问题上的回答，大部分社区居民选择“比较同意、非常同意”的占到50．0%以上。这表明公民在社区生活环境、邻里氛围变化、社区治安与绿化等这些公共问题上表现出较高的公共精神，也愿意为此义务付出。但在回答“当社区某项政策制定后，虽然不会直接损害您的利益，但您认为是错误的，您会怎么做?”时，50．0%的居民选择了“不闻不问”，31．0%的选择“私下议论”，只有15．0%的选择了“直接找社区居委会提建议”，而仅有4．0%的居民可能“向报纸、电台或其他媒体反映。”这说明了，“我国城市社区居民的公共意识在关系社区决策及监督社区居委会的工作、对社区居委会提建议意见等社区政治性事务方面表现的还不是很强，公民的公共精神还不足以支持公民以公共性为动力参与社区政治性、决策性事务。”［7］

通过对东明县两个社区的实际调查，我们得出的结论是，影响公民参与社区治理的因素有多方面，除了宏观层面的社区治理体制及地方政府的影响外，现实中影响公民参与或导致公民参与总体不足的原因还有经济层面的、社会层面的、文化层面的、精神层面的、公民个体层面的等等，因此要提升社区治理水平，扩大公民有序参与也应从多方面入手。

三、完善居民参与社区治理的对策建议

(一)完善外在机制，构筑社区治理坚实的保护壳

通过调查发现，我国有关社区治理的法律法规存在着明显的不足，首先是对居民参与权利的范围界定比较模糊，其次对居民参与内容，参与方式的规定都不明确，再次社区治理中涉及的社区组织，在法律上并没有相关规定。这些法制上的不完善，给社区治理的实际工作带来了许多不便，要真正实现居民有效参与以及真正的社区自治，必须完善法律法规建设，只有在法律的保护与制约下，才能实现社区健康发展，建立和完善行之有效的社区居民参与体系，从而为社区居民参与提供坚实的保护壳。

(二)内在机制提升，活跃社区治理丰富的源动力

作为参与社区治理事务的主体，公民必须在经济、政治生活中逐渐形成主体和权利观念，在实现自己利益诉求过程中不断感知自身对公共生活的责任，体验公共生活的价值。但在国家政府推动城市社区建设中却出现了政府虽然自上而下积极主动地推行社区建设，而社区居民仍然习惯于被动服从地接受政府的领导与管理，对与自己生活相关的社区公共事务参与并不积极。这是因为大部分社区公民对自己的社区治理主体地位没有足够的角色认同，认为社区治理完全是政府的事与已无关，而真正做到对自己主体地位认知较强并积极主动地参与社区治理过程的公民还较少。因此，要确立公民参与社区治理的主体地位，就要强化公民的自我角色认同，真正确立公民的主体地位，才能避免公民参与流于形式。

(三)制度进行创新，打造居民参与社区治理的新机制

为了促进居民参与行为的最大化，建立参与型的城市社区，应更好地满足居民的多样化利益需求，针对不同群体采用不同的激励手段。随着社会的发展和社会结构的分化，城市也发生了同样的现象，社区也不例外，因此传统的管理方式己不适合复杂多变的社区。就社区中的青年群体来说，他们的兴趣比较广泛，涉及很多领域，若想要在社区治理的过程中吸引青年群体加入，就必须让其发挥自身的动力和热情，社区中的事务就需要与其兴趣比较接近才可以调动他们的积极性，而对于社区中的老年群体，他们的活动范围比较小，关注的事务也比较集中，在社区治理中吸引老年群体参与会比青年群体更加容易。因此，我们可以从社区居民的不同关注点出发，通过建立和发展一些社区组织，例如针对不同人群成立书画社，青年志愿者帮助小组等，来扩大社区居民之间的交流，从而帮助其实现自身的利益和意愿。

［1］费孝通．费孝通文集:5卷［M］．北京:群言出版社，1988．

［2］刘亚琼，治理．善治与当代中国政府治理模式变革［J］．菏泽学院学报，2006(1):59－62．

［3］唐娟．政府治理论［M］．北京:中国社会科学出版社，2006．

［4］杨荣．浅谈社区建设中的居民参与［J］．北京工业大学学报，2002(6):67－73．

［5］袁小燕．多中心视角下的城市社区治理模式研究［J］．中国集体经济，2009(12):56－60．

［6］［美］科恩．论民主［M］．聂崇信，译．北京:商务印书馆，1988．

［7］元晓华．池州市城市居民体育休闲现状调查［J］．菏泽学院学报，2011(5):38－43．