我国农村土地资源开发利用的法制问题分析

张永梅

摘 要：随着我国经济的发展以及社会主义新农村建设的推进，现代化农村、城乡一体化逐渐成为我国农村发展的核心。现代化农村建设必然涉及到农村土地资源开发与利用，并且由于农村土地集体所有产权制度和统分结合的双层经营体制特征，使得相关法制法规在涉及土地资源开发利用中的协调与管理作用十分突出，科学有效的法制法规对于促进农村土地资源的可持续开发利用，以及维护和谐稳定的社会发展具有积极的意义。

关键词：新农村建设；农村土地；资源开发；法制研究；土地征收

一、确立“抑公扬私”的立法理念及法律制度

由于我国土地政策以公有制为基础，因此在农村土地资源开发中应将公共利益的理念为基础，借鉴国外土地资源开发模式，建立基于“抑公扬私”的立法理念。在我国农村土地资源开发中要坚持两个立法原则：第一，明确界定公共利益内涵以及不完全列举方式明确外延，并以政府征收或审批的方式操作农村土地的公共利益使用；第二，商业性质的用地必须实现公平公正，以市场机制来体现土地资源交易开发的真正价值，对农民的补偿应以市场价值为基础进行动态调整。

二、实施农地用途管制补贴制度

（一）土地用途管制应开放农村建设用地。从我国现行的

《土地管理法》中对农村土地集体用途的严格管制来看，其并未给农民带来更多的权益和收益，而是体现了国有土地与农村集体土地的不公平待遇，甚至有学者认为线性的农村集体土地政策公然违反了无权保护的平等性。我国经济与工业化快速推进的时代，城市国有土地对非公共利益的建设供给不足，如果现行农村土地政策不发生改变，则很容易影响经济与工业的发展，而以线性的农村集体土地政策的话，则又会损害农民利益，这就造成了农村建设用地的两难境地。因此从目前的情况来看，最好的解决方法是通过立法改变和完善现有土地政策，将农村建设用地使用权市场化，改变政府征收模式，而作为宏观调控者的身份进行调控与监管，保障农村建设用地的总体规划、土地资源合理优化配置与市场供应。

（二）进行农村土地用途管制补偿。我国《土地管理法》所规定的农村建设用地转用制度目的是为了保护耕地，尽可能的保护农民权利，但社会与经济发展到目前的阶段，新农村建设快速发展，传统的粮食经济已经不足以满足农村发展的需求，而过度的农村耕地保护政策则会造成农村集体成员的不公平待遇，使得农村土地不能像城市土地一样获得应用的市场效益，这就需要政府进行合理的农村土地用途管制补偿。首先国家应该根据农村土地的市场价值给予农民应用的补偿，并且该补偿应直接下放到农民手中，避免政府截留；其次，政府无论是处于公共利益的需要还是非农建设的需要，都应该以市场价值根据“占补平衡”的原则对农民予以补偿。

三、完善农村土地征收程序立法

（一）建立土地征收信息披露制度。目前农村集体土地的相关法律法规给予政府垄断地位，并且未将农村集体土地征收列入政府信息公开的范围，未建立土地征收信息披露制度，这就对于农民而言是十分不公平的，严重损害了土地权所有人及相关权益人的知情权。因此，应建立相关信息披露制度，并进行相应的立法，使得在农村集体土地征收的过程中，土地权利人能够全方位的了解政府信息，确保农村土地征收中的信息对称、公开与透明。

（二）引入强制听证制度。农村土地作为国家粮食安全与升天安全的战略资源，以及农民生存依附的生产资料，一旦被政府征收必然会产生影响，这种影响从宏观社会利益来看微乎其微，但长期的影响积累则是不可逆的。并且在目前的农村土地征收政策中，政府是唯一行使该权利的机构，具有较强的垄断性与强制性。在涉及较大的土地转用开发中，为了体现司法、行政的公正公开，保护农村土地不受非法开发，有必要因素听证制度。因此在农村土地征收中应建立强制听证制度，非经听证而做出的决策，可经过司法审查程度予以撤销。

四、农村土地规划的法制化与民主化

（一）立法与司法审查的双重保障。在目前的我国农村土地管理立法框架下，农村土地权益人在城乡规划及土地利用开发方面没有实质的参与权利，导致政府在进行土地规划时不需要土地权利人的实质性同意，已经规划即自动行使农村土地开发利用的审批权与土地征收权。在这个过程中可能会出现权利的滥用、土地利益的流逝等现象，这就需要建立科学合理的法律体系，以及司法保护程序对农村土地进行双重保护。

（二）保障公众参与规划编制。农村土地开发利用中保障公众参与，不仅有利于增强公众对政府的信任，而且还能保证土地规划的最优化与最合理，此外还能体现我国人民当家做主的特色。因此，从立法层面，应建立农村土地利用规划的公众参与制度，充分保障公众的知情权与话语权，确保农村土地开发利用是在全民参与的基础上合法、科学、最优的进行的。

从目前我国经济发展趋势来看，开放农村土地使用权进入土地市场，是解决我国现阶段土地供需矛盾的直接手段，因此无论是从法律法规层面，还是从市场经济层面，对农村土地开发利用过程进行全程司法保护，确保土地权利人与社会公共利益的双赢局面是当前立法的根本。

参考文献：

[1] 潘海红.我国农村土地产权制度改革存在的问题及对策[J].安徽农业科学.2013.31